Sentencia 2004-01582 de agosto 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 08001-23-31-000-2004-01582-01

Consejero ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Oscar Samudio Ferrer y Jorge Augusto Samudio Ferrer

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones 068 y 069 de 20 de abril de 2004 y 142 y 143 de 25 de junio 2004, expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Bogotá, D. C., dos de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: “II. Consideraciones de la Sala

1. Los actos administrativos demandados.

Los demandantes solicitaron la nulidad de las resoluciones 068(18), 069(19), 142(20) y 143(21) de 2004, proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuyo contenido es el siguiente:

“[…] Resolución 068 de 2004 […] 20 abr. 2004 […] Por la cual se hace exigible una póliza de cumplimiento […] Que el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 2207 del 05 de agosto de 2003, por el cual desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 del mismo año, en lo concerniente a las elecciones Departamentales y Municipales, determinando el porcentaje de votación que deberá obtenerse para tener derecho a la financiación de las campañas […]. Que el artículo 6º del decreto en mención, dispuso que “Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, tendrá derecho a financiación aquellas listas que hayan obtenido curul” […] Que la Ley 130 de 1994 en su artículo 9º, inciso 4º, prevé que los candidatos o listas no inscritos por partidos o movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral y que esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de gastos de la campaña […] Que el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia, por medio del señor Oscar Samudio Ferrer, identificado con cédula de ciudadanía Nº 7.469.231, en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994, prestó como caución para la inscripción a la candidatura para el Concejo Municipal de Barranquilla Atlántico, póliza de cumplimiento Nº 0508835 expedida por Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales por un valor de cuarenta y nueve millones ochocientos mil pesos m/cte. ($49.800.000.oo) a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil […] Que la Dirección de Gestión Electoral, con fecha 25 de marzo de 2004, certifica que el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia MIBAC, participaron en las elecciones del 26 de octubre de 2003, con lista para el Concejo Municipal de Barranquilla, obteniendo trescientos ochenta y cuatro (384) votos […] Que el Umbral obtenido para el Concejo Municipal de Barranquilla conforme a la certificación expedida por la Dirección de Gestión Electoral, fue de seis mil doscientos ochenta y cinco (6.285) votos […] Que la garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtienen la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de conformidad con lo previsto en la ley 130 de 1994 (sic) […] Que conforme a las anteriores consideraciones se dan los presupuestos de orden legal para hacer efectiva válidamente la póliza de cumplimiento Nº 0508835 que ampara el riesgo del Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia MIBAC garantizando la seriedad de la inscripción de la lista al Concejo Municipal […] RESUELVE: […] ARTÍCULO PRIMERO.-Hacer efectiva la póliza de cumplimiento Nº 0508835 de Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales, por un valor cuarenta y nueve millones ochocientos mil pesos m/cte. ($49.800.000.oo) constituida por el señor Oscar Samudio Ferrer, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 7.469.231 a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, garantizando la candidatura al concejo municipal de Barranquilla por el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia MIBAC, por no haber obtenido el número de votos determinados en las disposiciones mencionadas en la parte motiva de esta resolución […]”.

