Sentencia 2004-01511 de mayo 31 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Fondo de empleados de la Universidad Industrial de Santander - Favuis

Demandado: Universidad Industrial de Santander - UIS

Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación, se contrae a determinar la facultad de la entidad demandada para la expedición del Acuerdo 74 de 2003, a través del cual se derogaron los acuerdos creadores de una subvención (prestación extralegal) a favor del fondo de ahorro y vivienda de la UIS, y cuya legalidad se estaba discutiendo en sede judicial.

Marco normativo y jurisprudencial. De la revocatoria directa. En nuestro ordenamiento contencioso la revocatoria directa está concebida como una prerrogativa de control de la misma administración sobre sus actos que le permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, o de derechos fundamentales.

Dispone el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo como causales de revocación de los actos, las siguientes:

— Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

— Cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él.

— Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.

Esta facultad está radicada en la misma autoridad administrativa que lo profirió o en su superior jerárquico y opera de oficio o a solicitud de parte.

En cuanto a la procedencia y oportunidad de la revocatoria directa, los artículos 70 y 71 del Código Contencioso Administrativo previeron las siguientes pautas:

En primer término, señalan que no podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado recursos de la vía gubernativa. Lo anterior significa que existe incompatibilidad entre la procedencia de la revocatoria con el agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto la administración ya tuvo oportunidad de enmendar los posibles yerros de su actuación mediante los recursos.

Y, en segundo lugar, dichas normas prevén que la revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aún cuando se haya acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que en este caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda. En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos, bien sean de contenido general o particular y concreto deberán resolverse dentro del término de 3 meses siguientes a la fecha de su presentación.

De otro lado, está claro que para efectos de revocar los actos de contenido general, basta que la administración decida revocarlos, dada su esencia impersonal y abstracta que no consolida una situación jurídica particular. Por el contrario, cuando se trata de actos de contenido particular y concreto, la normatividad contenciosa administrativa ha establecido un procedimiento reglado, en razón de la creación de situaciones subjetivas, individuales y concretas de los administrados sobre un derecho, protegidos por la Constitución Política en su artículo 58 cuando dice que “[...] se garantizan [...] los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles [...]”.

Es por lo anterior, que el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo estableció las reglas para efectos de revocar directamente los actos administrativos de contenido particular y concreto en los siguientes términos:

“Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales.

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

De la lectura de la norma transcrita se desprende como regla general la imposibilidad de revocar directamente los actos administrativos particulares y concretos, si la administración no cuenta previamente con el consentimiento expreso del titular del derecho reconocido. No obstante, la norma también estableció excepciones a la regla, esto es, a la posibilidad de revocatoria sin el consentimiento del administrado cuando el acto particular surge de la aplicación del silencio administrativo o cuando el acto ocurrió por medios ilegales.

De la derogatoria de los actos administrativos de carácter general. La derogatoria es la abolición de un acto administrativo por decisión unilateral y discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió.

Así se tiene que es la misma autoridad que expidió el acto administrativo de carácter general o particular, siempre y cuando este último no haya creado un derecho, la que lo hace desaparecer del mundo jurídico, por razones de conveniencia o de oportunidad en ejercicio de su potestad discrecional de la administración.

Los efectos de la derogatoria son ex nun, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la decisión, pero sin que puedan afectarse los derechos que se hubieren consolidado como derechos adquiridos bajo el amparo del acto derogado, no así los derechos precarios, esto es, los provenientes de permisos licencias, concesiones no contractuales, etc. que se hayan conferido con base en los mismos.

Respecto a los efectos de la derogatoria de los actos generales ha manifestado el Consejo de Estado, en su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que ella surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante su vigencia y sin restablecer el orden violado; inclusive dichos actos pueden ser sometidos al juicio de legalidad, lo que hace que la anulación tenga efectos ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Es así como en fallo proferido dentro del Expediente S-157, actor: Roberto Bruce Raisbeck, en el que actuó como ponente el doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, esta corporación sostuvo:

“Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podía controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo.

Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate.

Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia” (Anales C.E., T. CXXII, ene.-feb.-mar. 1991, pág. 63 y ss.)

