Sentencia 2004-01571 de mayo 7 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 08001-23-31-000-2004-01571-01(19832)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Compañía Agrícola Colombiana Ltda. & Cía. SCA

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Bogotá, D.C., mayo siete de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, y de acuerdo con el ámbito de competencia del ad quem, le corresponde a la Sección determinar, si para tener derecho a la exclusión del IVA implícito previsto en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario (vigente), la sociedad actora debía solicitarlo en las respectivas declaraciones de importación y al efecto adjuntar la certificación sobre la insuficiencia de la producción nacional de los productos importados, previamente obtenida ante la entidad competente, como lo sostiene la demandada o podía hacerlo dentro de la oportunidad legal para corregir las declaraciones, como lo hizo la actora y lo consideró el tribunal.

2. Exclusión del IVA implícito previsto en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario.

2.1. El artículo 43 de la Ley 488 de 1998, por el cual se modificó el artículo 424 del estatuto tributario, dispuso:

“ART. 424.—Bienes que no causan el impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto a las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura arancelaria Nandina vigente:

Partida arancelariaDenominación de la mercancía
38.08Plaguicidas e insecticidas.

“PAR. 1º—La importación de los bienes previstos en el presente artículo estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna”.

“Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por las importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional” (resalta la Sala).

2.2. En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1344 de 1999, que en su artículo 1º estableció la tarifa promedio implícita aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, entre ellos, los plaguicidas de la partida arancelaria 38.08, a los que asignó una tarifa del 9.2%, la cual regía siempre y cuando se probara que estos bienes no se encontraban en la situación de exclusión a que alude el parágrafo 1º del artículo trascrito, es decir, que la producción nacional era insuficiente para atender la demanda interna.

2.3. Después, se expidió el Decreto 2085 de 18 de octubre de 2000, que en su artículo 1º estableció nuevamente las tarifas para la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario (38.08 tarifa de 7.7%).

2.4. Posteriormente, el artículo 3º del Decreto 2263 de 30 de octubre de 2001, estableció nuevamente las tarifas para la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario (38.08 tarifa de 8.2%), modificado por el artículo 1º del Decreto 324 del 28 de febrero de 2002 que fijó una tarifa de 1.7%.

2.5. Teniendo en cuenta que las importaciones se realizaron entre marzo de 2001 y julio de 2002 es claro que los decretos aplicables en el presente caso son el 2085 de 2000 y 2263 de 2001.

2.6. Se observa que el Gobierno Nacional, para reglamentar el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario, expidió los citados decretos que establecieron la tarifa promedio implícita aplicable a la importación de los “plaguicidas e insecticidas” clasificados en la partida arancelaria 38.08.

2.7. La Sala precisa que el simple hecho de encontrarse vigente el Decreto Reglamentario a la fecha de las importaciones realizadas por la actora, no determina la legalidad de la actuación administrativa acusada, pues el derecho a la exclusión del IVA promedio implícito reclamado por la demandante surge directamente de la ley y no del decreto que se limita a fijar la tarifa aplicable, porque los presupuestos fácticos que hacen viable el beneficio de la exclusión del impuesto, están contenidos en la norma superior(5).

2.8. En cuanto a la oportunidad para solicitar el derecho a la exclusión del IVA implícito y, por ende, para acreditar el presupuesto legal de la exclusión, a que se contrae el recurso de apelación, la Sala ha señalado(6):

“En efecto, de la normatividad interpretada no se desprende ninguna regulación probatoria acerca de la oportunidad en la que el importador debe acreditar el presupuesto de exclusión, como tampoco que la circunstancia de su no obtención o solicitud previa a la importación, tenga como consecuencia que se agote el derecho, ni colegirse que la causación del gravamen esté condicionada a la obtención o a demostración de la solicitud previa del certificado expedido por la dirección general de comercio exterior del Ministerio de Comercio Exterior, o que de no tramitarse previamente a la importación, surja que el bien importado está gravado y en consecuencia se pierda el derecho al tratamiento especial.