“[…] RESOLUCIÓN 142 de 2004 […] (25 jun. 2004) […] Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el doctor Oscar Samudio Ferrer contra la Resolución 068 de abril 20 de 2004 […] V. Consideraciones […] Recurso de reposición. […] Los argumentos formulados por el recurrente carecen de fundamento legal conforme a continuación se analiza […] Afirma el recurrente que con anterioridad a la fecha de inscripción de la lista del Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC al Concejo Municipal de Barranquilla - Atlántico, el representante legal del movimiento había radicado ante el Consejo Nacional Electoral solicitud de reconocimiento de personería jurídica con fundamento en los postulados de los arts. 107 y 108 (sic) de la Constitución Política y 7 de la Ley 130 de 1994, habiendo adquirido el derecho a que se le reconociera la personería jurídica a su movimiento […] Al respecto se considera que la situación relacionada con el reconocimiento de personería jurídica al Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, es de competencia exclusiva del Consejo Nacional Electoral, corporación a la que le corresponde definir si los directivos del movimiento cumplieron los requisitos legales establecidos para el efecto, tema que no es materia de estudio en este pronunciamiento […] Es preciso advertir que, el recurrente, en su calidad de Presidente de la Junta Directiva del Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, según consta en el Acta de la Asamblea General para la Constitución de la Junta Directiva de MIBAC correspondiente a la reunión realizada el 18 de mayo de 2002, al momento de diligenciar el Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Lista de Candidatos – Formulario E-6, voluntariamente aceptó las condiciones establecidas por la Registraduría Nacional de[l] Estado Civil, conforme a nuestra Constitución Política y a la ley, para la inscripción de candidatos independientes, esto es, presentación de más de 50.000 firmas que avalen la inscripción y constitución de caución a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil […] Queda claro que para la fecha de inscripción de lista (agosto 4 de 2003), los inscriptores eran concientes (sic) de que el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC no tenía personería jurídica, motivo por el cual presentaron más de 50.000 firmas y Caución (sic) para la legalización de la inscripción; tal como consta en el Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Candidatos o Formulario E-6, suscrito por el señor Oscar Samudio Ferrer en señal de aceptación de su inscripción como “cabeza de lista” […] La simple radicación de la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de un movimiento o partido político ante el Consejo Nacional Electoral NO constituye un derecho adquirido, se trata simplemente de una mera expectativa que sólo se materializará en el evento en que la petición sea atendida favorablemente. […] El Acto Legislativo 1 de 2003 modificó los artículos 107, 108, 109, 111, 112, 125, 160, 161, 179 numeral 8º, 258, 263, 264, 266, 299 inciso 1º, adicionó el artículo 306 e incluyó un artículo adicional, el 263 A, a la Constitución Política. En consecuencia, las normas que contradigan el nuevo articulado se entienden derogadas tácitamente y aquellas que no le sean incompatibles o contradictorias conservarán su vigencia y fuerza legal, en aplicación del principio general de derecho consagrado por el artículo 9º de la Ley 153 de 1887. […] De esta manera se concluye que para las elecciones departamentales y municipales realizadas el 26 de octubre de 2003, estaba vigente y gozaba de pleno rigor normativo el Acto Legislativo 1 de 2003, promulgado el 3 de julio de 2003, reformatorio de los artículos 108 y 109 de la Constitución Política, el que ordenó el cambio en las reglas de juego aplicables para la obtención de la financiación estatal de las campañas electorales […] Es así que para la fecha de inscripción de la lista al Concejo Municipal de Barranquilla - Atlántico por el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, los candidatos inscritos estaban obligados a garantizar la seriedad de las inscripción mediante el otorgamiento a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil de una póliza de cumplimiento que se haría efectiva, como en efecto se hizo, por la no obtención de la votación mínima requerida para acceder a la reposición de votos. […] En cuanto a la reposición de votos, a ésta tuvieron derechos las listas que alcanzaron la votación indicada en la normatividad vigente en la fecha de la elección, para el caso en estudio: Octubre 26 de 2003, esto es, el artículo 263 de la Constitución Nacional modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003 y el artículo 6º de[l] Decreto 2207 de 2003 […] En consecuencia las listas que no obtuvieron una votación igual o superior al 50% del cuociente (sic) electoral correspondiente a la votación de Concejo de Barranquilla - Atlántico NO tendrán derecho a la reposición de votos y, en el caso de las listas inscritas SIN el aval de un partido o movimiento político, el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional de[l] Estado Civil deberá hacerles exigible la póliza otorgada para garantizar la seriedad de la inscripción […] VI. RESUELVE […] ARTÍCULO PRIMERO. CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución 068 del 20 de abril de 2004, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente […]”.