Una de las diferencias transcendentales de la revocatoria y la derogatoria la constituyen los efectos de la decisión; el acto administrativo que contiene una revocatoria tiene efectos ex tunc, genera efectos hacia el pasado, es decir, a partir de la existencia del acto que se revoca y la derogatoria tiene efectos ex nuc, hacia el futuro, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la decisión de derogación.

En punto a los efectos retroactivos de la revocación directa de los actos administrativos, y de los futuros de la derogación de los mismos, esta sección tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia del 22 de agosto de 1990. Expediente 285, actor: Julio César Rico Urrego.

En efecto, dijo entonces la Sala:

“... como se infiere de la simple lectura del texto que integra el segundo de los actos, no se trata de una revocatoria directa, sino de una derogación, figura que difiere notoriamente de aquella por sus trascendencias en el tiempo. Aunque ambas son formas o modos de extinción de los actos administrativos, sus consecuencias jurídicas en el tiempo son distintas, puesto que al paso que la derogación no es retroactiva (ex nunc), es decir deja sin fuerza o vigor el acto abrogado para en adelante, la revocatoria directa (o revocación) se produce por un acto que deja sin efecto, en principio, otro anterior, o sea que, mediante ella, se retrotrae en el pasado como si el acto revocado no hubiera existido...”.

Actos administrativos demandados:

“ACUERDO 74 de 2003

(Diciembre 1º)

Por el cual suprime la subvención al fondo de ahorro y vivienda de la UIS “Favuis”.

El Consejo Directivo de la Universidad Industrial de Santander en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 30 de 1992, artículos 77, 78 y 79 y el estatuto general de la universidad, artículos 21 literales a, b, y d, 84 y 88,

CONSIDERANDO:

Que la universidad estableció “Una subvención al fondo de ahorro y vivienda de la UIS, de acuerdo con los ahorros que efectúen sus trabajadores”, según lo dispuesto en el Acuerdo 2 de 1996 expedido por el consejo directivo, ratificado por Acuerdo Superior 2 de 1996;

Que dicha subvención se hizo extensiva a los ahorradores del fondo de ahorro y vivienda UIS, en cuanto hace a los funcionarios retirados por jubilación”, según lo previsto en el Acuerdo 233 de 17 de octubre de 1978, expedido por el consejo directivo, ratificado por Acuerdo Superior 28 de 30 de octubre de 1978, aclarado por Acuerdo Superior 53 de 30 de junio de 1992;

Que la Contraloría General de la República en el informe de control concurrente subauditoría gubernamental para el ejercicio fiscal de 1999, cuestionó la subvención por considerarla violatoria de normas constitucionales; así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expidió concepto el 26 de abril de 2001, radicación 1334 en el cual dictaminó que la subvención carece de fundamento jurídico, constituye un auxilio donación prohibido por el artículo 355 de la Constitución Política...

(...).

Que la universidad carece desde años atrás de capacidad financiera y de disponibilidad presupuestal y de tesorería para atender la subvención con destino al fondo de ahorro y vivienda de la UIS “Favuis”.

Que la universidad debe adoptar una política laboral que consulte las nuevas realidades de la regulación legal de los salarios y prestaciones sociales de sus servidores y las disponibilidades presupuestales y financieras de la institución.

ACUERDA:

ART. 1º—DEROGAR los siguientes actos administrativos, por los cuales se estableció una subvención con destino al fondo de ahorro y vivienda de la UIS. Acuerdo 2 de 1996 expedido por el consejo directivo, ratificado por Acuerdo Superior 2 de 1996; Acuerdo 233 de 17 de octubre de 1978, expedido por el consejo directivo, ratificado por Acuerdo Superior 28 de 30 de octubre de 1978, aclarado por Acuerdo Superior 53 de 30 de junio de 1992.

El presente artículo tendrá efectos inmediatos en relación con los pensionados de la universidad, sobre las relaciones laborales de todas las personas que ingresen al servicio de la Universidad de Santander a partir de la fecha de expedición del presente acuerdo y respecto de todos los servidores de la universidad que a partir de la fecha obtengan el reconocimiento de la pensión de jubilación, de vejez de invalidez y sobrevivientes.