“Por otra parte, se advierte que la disposición, que constituye el eje central de la interpretación que es el artículo 3º del Decreto Reglamentario 2085 de 2000, que para efectos del tratamiento especial previsto en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario establece cuándo hay oferta insuficiente de un producto y la forma de demostrarlo, mediante la tantas veces citada certificación del Ministerio de comercio Exterior, fue objeto de examen de legalidad por parte de esta Sala, mediante la sentencia del 15 de marzo de 2002, expediente 11634, determinándose declarar la nulidad de la expresión ‘hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo’.

“De todo lo anterior, se deduce que ni del artículo 3º del Decreto Reglamentario 2085 de 2000, ni de la ley reglamentada, se deriva que la obligación sea de cumplimiento previo...”.

2.9. De otra parte, se observa que no puede desconocerse la existencia de una norma superior de la cual emana directamente el derecho a la exclusión del IVA implícito y las pruebas que obran en el proceso, so pretexto de no haberse indicado en las declaraciones de importación “el fundamento de la exclusión” como está previsto en la legislación aduanera (art. 122, D. 2685/99), o por no haberse allegado en dicha oportunidad la prueba pertinente, como lo pretende la recurrente, pues sobre tales formalidades prevalece el derecho sustancial, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 228 de la Carta Política, toda vez que existe la facultad de corregir y la demandante bien podía efectuar la corrección en su favor, para determinar su derecho a la exclusión y cumplir como lo hizo, los requisitos que señalan las normas aduaneras aplicables.

2.10. De lo anterior se colige que, como lo consideró el tribunal, no es requisito legal ni reglamentario para acceder al derecho a la exclusión del IVA implícito prevista en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto, que deba ser solicitado con la presentación de la declaración de importación y en esta misma oportunidad acreditar la insuficiencia de la producción nacional de los productos importados, sino que dentro del término para solicitar la corrección de las declaraciones puede subsanarse la omisión y allegar la prueba pertinente o en la solicitud de devolución del pago de lo no debido dentro del término de prescripción previsto en el Decreto 1000 de 1997(7).

2.11. Sobre el particular se pronunció la Sala en sentencia del 29 de abril de 2010, expediente 17352(8):

Tratándose en el caso de importación de productos de la partida arancelaria 38.08, que por disposición del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, estarían gravados con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna, es preciso señalar que esta corporación se ha pronunciado(9) en el sentido de que acreditada la insuficiencia para atender la demanda interna de los plaguicidas e insecticidas pertenecientes a la partida arancelaria 38.08, no puede desconocerse la excepción contenida en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario.

El Consejo de Estado(10) al resolver sobre la nulidad de la expresión “hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo”, contenida en el artículo 3º. Del Decreto 2085 de 2000 “por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario”, precisó que siendo la “insuficiencia” el requisito para la exclusión del impuesto, a la luz de dicha disposición no es admisible exigir la certificación de la “inexistencia” de producción nacional del bien, como presupuesto para la aplicación del régimen exceptivo.

En el proceso se acreditó que el Ministerio de Comercio Exterior certificó la no existencia de producción nacional de los bienes importados(11), por tanto el IVA implícito pagado, con las declaraciones de importación, constituye un pago de lo no debido.

En primer término, contra lo dicho por la representante del Ministerio Público, es claro que al resolver el recurso de reconsideración la autoridad tributaria aceptó, que por tratarse de la solicitud de devolución de pago de lo no debido, era oportuna su formulación, incluso frente a las declaraciones de importación presentadas antes del 1º de agosto de 2000 y por ello dirigió su análisis exclusivamente a verificar el cumplimiento de los requisitos formales.

Además, en la contestación la demandada guardó silencio frente al valor total reclamado, esto es, $ 5.049.811.482, que corresponde, como se dijo, al IVA implícito pagado en las declaraciones de importación presentadas en 1999, 2000 y 2001.

Es preciso observar que el término con el cual contaba la demandante para solicitar la devolución de lo no debido, según lo ha reiterado la jurisprudencia, es el previsto en los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, según los cuales equivale al de prescripción de la acción ejecutiva previsto en el artículo 2536 del Código Civil(12), esto es, dentro del término de 10 años(13).

Así, en el punto se reitera que mientras el término para solicitar la devolución de pagos de lo no debido no haya vencido, no existe situación jurídica consolidada y procede la solicitud de reintegro(14).