“[…] Resolución 069 de 2004 […] 20 abr. 2004 […] Por la cual se hace exigible una póliza de cumplimiento […] Que el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 2207 del 05 de agosto de 2003, por el cual desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 del mismo año, en lo concerniente a las elecciones Departamentales y Municipales, determinando el porcentaje de votación que deberá obtenerse para tener derecho a la financiación de las campañas […] Que el artículo 6º del decreto en mención, dispuso que “Para cargos uninominales, tendrán derecho a financiación el candidato ganador y los candidatos que hubiesen superado el 50% del total de votos válidos obtenidos por el ganador de dicha elección” […] Que la Ley 130 de 1994 en su artículo 9º, inciso 4º, prevé que los candidatos o listas no inscritos por partidos o movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral y que esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de gastos de la campaña […] Que el señor JORGE R. SAMUDIO HOYOS (sic), identificado con cédula de ciudadanía Nº 72.001.372, en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994, prestó como caución para la inscripción de la candidatura a la alcaldía de la ciudad de Barranquilla del señor Jorge Augusto Zamudio Ferrer, póliza de cumplimiento Nº 0508815 expedido por Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales por un valor de cuarenta y nueve millones ochocientos mil pesos m/cte. ($49.800.000.oo) a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil […] Que la Dirección de Gestión Electoral, con fecha 17 de marzo de 2004, certifica que el ciudadano Jorge Augusto Samudio Ferrer, participó en las elecciones del 26 de octubre de 2003, como candidato a la Alcaldía de Barranquilla Atlántico, obteniendo mil trescientos noventa y siete (1.397) votos. […] Que los votos válidos obtenidos para la Alcaldía de Barranquilla conforme a la certificación expedida por la Dirección de gestión electoral, fueron de noventa y siete mil cuarenta y dos (97.042 ) votos y el 50% de estos son cuarenta y ocho mil quinientos veintiuno (48.521) votos […] Que la garantía sea hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos obtienen la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de conformidad con los previsto (sic) en la ley (sic) 130 de 1994 […] Que conforme a las anteriores consideraciones se dan los presupuestos de orden legal para hacer efectiva válidamente la póliza de cumplimiento Nº 0508815 que ampara el riesgo del señor Jorge Augusto Samudio Ferrer, garantizando la seriedad de la inscripción de su candidatura […] RESUELVE […] ARTÍCULO PRIMERO.- Hacer efectiva la póliza de cumplimiento Nº 0508815 de Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales, por un valor cuarenta y nueve millones ochocientos mil pesos m/cte. ($49.800.000.oo) constituida por el señor Jorge R. Samudio Hoyos, identificado con cédula de ciudadanía Nº 72.001.372 a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por no haber obtenido el número de votos determinados en las disposiciones mencionadas en la parte motiva de está (sic) resolución […]”.