ART. 2º—Las situaciones administrativas particulares y concretas que se hayan consolidado respecto de los servidores vinculados hasta la fecha de expedición del presente acuerdo se regirán por los efectos de la sentencia definitiva que profiera el juez de lo contencioso administrativo competente en los procesos en que se controvierte la legalidad de los actos administrativos que establecieron la subvención (...).

(...).

Publíquese, cúmplase y ejecútese.

El presidente del consejo directivo.

Gobernador del departamento de Santander

El secretario general”.

El segundo acto administrativo demandado es el contenido en el escrito denominado “Proposición” del consejo superior de la Universidad Industrial de Santander fechado el 9 de febrero de 2004, cuyo contenido es del siguiente tenor.

“El consejo superior de la Universidad Industrial de Santander, examinados los fundamentos del recurso de reposición presentados por Favuis, Asopuis y la asociación de profesionales pensionados de la UIS, en virtud del cual pretenden que se revoque en su totalidad el Acuerdo Superior 74 de 2003, así como el concepto emitido por el asesor jurídico de la universidad,

RESUELVE:

Negar por improcedente el recurso de reposición. Así lo dispone teniendo en cuenta que el acuerdo impugnado es un acto administrativo de carácter general no susceptible de recursos por la vía gubernativa, según lo previsto en el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo; acto que fue expedido en ejercicio de la competencia funcional del consejo superior para adoptar, modificar o derogar actos administrativos de carácter general, conforme el estatuto general de la universidad”.

Análisis del cargo. El demandante dirige la demanda contra el Acuerdo 74 de 2003, argumentando en el libelo de la demanda y en el escrito contentivo del recurso, que el ente universitario profirió el acuerdo referido, sin tener en consideración que los acuerdos que crearon la subvención con destino al Favuis se encontraban demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que en su sentir la entidad no tenia competencia para derogarlos.

De otro lado, el actor considera que con la revocatoria directa del Acuerdo 2 de 1996 expedido por el consejo directivo y ratificado por Acuerdo Superior 2 de 1996; del Acuerdo 233 de 17 de octubre de 1978 expedido por el consejo directivo y ratificado por el Acuerdo Superior 28 de 30 de octubre de 1978 y aclarado por el Acuerdo Superior 53 de 30 de junio de 1992; se genera un perjuicio irremediable a quienes se beneficiaron de la prestación. Considera que se debió seguir con el procedimiento para la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto; debiendo la entidad solicitar el permiso previo de los beneficiarios de la subvención para proceder a terminar con los efectos generados con los acuerdos que crearon dicha subvención.

La Sala considera oportuno precisar cual de las figuras resultan aplicables al caso que ocupa la atención si la revocatoria, o la derogatoria.

Por lo anterior, debe precisarse que la revocatoria directa “es la extinción del acto por vía administrativa, bien por razones de legalidad o de conveniencia o de interés público o social”(1), y la derogatoria es la abolición por decisión unilateral y discrecional de la autoridad que lo expidió.

Estos conceptos son similares en cuanto tiene como finalidad eliminar una decisión administrativa proferida por la misma entidad que la expidió, pero son disímiles en cuanto a sus efectos, ya que la revocatoria tiene efectos el pasado, la derogatoria tiene efectos hacia el futuro. Lo anterior implica que con la decisión de revocar un acto se afecta a quienes han sido beneficiarios del acto original desde el momento en el que se profirió dicho acto, y con la derogatoria cesan o terminan los efectos del acto original a partir del segundo acto, es decir no modifican las situaciones de los beneficiarios del acto objeto de la derogatoria.

Precisado lo anterior y para determinar la legalidad del acto administrativo acusado, se analizará la naturaleza jurídica del Acuerdo Superior 2 de 1966; del Acuerdo 233 de 17 de octubre de 1978, expedidos por el consejo directivo, ratificados por el Acuerdo Superior 28 de 30 de octubre de 1978 y aclarado por el Acuerdo Superior 53 de 30 de junio de 1992.

En este orden se tiene:

El Acuerdo 2 de 1966, creó la subvención al fondo de ahorro y vivienda de la UIS, en los siguientes términos:

“ACUERDO 2 DE 1966

(Enero 27)

Por la cual se establece una subvención al fondo de ahorro y vivienda de la UIS.

