Sentencia 2004-01588 de diciembre 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 470012331000200401588 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: C.I. Prodeco S.A.

Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de febrero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso(1), la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar el juez de oficio, en los casos previstos por la Ley.

2. Del escrito de apelación se observa que la Entidad demandada cuestiona el fallo de primera instancia, en esencia, por estimar que este erró al valorar el poder con que actuó el apoderado de la parte actora en el proceso administrativo, al admitir que el mismo era suficiente para representar a C.I. Prodeco S.A., en la vía gubernativa. Al respecto, acude a lo dispuesto en los artículos 52 y 53 del CCA, para alegar que aquel tan solo fue otorgado con el propósito de responder el requerimiento especial aduanero, y por tanto, al no contar con la facultad expresa para interponer el recurso de reconsideración contra el acto que decidió de fondo, lo procedente era su rechazo.

El a quo, por su parte, otorgó validez al susodicho poder, al considerar que de su contendido se infiere que el mismo fue conferido para toda la actuación administrativa. En este orden, estimó que la DIAN, erró al rechazar el recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado, más aún cuando con este se acompañó la prueba que demostraba la ausencia de fundamento de la infracción administrativa formulada por la demandada, consistente en la certificación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sobre el cumplimiento del 100% de los compromisos asumidos en virtud del Plan Vallejo que generó la sanción administrativa.

3. La Sala, ha de abordar el estudio de la alzada circunscribiendo su objeto en establecer si la DIAN, al rechazar el recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado de la parte actora, actuó en derecho al considerar que este carecía de la facultad expresa para ese propósito específico; o, si por el contrario, tal decisión administrativa fue equívoca en los términos expuestos por el a quo.

Es del caso, entonces, evaluar el alcance del poder otorgado al abogado de la parte actora en el marco de la vía gubernativa, el cual señala en lo pertinente, lo siguiente(2):

“... por medio de este escrito confiero poder especial, amplio y suficiente en derecho, al señor doctor (...), abogado titulado (...) para responder el requerimiento especial aduanero 41 del 4 de septiembre de 2003 por medio del cual se propone a la División de Liquidación de la Administración Local de Santa Marta la imposición a esa entidad de una sanción de $ 387.574.324, formular objeciones y solicitar pruebas (sic). Asimismo para que participe en la práctica o recepción de las pruebas que se decreten para el esclarecimiento de los hechos materia de investigación.

A tal propósito ruego reconocer personería al doctor (...) a quien confiero las facultades necesarias para los efectos del artículo 70 del Código de Procedimiento Civil”.

Pues bien, es de observar que aun cuando el texto del poder en sí mismo no contiene el señalamiento expreso y específico referente a que este hubiere sido otorgado para interponer el recurso de reconsideración contra el acto que decide de fondo, la Sala no estima atinado entender que aquel se limitó a la contestación del requerimiento especial, dada la remisión que el mismo hace al artículo 70 del CPC(3), cuyo texto disponía:

El poder para litigar se entiende conferido para los siguientes efectos: 

Solicitar medidas cautelares y demás actos preparatorios del proceso, adelantartodoeltrámitedeeste, realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente, y cobrar ejecutivamente en proceso separado las condenas impuestas en aquella.

El apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime conveniente para beneficio del poderdante, siempre que se relacionen con las que en el poder se determinan.

El poder para actuar en un proceso habilita al apoderado para recibir la notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo y representar al poderdante en todo lo relacionado con la reconvención y la intervención de terceros.

El apoderado no podrá realizar actos que impliquen disposición del derecho en litigio, ni reservados exclusivamente por la ley a la parte misma; tampoco recibir, salvo que el demandante lo haya autorizado de manera expresa” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

La norma transcrita, según se anotó, se halla expresamente contemplada en el poder conferido al apoderado, indicando al efecto que el mismo incluye las facultades establecidas en dicha disposición legal, y dentro de estas, se señala con precisión la concerniente a la finalización del respectivo trámite.