“[…] Resolución 143 de 2004 […] (25 jun. 2004) […] Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el doctor Jorge Augusto Samudio Ferrer contra la Resolución 069 de abril 20 de 2004 […] V. CONSIDERACIONES […] RECURSO DE REPOSICIÓN.- […] Los argumentos formulados por el recurrente carecen de fundamento legal conforme a continuación se analiza […] Afirma el recurrente que con anterioridad a la fecha de inscripción de su candidatura a la Alcaldía de Barranquilla - Atlántico por el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, el representante legal del movimiento había radicado ante el Consejo Nacional Electoral solicitud de reconocimiento de personería jurídica con fundamento en los postulados de los artículos 107 y 108 (sic) de la Constitución Política y 7 de la Ley 130 de 1994, habiendo adquirido el derecho a que se le reconociera la personería jurídica a su movimiento […] Al respecto se considera que la situación relacionada con el reconocimiento de personería jurídica al Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, es de competencia exclusiva del Consejo Nacional Electoral, Corporación a la que le corresponde definir si los directivos del movimiento cumplieron los requisitos legales establecidos para el efecto, tema que no es materia de estudio en este pronunciamiento […] Es preciso advertir que el candidato Jorge Augusto Samudio Ferrer, en el Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Lista de Candidatos - Formulario E-6 voluntariamente aceptó las condiciones establecidas por la Registraduría Nacional de Estado Civil, conforme a nuestra Constitución Política y a la ley, para la inscripción de candidatos independientes, esto es, la presentación de más de 50.000 firmas que avalaran su inscripción y la constitución de una caución a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil […] Queda claro que para la fecha de su inscripción (julio 29 de 2003), el recurrente era conciente (sic) de que el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC no tenía personería jurídica, motivo por el cual presentaron más de 50.000 firmas y Caución (sic) para la legalización de su inscripción. […] La simple radicación de la solicitud de reconocimiento de personería jurídica de un movimiento o partido político ante el Consejo Nacional Electoral NO constituye un derecho adquirido, se trata simplemente de una mera expectativa que sólo se materializará en el evento en que la petición sea atendida favorablemente. […] El Acto Legislativo Nº 1 de 2003 modificó los artículos 107, 108, 109, 111, 112, 125, 160, 161, 179 numeral 8º, 258, 263, 264, 266, 299 inciso 1º, adicionó el artículo 306 e incluyó un artículo adicional, el 263 A, a la Constitución Política. En consecuencia, las normas que contradigan el nuevo articulado se entienden derogadas tácitamente y aquellas que no le sean incompatibles o contradictorias conservarán su vigencia y fuerza legal, en aplicación del principio general de derecho consagrado por el artículo 9º de la Ley 153 de 1887. […] De esta manera se concluye que para las elecciones departamentales y municipales realizadas el 26 de octubre de 2003, estaba vigente y gozaba de pleno rigor normativo el Acto Legislativo Nº 1 de 2003, promulgado el 3 de julio de 2003, reformatorio de los artículos 108 y 109 de la Constitución Política, el que ordenó el cambio en las reglas de juego aplicables para la obtención de la financiación estatal de las campañas electorales […] Es así que para la fecha de inscripción de la candidatura del recurrente a la Alcaldía de Barranquilla - Atlántico por el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, los candidatos inscritos estaban obligados a garantizar la seriedad de las inscripción mediante el otorgamiento a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil de una póliza de cumplimiento que se haría efectiva, como en efecto se hizo, por la no obtención de la votación mínima requerida para acceder a la reposición de votos. […] En cuanto a la reposición de votos, a ésta (sic) tuvieron derechos las listas que alcanzaron la votación indicada en la normatividad vigente en la fecha de la elección, para el caso en estudio: Octubre 26 de 2003, esto es, el artículo 263 de la Constitución Nacional modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de 2003 y el artículo 6º de[l] Decreto 2207 de 2003 […] Con base en lo anterior es forzoso concluir que los candidatos inscritos a la Alcaldía de Barranquilla - Atlántico que no obtuvieron una votación igual o superior al 50% de la votación obtenida por el candidato ganador de la elección, NO tienen derecho a la reposición de votos y, en el caso de los candidatos inscritos SIN el aval de un partido o movimiento político, el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional de Estado Civil deberá hacerles exigible la póliza otorgada para garantizar la seriedad de su inscripción […] VI. RESUELVE […] ARTÍCULO PRIMERO. CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución 069 del 20 de abril de 2004, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente […]”.

2. El problema jurídico.

La Sala debe determinar, en el presente asunto, si las resoluciones 068 y 142 de 2004, así como las resoluciones 069 y 143 de 2004, proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, han transgredido las normas en que debieron fundarse, en particular, los artículos 107 y 108 de la Carta Política (en su redacción original) y 3 de la Ley 130 de 1994.

Puede colegirse, a pesar de la confusa redacción del recurso de apelación, que los demandantes consideran violados dichos artículos porque estiman que se les aplicó retroactivamente el Acto Legislativo 1 de 2003, el cual modificó, entre otros, los artículos 107 y 108 de la Carta Política, en la medida en que, destaca la parte demandada, el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia, con apoyo en los artículos 107 y 108 de la Carta Política (en su redacción original), había cumplido los requisitos para obtener la personería jurídica y, en consecuencia, existía el derecho adquirido para que la misma le fuera concedida, pese a lo cual, indica el actor, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral negaron tal reconocimiento.

3. El análisis del problema jurídico y de los cargos formulados en el recurso de apelación.

Cabe resaltar desde ya, que la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante los actos administrativos demandados, únicamente decidió hacer efectivas las pólizas de cumplimiento constituidas por los señores Oscar Samudio Ferrer y Jorge Augusto Samudio Ferrer a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para garantizar la seriedad de las candidaturas promovidas por el Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia al concejo y a la alcaldía de Barranquilla (Atlántico).

La Registraduría Nacional del Estado Civil sustentó la decisión adoptada en las resoluciones 68 y 69 de 2004, en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 y en los artículos 3º y 6º del Decreto 2207 de 2003, marco normativo que fue ampliado por las resoluciones 142 y 143 de 2004, las cuales adicionaron a las normas citadas, en los artículos 108 y 109 de la Constitución Política, en la forma en que fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 2003, en el Reglamento 1 de 25 de julio de 2003(22) y en la Resolución 1940 del 21 de abril de 2003(23). Dichas normas son del siguiente tenor:

LEY 130 DE 1994

“[…] ARTÍCULO 9º—Designación y postulación de candidatos. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.