El Consejo Directivo de la Universidad Industrial de Santander en uso de sus atribuciones, y

CONSIDERANDO:

Que es necesario propender por la estabilidad del personal docente y administrativo mediante la creación de incentivos que tiendan a la solución de sus problemas vitales, dentro de los cuales es de importancia primordial el problema de la vivienda propia.

Que la existencia de fondos de ahorro y vivienda en diferentes entidades semioficiales del país, ha dado solución efectiva al citado problema y ha asegurado la estabilidad de sus servidores;

Que a pesar de los esfuerzos que ha venido realizando la UIS para ofrecer justa remuneración a sus servidores, se observa con preocupación el continuo retiro de los mismos para prestar sus servicios bien en la industria, o en países de los cuales se les ofrecen condiciones con las cuales la universidad está imposibilitada, por el momento, de competir;

ACUERDA:

ART. 1º—A partir del primero (1º) de julio del presente años se establece una subvención al fondo de ahorro y vivienda de la UIS, de acuerdo con los ahorros que efectúen sus trabajadores y sin exceder la siguiente escala:

Sobre salarios hasta de $ 1.300 mensuales, un mínimo del 10%.

Sobre salarios hasta de $ 2.000 mensuales, un máximo del 10% sobre los primeros $ 1.000; un máximo del 8% sobre los $ 1.000 y un máximo del 8% sobre el excedente.

Sobre salarios hasta de $ 4.000 mensuales, un máximo de 10% sobre $ 1000; un máximo del 8% sobre los $ 1.000 siguientes; un máximo del 6% sobre los $ 1.000 subsiguientes; y un máximo del 4% sobre el excedente.

Para todos los salarios que excedan el límite de $ 4.000, regirá la escala detallada en el aporte anterior y sobre el exceso cualquiera que sea, un máximo del 2%.

ART. 2º—Para el cumplimiento de los dispuesto en el artículo anterior, se reservará en el presupuesto de la presente vigencia una partida de $ 200.000 (doscientos mil pesos) m/cte.

ART. 3º—Para el otorgamiento de la subvención establecida en el artículo 1º, es preciso la constitución y obtención de la personería jurídica por parte del fondo y que en sus estatutos se garantice a la universidad una efectiva participación en la administración del mismo, con el fin de vigilar el cumplimiento de las funciones para las cuales se crea y que permita la fiscalización de los dineros aportados.

ART. 4º—En caso de que el fondo no sea constituido, que en los estatutos se desconozcan los derechos de la universidad propiamente acordados, o que no se haya obtenido la personería jurídica en la fecha que se establece la iniciación del pago del aporte, la universidad pondrá hacer el traslado de la reserva presupuestal establecida en el artículo 2º.

Cúmplase.

El presidente del consejo directivo.

El secretario general encargado”.

Con posterioridad se expidió el Acuerdo 2 de 28 de enero de 1966, proferido por el consejo superior de la UIS, ratificando el acuerdo creador de la subvención.

Mediante el Acuerdo 233 de 1978, el consejo directivo de la universidad decidió extender la subvención a los trabajadores retirados de la universidad por jubilación con el fin de que participaran de los derechos consagrados en el artículo 7º de la Ley 4 de 1976; esta decisión se ratificó por el consejo superior de la Universidad Industrial de Santander, UIS, por medio del Acuerdo 28 de 1978.

Finalmente el Consejo Superior de la Universidad Industrial de Santander, UIS, a través del Acuerdo 53 de 1992 acordó que “a partir del primero (1º) de julio de 1992 la subvención al fondo del ahorro y vivienda y a favor de los exfuncionarios pensionados de la Universidad Industrial de Santander, se liquidará teniendo en cuenta el Acuerdo 233 de 1978 y tomado como base solo el componente salarial que sirvió de base para el cálculo del valor mensual de la pensión.

Autorizar al rector para que de conformidad con el artículo anterior, establezca en cada caso el monto al que asciende el componente salarial que sirvió de base para el cálculo del valor mensual de la pensión de jubilación...”.

Así, se debe anotar que los acuerdos a que se hace alusión en el acto demando, son aquellos por los cuales se aprobó, se ajustó, se hizo extensiva a pensionados para ser parte del componente salarial que sirvió de base para el cálculo del valor mensual de la pensión, respectivamente, una subvención con destino al fondo de ahorro y vivienda de la Universidad Industrial de Santander.