De este modo, no se estima acertado el entendimiento que del poder en cuestión hace la Administración, al pretender otorgarle un alcance restrictivo por el hecho de que en este no se exprese específicamente la potestad para formular el recurso de reconsideración contra el acto que decide de fondo, so pretexto de rechazarlo.

Sobre el alcance del poder otorgado en los términos del artículo 70 del CPC, se ha pronunciado esta Sección de tiempo atrás así(4):

El artículo 70 del CPC, determina que el poder para litigar se entiende conferido para los efectos que él indica, entre ellos, para adelantar todo el trámite del proceso, y que el apoderado no podrá realizar actos que impliquen disposición del derecho en litigio, ni reservados exclusivamente por la ley a la parte misma; tampoco recibir, salvo que el demandante lo haya autorizado de manera expresa (...), dentro de tal mandato necesariamente debía entenderse incluida la facultad de impugnar en sede administrativa las determinaciones que se adoptasen en el curso de la actuación que se adelantaba, sin necesidad de que en el poder se consignara expresamente dicha facultad, puesto que no se trataba de la realización de un acto que implicara disposición del derecho en litigio, ni reservado por la ley a la parte misma y, sobre todo, en razón de que el trámite de la actuación no había concluido. Lo expuesto lleva a la Sala a concluir que la resolución mediante la cual se rechazaron los recursos interpuestos contra el Auto 000024 de 14 de mayo de 1996, incurre en franca violación del artículo 70 del CPC y de los artículos 52 y 53 de CCA, que impone su declaratoria de nulidad...” (Subrayado fuera de texto).

Lo anotado permite reparar en lo inaceptable del argumento propuesto por la DIAN, según el cual, al haberse otorgado poder para contestar el requerimiento especial aduanero, se infiere que aquel abarcaba únicamente tal actuación preparatoria, pues la decisión de fondo o fallo era apenas una expectativa. Nótese que tal apreciación carece de precisión en el sentido que el curso normal del proceso administrativo sancionatorio implica que con posterioridad al requerimiento especial aduanero, en el que se propone la correspondiente sanción, sea perentoriamente emitido el acto que decide de fondo sobre la imposición o no de aquella; por lo que ante la evidente concatenación existente entre el requerimiento, su contestación y el acto administrativo que resuelve sobre la aplicación de la sanción(5), resulta razonable admitir que el apoderado facultado para contestar el plurimencionado requerimiento, no requiera de un poder específico y diferente para controvertir, mediante el recurso de reconsideración, un acto administrativo cuyos fundamentos de hecho y de derecho habían sido ya debatidos preliminarmente por aquel, con ocasión de los planteamientos formulados al inicio de la investigación administrativa. Esto, desde luego, salvo que el poderdante decida otorgar otro poder a un abogado distinto del facultado para contestar el requerimiento, con posterioridad a esta actuación.

Lo anterior ha sido también objeto de pronunciamiento por esta Sección en los siguientes términos(6):

Con relación al poder para actuar en un determinado proceso no se requiere mandato especial para interponer y sustentar los recursos que sean del caso, ya que dicha postulación comprende la facultad de utilizar esos medios de impugnación y la de realizar todos los actos inherentes a la defensa del interés a que se refiere el mandato, sin que ello no impida que el interesado pueda, en un momento dado, conferir poder a diferente profesional del derecho de quien actúa en el litigio, para que interponga determinado recurso. En otras palabras, la facultad para realizar todos los actos necesarios para el debido cumplimiento del mandato persiste, mientras el poderdante no disponga, al respecto, otra designación. Sobre el punto, el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil establece que el poder para litigar se entiende conferido para adelantar todo el trámite del proceso, realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y que se cumplan en el mismo expediente...

... Todo lo anterior indica que el poder otorgado por el representante legal de la firma demandante no solo lo facultaba para defenderlo contra el acto inicial sino, para intervenir en la actuación posterior a esta, o sea, en el trámite correspondiente a la declaración de incumplimiento y efectividad de la Póliza 004880 expedida por Seguros Atlas S.A...” (Subrayado fuera de texto).