La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior […]”.

DECRETO 2207 DE 2003

“[…] Artículo 3º. Grupos significativos de ciudadanos. Para efectos de este decreto, se entiende por grupo significativo de ciudadanos aquel equivalente al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos o curules por proveer. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de una lista.

[…]

Artículo 6º. Porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de las campañas. En las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y distritales tendrán derecho a obtener la financiación estatal las listas que superen el porcentaje equivalente al umbral determinado en el artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003.

Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, tendrán derecho a financiación aquellas listas que hayan obtenido curul.

Para el caso de las elecciones a cargos uninominales, tendrán derecho a financiación el ganador y los candidatos que superen el 50% del total de votos válidos obtenidos por el ganador de dicha elección. […]”.

Cabe anotar, que mediante el Decreto 2207 de 2003(24), el Gobierno Nacional desarrolló el artículo 3º del Acto Legislativo de 2003, en lo relativo a las elecciones departamentales y municipales, norma que modificó el artículo 109 de la Constitución Nacional, en la siguiente forma:

“[…] Artículo 3º. El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 109. El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.

Las campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados.

La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. […]”.

El artículo 6º del citado Decreto 2207 estableció que en las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y distritales, solo las listas que superaran el umbral determinado en el artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, tendrían derecho a obtener la financiación estatal. Dicho artículo constitucional, citado en las resoluciones 142 y 143 de 2004, fijó dicho umbral en la siguiente forma:

“[…] Artículo 12. El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 263. Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en las respectiva elección.

Para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente (sic) electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley […]”. 

En relación con la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2003(25), las resoluciones 142 y 143 de 2004 destacan que en sentencia del 18 de mayo de 2004, Magistrado Ponente: Darío Quiñones Pinilla, la Sala Plena del Consejo de Estado(26) reconoció que las disposiciones constitucionales establecidas en esa reforma habían entrado en vigor desde el momento en que fueron promulgadas y regirían hacia el futuro.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en efecto, afirmó en la mencionada sentencia que:

“[…] La Constitución no señala una norma general que regule el momento en que debe entrar a regir una reforma constitucional, por lo que es lógico deducir que cada uno de los Actos Reformatorios de la Carta puede determinarlo. El artículo 380 de la Carta Política de 1991 dispuso, de un lado, la derogatoria de la Constitución vigente hasta el momento de su expedición con todas sus reformas (la de 1886), y, de otro, que la nueva Constitución regía a partir de su promulgación. Pero, esa norma no señala el momento de vigencia de los actos reformatorios de la nueva Carta.

Ahora bien, el artículo 18 del Acto Legislativo número 1 de 2003 señaló con claridad que éste rige a partir de su promulgación, esto es, desde el 3 de julio de 2003, fecha en que fue publicado el acto reformatorio en el Diario Oficial número 45237. Entonces, salvo que se difiera su vigencia, las disposiciones constitucionales contenidas en esa reforma constitucional entran en vigor desde el momento en que fueran promulgadas y rigen hacia el futuro.

En conclusión, por expresa disposición constitucional el Acto Legislativo número 1 de 2003 entró a producir efectos jurídicos a partir de su promulgación. […]”

Ahora bien, las resoluciones 142 y 143 de 2004 dan cuenta que el Consejo Nacional Electoral expidió el Reglamento 1 de 2003 y la Resolución 1940 de 2003, en los cuales reguló lo atinente a las cauciones en la siguiente forma:

REGLAMENTO 1 DE 2003(27) 

“[…] ARTÍCULO 4º: REQUISITOS PARA LA INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURAS. La inscripción de listas o de candidatos deberá realizarse ante los Delegados Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, ante los Registradores Distritales, Especiales, Municipales o Auxiliares, según el caso, previo el cumplimiento de los requisitos previstos en ley.

Para todos los procesos de elección popular, los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, podrán inscribir listas para corporaciones públicas y candidatos a cargos uninominales con el Aval y los demás requisitos legales.

El orden de los candidatos dentro de las listas que se inscriban, será definido de conformidad con los estatutos internos de cada partido o movimiento político o con los acuerdos a que lleguen los integrantes de los movimientos sociales y grupos” significativos de ciudadanos.