En efecto, presentadas las declaraciones en 1999, 2000 y 2001, la contribuyente contaba con 10 años para solicitar el reintegro de los valores, por lo que fue oportuna la petición radicada el 9 de octubre de 2003.

De otra parte se observa que, en el caso, no se ha cuestionado ante la jurisdicción la ausencia de causa legítima para exigir el pago del IVA en cuestión, por lo que sin duda se configuró el pago de lo no debido”(15).

2.12. En el caso concreto las partes coinciden en el hecho de que las certificaciones sobre la insuficiencia del producto para abastecer la demanda interna fueron allegadas con la solicitud de liquidación oficial de corrección, documentos que no fueron cuestionados por la demandada y que se tienen como válidos.

2.13. La DIAN se limitó a esgrimir como motivo de desconocimiento del alegado beneficio tributario la oportunidad en la presentación de las citadas certificaciones, argumento que desconoce que la exclusión del IVA promedio implícito reclamado por la demandante, surge directamente de la ley que no condicionó ese tratamiento preferencial a que se acredite la certificación de no producción nacional de manera previa o concomitante a la presentación de la declaración de importación.

2.14. La Sala no se pronunciará acerca de los intereses solicitados en la demanda y la fórmula de restablecimiento adoptada, ya que ese aspecto no fue motivo de apelación.

Por los argumentos expuestos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se CONFIRMA la sentencia apelada.

2. Se RECONOCE personería para actuar al abogado Jaime Andrés Girón Medina, como apoderado judicial de la demandante, en los términos del poder conferido, que obra a folio 432 del expediente.

3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(5) Se reitera el criterio de la Sala expuesto entre otras en sentencias del 19 de abril de 2012, expediente 18622, del 11 de marzo de 2010, expediente 17617, del 29 de abril de 2010, expediente 17352, del 25 de septiembre de 2008, expediente 16155 y del 25 de septiembre de 2006, expediente 15304, entre otras.

(6) Sentencia del 29 de agosto de 2002, expediente 12473, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(7) En la sentencia 19076 del 17 de septiembre de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez la Sala señaló que la DIAN no podía exigir liquidación oficial de corrección para el trámite de devolución de pagos de lo no debido.

(8) C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(9) Sentencias de 12 de mayo de 2000, expediente 9873, C.P. Dr. Daniel Manrique Guzmán, de 6 de octubre de 2000, expediente 9895, C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, de 8 de febrero de 2002, expediente 11864, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, de 29 de agosto de 2002, expediente 12007 y de 5 de septiembre de 2002, expediente 11894, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, de 4 de septiembre de 2003, expediente 13553, C.P. Ligia López Díaz, de 25 de noviembre de 2004, expediente 13822, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, 29 de junio y 9 de noviembre de 2006, expediente 15898 y 15999, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, de 2 de septiembre de 2004, expediente 13821, C.P. Dra. Ligia López Díaz y de 25 de septiembre de 2008, expediente 16155, C.P. Dr. Héctor Romero Díaz.

(10) Sentencia de 15 de marzo de 2002, expediente 11634.

(11) La administración, al resolver el recurso gubernativo, acepta que la sociedad allegó la certificación correspondiente (Cfr. fl. 345, c.a. 2).

(12) Artículo modificado por la Ley 791 de 2002, artículo 8º. El nuevo texto dice: “ART. 2536.—Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término”.

(13) Artículo 21 del Decreto 1000 de 1997. Respecto al término para solicitar la devolución la jurisprudencia ha sostenido que es el previsto en el artículo 2536 del Código Civil (10 años), pero como éste fue modificado por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002, que lo fijó en 5 años, precisó que para los términos que han empezado a correr “el prescribiente”, que para el caso de obligaciones fiscales es el contribuyente, puede elegir cuál de las normas se aplica y que en caso de que sea la última el nuevo término se empezará a contar a partir de la fecha en que empieza a regir la ley modificatoria. En este sentido las sentencias de 16 de julio, 13 y 27 de agosto de 2009 expedientes 16655, 16569 y 16881.

(14) Sentencia de 5 de mayo de 2003, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, expediente 12248, reiterada en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 17127, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(15) El pago de lo no debido se configura en los eventos en que se efectúan pagos sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento. Sentencia de 20 de agosto de 2009, expediente 16142, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.