Ahora, no sobra advertir que la DIAN, en el encabezado del acto sancionatorio(7) respecto del cual desconoce la facultad del apoderado para controvertirlo, señala en el aparte correspondiente a dicho sujeto; luego no deja de resultar incoherente que por un lado, lo reconozca como tal en el texto de la Resolución que decide de fondo, y por el otro, decida posteriormente descartar su facultad para interponer el respectivo recurso contra aquella.

Así las cosas, es claro que el apoderado de la empresa demandante, presentó recurso de reconsideración(8) contra la Resolución sancionatoria 1 de 18 de febrero de 2004, en observancia de los requisitos dispuestos por el artículo 518 del E.A., cuyo tenor establece:

“Requisitos del Recurso de Reconsideración.

El recurso de Reconsideración o Reposición deberá cumplir los siguientes requisitos:

a) Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

b) Que se interponga dentro de la oportunidad legal.

c) Que se interponga directamente por la persona contra la cual se expidió el acto que se impugna, o se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante” (Subrayado fuera de texto).

A la disposición transcrita se deben agregar los presupuestos del artículo 52 del CCA, los cuales fueron también observados por el apoderado de C.I. Prodeco S.A., al formular el recurso en comento. La norma establece lo siguiente:

“Requisitos. Los recursos deberán reunir los siguientes requisitos:

1. Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido; y sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad, y con indicación del nombre del recurrente.

2. Acreditar el pago o el cumplimiento de lo que el recurrente reconoce deber; y garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que recurre cuando esta sea exigible conforme a la ley.

3. Relacionar las pruebas que se pretende hacer valer.

4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente.

Solo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados...” (Subrayado fuera de texto).

Por su parte, el artículo 53 ibídem dispone que “si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos expuestos, el funcionario competente deberá rechazarlo...”; de forma tal que al verificar que el recurso de reconsideración observó la normativa atinente a los requisitos para su presentación, no había lugar a su rechazo como desatinadamente decidió la Entidad demandada.

De otro lado, la Sala advierte que el proceder de la Administración en comento ubicó a la actora en la situación prevista en el artículo 135 del CCA, en el sentido que “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”. Al Respecto se ha pronunciado esta Sección en varias ocasiones de las que se destaca la Sentencia de 20 de agosto de 2004, Expediente 1999-2068-01, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la que se puntualizó lo siguiente:

“El recurso de reconsideración, en tratándose de infracciones al régimen de aduanas, se asimila al de apelación consagrado en el Código Contencioso Administrativo para actuaciones administrativas que no se gobiernan por normas especiales, pues se interpone ante funcionario diferente del que profirió el acto sancionatorio y es obligatorio para agotar la vía gubernativa, conforme lo precisó la Sala en sentencia de 19 de agosto de 1999 (Expediente 5399, actora: Sociedad Gas de los Andes Ltda., Andigas, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Desde esta perspectiva su no interposición conlleva no agotamiento de la vía gubernativa, presupuesto este sine qua non para la procedibilidad de la acción, según las voces del artículo 135 del CCA. De ahí que sea indispensable establecer a quien se le atribuye el incumplimiento de dicho presupuesto procesal, pues en caso de que se le endilgue al administrado el pronunciamiento judicial debe ser inhibitorio respecto de todas las pretensiones de la demanda. Luego, carece de toda lógica exigir que al formular el recurso deba acompañar poder, máxime si el escrito contentivo del medio de impugnación fue presentado personalmente ante la DIAN, (...). De ahí que no tenga vocación de prosperidad la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, pues precisamente, fue la Administración la que rechazó sin justa causa el recurso, por ende, atérminosdelartículo135,incisotercero,delCCA,lademandantepodíaacudirdirectamenteantelajurisdiccióncontenciosa...” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