Los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales también podrán inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales, en cuyo caso deberán acreditar el número de firmas señalado en el parágrafo 1º de éste artículo, que respaldarán la totalidad de la lista inscrita.

Las cauciones se harán efectivas para las listas que no alcancen la tercera parte de la votación obtenida por la última lista que se haya declarado elegida. Para los casos de los cargos uninominales, la caución se hará efectiva cuando el candidato no obtenga por lo menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos.

PARÁGRAFO 1: Para efectos del inciso cuarto, la inscripción de candidatos a corporaciones públicas, el número de firmas será el equivalente al veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la correspondiente circunscripción electoral por el número de puestos por proveer. Para el caso de candidatos a gobernaciones y alcaldías, se exigirá un número de firmas equivalente al veinte por ciento (20%) del número de personas aptas para votar en la correspondiente circunscripción electoral.

En ningún caso, se exigirá un número superior a las cincuenta mil firmas para la inscripción de las candidaturas cargos o corporaciones.

PARÁGRAFO 2. Al inscribir una lista, se deberá declarar ante los respectivos Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil o Registradores, de manera expresa y escrita, si se 0pta o no por el voto preferente […]”.

RESOLUCIÓN 1940 DE 2003

“[…] Artículo 2º. Cauciones para candidatos a Concejo y Alcaldías Municipales.

a) Los candidatos a la Alcaldía y Concejo de Bogotá, D. C., deberán presentar al momento de su inscripción una póliza de seriedad por una suma equivalente en dinero a 200 salarios mínimos mensuales vigentes;

b) Los candidatos a las alcaldías y concejos en los municipios con un censo electoral superior a 500.000 electores, distintos de Bogotá D. C., por una suma equivalente en dinero a 150 salarios mínimos mensuales vigentes; […]”.

Como puede observarse del contenido de los actos administrativos y del marco normativo sustento de los mismos, la Registraduría Nacional del Estado Civil nada resolvió en relación con la concesión de la personería jurídica al Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia. Nótese cómo en las resoluciones 142 y 143 de 2004, explícitamente la Registraduría Nacional del Estado Civil destacó que:

“[…] Al respecto se considera que la situación relacionada con el reconocimiento de personería jurídica al Movimiento Independiente Barranquilla Atlántico Colombia - MIBAC, es de competencia exclusiva del Consejo Nacional Electoral, Corporación a la que le corresponde definir si los directivos del movimiento cumplieron los requisitos legales establecidos para el efecto, tema que no es materia de estudio en este pronunciamiento […]”.

La situación anterior igualmente fue advertida por la primera instancia, al destacar que:

“[…] 2º La solicitud de reconocimiento de personería jurídica por parte del Movimiento MIBAC, per se, no otorga automáticamente la misma, en autos no aparece acreditado que el Consejo Nacional Electoral antes del proceso de inscripción de candidaturas le hubiese reconocido personería jurídica al movimiento referido. Tampoco se encuentra acreditado que, con antelación al proceso eleccionario realizado el 26 de octubre de 2003, el movimiento MIBAC hubiese deprecado al Consejo Nacional Electoral el reconocimiento de personería jurídica con arreglo al artículo 3º de la Ley 130 de 1994 y que se le haya otorgado, lo cual impide sostener que dicho movimiento tenía derechos adquiridos […]”.

Esta Sala, teniendo en cuenta las pretensiones de los demandantes y el concepto de la violación por ellos planteado, debe manifestar que el análisis de los actos administrativos se encuentra limitado por el marco fijado por los accionantes, esto es, por las disposiciones que consideraron violadas y por el concepto de su violación esbozado, careciendo de competencia, entonces, para atender conceptos de violación no desarrollados por la parte actora.

La precisión anterior sirve para señalar que los demandantes, en el presente proceso, no lograron acreditar que las resoluciones 68, 69, 142 y 143 de 2004, expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, transgredieron las normas que consideraron vulneradas, en la medida en que los accionantes cimentaron el concepto de su violación en cuestiones no abordadas ni decididas por los actos cuestionados, relacionados con la negativa a que se le reconociera personería jurídica a pesar de haber cumplido con los requisitos que para el efecto se encuentran en el ordenamiento jurídico.

Cabe destacar, además, que inexplicablemente esta línea argumentativa fue reiterada por los demandantes al presentar el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia.