En este orden es forzoso es concluir que los actos objeto de la derogatoria son actos administrativos de carácter general y no de carácter particular y concreto que modifican o extinguen una situación particular, como insistentemente lo afirmado por el recurrente, pues si bien estos actos de carácter general tienen la facultad de otorgar beneficios a los servidores o exservidores de la universidad que se encuentran en los supuestos fácticos en ellos establecidas, tales actos por sí mismos no crean, modifican o extinguen situaciones a título personal, pese a que en aplicación de los mismos podrían expedirse actos posteriores para cada caso en particular.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que, sobre los acuerdos: Superior 2 de 1996; 233 de 17 de octubre de 1978, expedido por el consejo directivo, ratificado por Acuerdo Superior 28 de 30 de octubre de 1978, aclarado por Acuerdo Superior 53 de 30 de junio de 1992; ya se profirió por esta Sala el juicio de legalidad por medio de la sentencia de 15 de diciembre de 2011, dentro del proceso: 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11).

En esa oportunidad la Sala confirmó la decisión del a quo de declarar nulos los acuerdos creadores de la subvención con destino al Favuis, al considerar que los entes territoriales, en este caso la Universidad Industrial de Santander, carecía de competencia para fijar el régimen prestacional de sus servidores y exservidores, destacando que los emolumentos creados mediante los acuerdos atrás referidos eran una prestación extralegal.

En este punto es pertinente anotar que es a partir de la expedición de la sentencia de 15 de diciembre de 2011, proferida por esta Sala que se restablece el orden jurídico perturbado por los actos administrativos ilegales, y también es a partir de la declaratoria de nulidad que puede devenir el decaimiento de los actos administrativos que reconocieron beneficios a particulares basados en los acuerdos creadores de la subvención.

Lo anterior, por cuanto se ha sostenido reiteradamente que la derogatoria de un acto administrativo de carácter general, surte efectos hacia el futuro, pero que para restablecer el orden jurídico perturbado por un acto ilegal se requiere del pronunciamiento definitivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en vigencia de la expedición del acto anulado, tal como se expuso en el fallo de Sala Plena del 14 de enero de 1991, Expediente S-157, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, ya citada en esta providencia.

Corolario de lo expuesto, concluye la Sala que los acuerdos creadores de la subvención, eran actos de carácter general, que por ende la universidad podía en cualquier momento derogarlos sin seguir el procedimiento establecido para la revocatoria de los actos de carácter particular y concreto, específicamente el referido al consentimiento previó del beneficiario de dichos actos.

Ahora bien, es dable reiterar que el Acuerdo 74 de 2003 por medio del cual se derogó la subvención creada a favor del Favuis, tiene efectos desde su firmeza, no se le reconocen efectos retroactivos, es decir, la determinación se produce hacia el futuro y no altera las actuaciones adelantadas al amparo de los acuerdo derogados, contrario a lo que el recurrente asevera.

De otra parte es importante destacar que del material documental allegado al proceso como prueba, se infiere que la motivación del Acuerdo 74 de 2003, se ajusta a las reales circunstancias puestas a consideración de la entidad por la Contraloría General de la República en el informe de control concurrente para el ejercicio fiscal de 1999, en el cual se señaló que las disposiciones que crearon beneficios en materia salarial y prestacional de los servidores de la universidad carecían de sustento jurídico y excedían la autonomía universitaria (fls. 73 a 84).

De igual manera, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil el 26 de abril de 2001, profirió un concepto con ocasión a la consulta elevada por el Ministerio de Educación Nacional sobre la legalidad de la subvención que con cargo al programa de bienestar universitario, reconocía la Universidad Industrial de Santander a sus empleados y pensionados.

La Sala de Consulta y Servicio Civil en esa oportunidad analizó la naturaleza jurídica de la subvención aprobada mediante los acuerdos del consejo superior de la Universidad de Santander desde el año 1966, a favor de los servidores y pensionados por intermedio del Favuis, concluyendo que:

“De acuerdo con la prohibición consagrada en el inciso primero del artículo 355 de la Carta, la Universidad Industrial de Santander, UIS, no puede decretar auxilios ni donaciones a favor del fondo de empleados de la Universidad Industrial de Santander, Favuis, por ser este una empresa asociativa de derecho privado.