En consonancia con lo anterior, el a quo se pronunció sobre la Resolución sanción 1 de 18 de febrero de 2004, en lo que respecta a los cargos contra ella formulados alusivos al silencio administrativo positivo y al cumplimiento de la obligación cuya supuesta inobservancia generó la sanción prevista en el artículo 503 del E.A.(9), impuesta por la DIAN. Así, el fallo del Tribunal desestimó el primer cargo mencionado; y, en cuanto a la ausencia de soporte legal de la sanción endilgada a la actora, otorgó eficacia probatoria a la certificación de 19 de febrero de 2004, proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo(10), habiendo señalado, además, que el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante y rechazado infundadamente por la Entidad, apuntaba precisamente a desvirtuar los fundamentos fácticos y jurídicos de la sanción, lo cual, a su vez, constituyó razón de más para admitir la violación del derecho de defensa en que incurrió la Administración. La mencionada certificación indica:

“... CERTIFICAMOS el cumplimiento del 100.00% en la demostración de la terminación de la modalidad de importación temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación - Exportación, con cargo a los bienes internados en el período 1997, por lo cual se procede a CANCELAR la correspondiente garantía global de cumplimiento”.

En este orden, y al no haberse formulado cuestionamiento alguno por parte del recurrente en lo que hace al estudio de fondo que sobre los cargos de la demanda efectuó el juez de primera instancia(11), la Sala procederá a confirmar la sentencia recurrida en apelación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta Providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

2. RECONÓCESE personería jurídica al doctor Augusto Fernando Rodríguez Rincón, identificado con Cédula de Ciudadanía 7.697.327, y Tarjeta Profesional 91.661 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderad0 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 Equivalente al artículo 357 del anterior Código de Procedimiento Civil.

2 Folio 56 del cuaderno principal del expediente.

3 Vigente y aplicable para la época de ocurrencia de los hechos.

4 Sentencia de 23 de julio de 1998, Expediente 4198, M.P. Libardo Rodríguez.

5 La evidente sucesión de actuaciones procesales en comento se pone de presente en las siguientes normas del Decreto 2685 de 1999, cuyos textos vigentes para la época de los hechos disponían, en lo pertinente, lo siguiente:

“ART. 507.—La autoridad aduanera podrá formular Requerimiento Especial Aduanero para proponer la imposición de sanción por la comisión de infracción administrativa aduanera...”.

“ART. 509.—Establecida la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera, (...); la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para formular Requerimiento Especial Aduanero, el cual deberá contener como mínimo: la identificación del destinatario del requerimiento; relación detallada de los hechos u omisiones constitutivos de la infracción aduanera (...); las pruebas practicadas, las normas presuntamente infringidas, término para dar respuesta al Requerimiento y sanción que se propone, si procede”.

“ART. 510.—(...).

La respuesta al Requerimiento Especial Aduanero se deberá presentar por el presunto infractor dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación y en ella deberá formular por escrito sus objeciones y solicitar las pruebas que pretenda hacer valer”.

ART. 512.—Recibida la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero y practicadas las pruebas, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al Requerimiento, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las solicitadas; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción...” (Subrayado fuera de texto).

6 Sentencia de 5 de octubre del 2000, Expediente 5764, M.P. Olga Inés Navarrete.

7 Folios 65 y siguientes del cuaderno principal del expediente.

8 Folios 79 a 84 del cuaderno principal del expediente.

9 “Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso...”.

10 Folio 85 del cuaderno principal del expediente.

11 Así lo dispone el artículo 328 del CGP, de manera similar a lo preceptuado por el artículo 357 del CPC.

Sobre la delimitación de la competencia del superior cuando el recurso de apelación es interpuesto por apelante único se ha pronunciado en varias oportunidades esta Sección, destacando la Sentencia de 19 de octubre de 2006, Expediente 2002-02362-01(AP), M.P. Martha Sofía Sanz de Tobón, en la que se indicó:

“Es necesario resaltar que la competencia para conocer de este recurso de apelación, se circunscribe a aquello que le sea desfavorable al recurrente por ser apelante único. Ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo que, a su vez, es aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998...”.

Asimismo, léanse la sentencia de 4 de febrero de 2010, Expediente 2001-01676-01(AP), M.P. María Claudia Rojas Lasso.