Así las cosas, los apelantes, extrañamente, ni en la demanda contencioso administrativa, ni en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, controvierten la decisión administrativa consistente en hacer efectivas las cauciones constituidas por ellos como garantía de la seriedad de su postulación al concejo y alcaldía de Barranquilla (Atlántico), respectivamente.

Tampoco cuestionan los argumentos planteados por el Tribunal Administrativo del Atlántico relacionados con la aplicación del Decreto 2207 de 2003 a la controversia ante su declaratoria de exequibilidad en la Sentencia C-523 de 2005, Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas, proferida por la Corte Constitucional, por lo que esta Sala tampoco abordará dichos planteamientos.

Es así, entonces, que esta Sala, conforme lo indicó anteriormente, carece de competencia para revisar, oficiosamente, si los actos administrativos demandados se ajustaron o no a las disposiciones legales que la autoridad administrativa esgrime como su soporte, tal y como lo hizo la primera instancia, la cual encontró que “[…] la póliza de cumplimiento exigida y hecho efectiva por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil a lo[s] accionantes, se ajustó a los preceptos constitucionales y legales vigentes al momento de la inscripción de las candidaturas a cargos de elección popular, por movimiento que no contaba con personería jurídica […]», análisis que desbordó el marco fijado por la demanda, explicable por su confusa redacción, como confuso resultó ser el recurso de apelación que se desata y en el que se reiteran los argumentos expuestos en la demanda.

Esta Sección(28), a propósito de lo expuesto, ha destacado que la justicia contencioso administrativa es rogada, indicando que:

“[…] Sobre el particular, la Sección Primera(29), del Consejo de Estado, en sentencia de 12 de junio de 2014, sostuvo:

“Al respecto, cabe advertir que el juez contencioso administrativo no puede realizar el estudio de legalidad del acto administrativo acusado con base en normas no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación no explicados, sino que debe limitarse a estudiar las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, expuestas en la demanda.

Sobre el particular, es oportuno traer a colación la sentencia de 27 de noviembre de 2003 de esta Sección (Expedientes Acumulados núms. Rad. 1101-03-24-000-2002-00398-01 y 1101-03-24-000-2002-00080-01 (8456 y 7777), Actores: José Darío Forero Fernández, Hugo Hernando Torres y otro, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), en la que se precisó:

“Respecto de la interposición de demandas de nulidad ante lo contencioso administrativo, es necesario recordar que la justicia contencioso administrativa es “rogada” es decir, que solo puede pronunciarse respecto de los hechos y normas que se hayan esgrimido en la demanda de donde resulta que la precisa y adecuada cita de los fundamentos de derecho y de las normas violadas viene a constituir el marco dentro del cual puede moverse el juzgador. Así lo ha expresado esta corporación a través de sus fallos de los cuales se destaca el siguiente pronunciamiento:

En atención al carácter de “justicia rogada” que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo. Así lo ha señalado en reiterada jurisprudencia esta corporación. En distintos fallos se ha dicho: “Esta jurisdicción es por esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la demanda ni atender a conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo . En otros términos, al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio”. (Confr. Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz. Noviembre 29 de 1995). En otro fallo se ratifica este criterio en la siguiente forma: El juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468). Cuando la ley habla de citar las disposiciones violadas no se cumple con este requisito con la simple cita del ordenamiento al cual pertenecen las normas infringidas, sino que éstas deben señalarse con toda precisión. El control que realiza el Consejo de Estado no es un control general de legalidad que supondría la confrontación con todos los ordenamientos superiores relacionados con el acto acusado, labor que resultaría imposible de ejecutar. Resulta procedente la prosperidad de la excepción de inepta demanda propuesta por la apoderada del Ministerio de Agricultura”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Expediente: 6536. Fecha: 02/04/18).” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Consecuente con el precedente jurisprudencial enunciado, considera la Sala que el Juez Contencioso Administrativo no puede realizar el estudio de legalidad del acto administrativo acusado con fundamento en normas superiores de derecho no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación no explicados, sino que debe limitarse a estudiar las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, expuestas en la demanda, que constituyen el marco de la litis o del juzgamiento.