Sin embargo, comoquiera que en la convención colectiva de trabajo suscrita entre la universidad y el sindicato de trabajadores y empleados universitarios de Colombia, Sinstraunicol, seccional Bucaramanga, para el período comprendido entre el 1º de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2001, se estableció a cargo de la universidad la obligación de continuar con el pago oportuno de los aportes para los planes de ahorro y vivienda de sus empleados, considera la Sala que dichos giros pueden hacerse mientras dure el plazo pactado para la vigencia de la convención, pero solo respecto de quienes tienen la calidad de trabajadores oficiales toda vez que, como antes se dijo, esta clase de servidores pueden celebrar convenciones colectivas que les reconozcan prestaciones sociales superiores a las que establece la ley, pues así lo permite el artículo 150-19.f de la Constitución Nacional.

(...).

Distinto sucede con los servidores que tienen el carácter de empleados públicos, pues el régimen salarial y prestacional a ellos aplicable es única y exclusivamente el consagrado en las normas legales, por lo cual no pueden ser beneficiarios de la referida subvención so pena de que la universidad incurra en violación de la prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta.

Respecto de la posibilidad de que la universidad continúe pagando la subvención con cargo a los programas de bienestar universitario, en los términos de los artículos 117 y 118 de la ley 30 de 1992 —que organiza el servicio público de la educación superior— es de anotar que las normas citadas disponen que las instituciones de educación superior deben adelantar programas de bienestar universitario para los estudiantes, docentes y personal administrativo, mediante políticas determinadas por el Consejo Nacional de Educación Superior, organismo encargado de crear un fondo de bienestar universitario con recursos del presupuesto nacional y de las entidades territoriales, que será administrado por el Icfes; igualmente, cada institución debe destinar por lo menos el 2% de su presupuesto de funcionamiento para tales fines.

(...) SE RESPONDE :

1. La universidad no puede continuar con el pago de la subvención patronal al Favuis, con cargo a los programas de bienestar universitario en los términos de los artículos 117 y 118 de la Ley 30 de 1992, ni para los empleados públicos ni para los trabajadores oficiales.

2. La única posibilidad para la universidad hacer este pago, se da respecto de los trabajadores oficiales amparados por la convención colectiva de trabajo vigente, toda vez que, en relación con estos servidores ya no constituye un auxilio o donación, sino un beneficio laboral reconocido mediante tal convención” (fls. 85 a 90 vuelto).

Así se tiene que conforme a lo expuesto y a las consideraciones consignadas en el Acuerdo 74 de 2003, la entidad demandada tuvo razones suficientes para derogar la subvención de naturaleza prestacional, entre las cuales figura la conveniencia del buen manejo de los recursos públicos a cargo del ente universitario, por lo cual la Sala considera que el demandante no pudo desvirtuar los motivos de conveniencia que expuso la universidad para expedir el acto acusado.

Así las cosas el acto demandado se ajusta a la normatividad y fue expedido en ejercicio de facultades legales propias del ente universitario, sin que fuera necesario el consentimiento del administrado y tal y como lo afirma el demandante al sustentar el cargo de no cumplimiento de la ley.

Finalmente se reitera, lo anotado por el Tribunal Administrativo de Santander en cuanto que no existe restricción alguna de la administración para derogar un acto de carácter general, que se encuentre sometido al control de la jurisdicción, por cuanto en ellos existe un interés público inmediato, y por tanto ni la Constitución ni la ley han consagrado para esta clase de actos restricción de esa naturaleza.

Consecuente con lo expuesto, se confirmará la decisión del a quo apelada por el fondo de ahorro y vivienda de la Universidad Industrial de Santander, Favuis, mediante la cual se negó la nulidad del Acuerdo 74 de 2003 proferido por el consejo superior de la Universidad Industrial de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 18 de septiembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, negando las pretensiones de nulidad del Acuerdo 74 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Universidad Industrial de Santander, dentro del proceso adelantado por el fondo de vivienda de la Universidad Industrial de Santander, Favuis, contra la Universidad Industrial de Santander, UIS.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 2002, M.P. Ana Margarita Olaya, Exp. IJ-29