En otras palabras, al Juez le está vedado pronunciarse sobre cuestiones o asuntos de fondo que no fueron objeto del debate en el proceso, conforme lo ha sostenido esta Sección en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 7 de junio de 2012 (Expediente núm. 73001-23-31-000-2007-00153-01, Actor: Ricardo Guarnizo Morales, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en la cual se dijo que:

“Reitera la Sala que al juez en cada instancia le está vedado pronunciarse sobre cuestiones o asuntos de fondo que no fueron objeto del debate procesal, toda vez que su competencia está circunscrita al ámbito del proceso…”. […]”.

III. Conclusión

Por las anteriores razones, la Sala considera que las acusaciones planteadas por los demandantes no tienen no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, dispondrá la confirmación de la sentencia de primera instancia, desestimatoria de las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en esta providencia judicial.

Finalmente, cabe indicar que el 17 de mayo de 2017, fue radicado ante la Secretaría de la Sección, memorial suscrito por la abogada Yendi Suseli Rodríguez Suárez, identificada con la cédula de ciudadanía 52.814.491 y portadora de la tarjeta profesional de abogada 163.694, en el cual manifiesta que allega el poder que le fue conferido por el señor Luís Fernando Criales Gutiérrez, jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, anexando, el respectivo poder, una certificación de ejercicio del cargo del señor Criales Gutiérrez, copia de la resolución de nombramiento (Resolución 3412 de 3 de abril de 2007(30)) y el acta de posesión del citado servidor público, así como copia de la Resolución 307 de 21 de enero de 2008(31), siendo procedente reconocerla como apoderada judicial para representar los intereses de dicha entidad en el presente proceso, en los términos del poder que se le ha concedido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. RECONOCER a la abogada Yendi Suseli Rodríguez Suárez, identificada con la cédula de ciudadanía 52.814.491 y portadora de la Tarjeta Profesional de Abogada 163.694 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los términos del poder que le fue otorgado.

2. CONFIRMAR la sentencia del 25 de junio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte motiva de la providencia judicial.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

18 “Por la cual se hace exigible una póliza de cumplimiento”.

19 “Por la cual se hace exigible una póliza de cumplimiento”.

20 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el doctor Oscar Samudio Ferrer contra la Resolución 068 de abril 20 de 2004”.

21 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el doctor Jorge Augusto Samudio Ferrer contra la Resolución 069 de abril 20 de 2004”.

22 “Por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003”.

23 “Por la cual se fija el valor de las cauciones y el número de firmas que deben aportar los candidatos independientes a las gobernaciones, asambleas departamentales, alcaldías municipales, concejos municipales y juntas administradoras locales para el año 2003”.

24 Publicado en el Diario Oficial 45270 de 5 de agosto de 2003.

25 El citado Acto Legislativo fue publicado en el Diario Oficial 45.237 de 3 de julio de 2003.

26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Darío Quiñones Pinilla. Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil cuatro (2004). Radicación 11001-03-28-000-2003-0026-02(IJ-3138). Actor: José Luis Berrío Cuitiva. Demandado: Artículo 5º de la Resolución 4150 DE 2003 del Consejo Nacional Electoral. Importancia jurídica.

27 En relación con este reglamento, las resoluciones 142 y 143 de 2004 indican que “[…] El Reglamento en cita fue expedido el 25 de julio de 2003, antes de la expedición del Decreto 2207 de 2003, razón por la cual en su artículo 4º inciso 5º se refiere al texto del artículo 13 de la Ley 130 de 1994 […] A partir de la fecha de expedición del Decreto 2207 de 2003, que entró en vigencia en la fecha de su promulgación, esto es, el 5 de agosto de 2003, el artículo 13 de la Ley 130 de 1994 quedó modificado, entendiéndose que la caución otorgada por las listas inscritas a corporaciones públicas, diferentes al Senado de la República, sin el aval de un partido o movimiento político se hará efectiva en caso de que las listas no obtengan una votación mayor al cincuenta por ciento (50%) del cuociente (sic) electoral de la respectiva elección […]”.

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Radicación 08001-33-31-004-2011-00660-01. Actor: Luis Alirio Guarín Ortiz. Demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. María Elizabeth García González, Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación 25000-23-24-000-2005-00434-01.

30 “[…] Por la cual se efectúa un nombramiento al señor Luis Fernando Criales Gutiérrez […]”.

31 “[…] “Por la cual se delegan funciones” […]”