Sentencia 2004-01652/38858 de febrero 7 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso número: 41001233100020040165202 (38.858)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actora: Palacio Mahecha y Cía. Ltda.

Demandado: Municipio de Neiva

Acción: Contractual

Temas: Procedencia de la acción contractual cuando el acta de liquidación bilateral incluye prestaciones contractuales y extracontractuales; caducidad de la acción en tratándose de contratos que se liquidan y de demandas cuyo objeto es la liquidación bilateral con salvedades.

Bogotá, D. C., siete de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

1. Presupuestos procesales.

1.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente.

1.1.1. En tanto uno de los extremos es una entidad pública, el municipio de Neiva, es esta la jurisdicción a quien le corresponde asumir el presente asunto.

1.1.2. Ahora, esta corporación es la competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en tanto la cuantía del asunto así lo impone(4).

1.1.3. De otro lado, frente a la acción pertinente, la Sala observa que hay dos tipos de pretensiones. Unas fundadas en el contrato de prestación de servicios especializados Nº 002 del 3 de mayo de 2001, y otras, aunque extracontractuales, con fuente en el acto jurídico bilateral producido en el marco de esa relación contractual.

Para precisar lo anterior vale tener en cuenta lo probado en el proceso(5), así(6):

1.1.3.1. El 7 de marzo de 2001, mediante comunicación Nº 0119, el municipio de Neiva invitó a la sociedad Palacio Mahecha & Cía. Ltda. para que presentara propuesta económica para la prestación del servicio de patios de motocicletas y automotores. Igualmente, le informó que el valor diario de ese servicio estaba fijado en $2.850 para motocicletas y $3.800 para automotores (fl. 28, c. ppal.).

1.1.3.2. El 12 de marzo siguiente, la actora presentó su propuesta (fls. 30 a 36, c. ppal.).

1.1.3.3. El 3 de mayo de 2001, la demandada y la actora suscribieron el contrato de prestación de servicios especializados Nº 002, del cual se destacan las siguientes cláusulas (fls. 38 a 41, c. ppal.):

PRIMERA: OBJETO DEL CONTRATO: El presente contrato tiene por objeto prestar los servicios especializados de parqueo para la custodia y vigilancia de toda clase de vehículos retenidos por la Secretaría de Tránsito y las demás autoridades competentes, en el ejercicio de sus funciones de control de las normas de tránsito y transporte del Municipio, de las órdenes judiciales de retención de vehículos y demás afines en el manejo de seguridad vial de la ciudad. PARÁGRAFO PRIMERO: Para el desarrollo del objeto del contrato hace parte integrante la propuesta del contratista: a) Recepcionar toda clase de vehículos puestos a disposición por el Instituto como también los ordenados retener judicialmente, b) Prestar (sic) el servicios las veinticuatro (24) horas del día en las instalaciones ubicadas en la calle 3 sur Nº 7-120 de Neiva. C) Prestar los servicios de seguridad y vigilancia sobre los bienes dejados en custodia, durante todo el tiempo de permanencia en las instalaciones de parqueo. D) Responder en el 100% de los bienes hurtados o destruidos. e) Responder por el inventario diario de los vehículos. F) Suministrar la papelería necesaria para el desarrollo del objeto del contrato. G) Entregar los vehículos únicamente mediante el boletín de salida expedido por el municipio de Neiva. H) Contratar personal necesario para el desarrollo del objeto convenido. I) Prestar los mecanismos necesarios para ejecutar el control del contrato, como de los organismos fiscalizadores como la Contraloría, Procuraduría y Personería. SEGUNDA. obligaciones del municipio de Neiva: a) Expedir los boletines de salida de los vehículos que se encuentren de salida de los vehículos que se encuentran retenidos en los patios. B) Cancelar las cuentas de cobro que presente el contratista dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación. C) El municipio de Neiva se obliga a remitir todos los vehículos infractores a los patios del contratista durante la vigencia del presente contrato. TERCERA. CUANTÍA Y VALOR DEL CONTRATO: El presente contrato tendrá un valor fiscal de VEINTE MILLONES DE PESOS ($20.000.000) MONEDA CORRIENTE, el valor real se establecerá con los informes definitivos que sobre el recaudo establezca la Secretaría de Tránsito y Transporte y la Secretaría de Hacienda Municipal, de este valor se generará a favor del contratista el setenta y cinco por ciento (75%) del recaudo mensual por concepto de servicios de parqueo en el inmueble ubicado en la calle 3 sur Nº 7-120 PALACIO MAHECHA & CÍA. LTDA. y el otro veinticinco por ciento (25%) quedará a favor del municipio. FORMA DE PAGO: El contratista presentará cuenta de cobro mensualmente, EL municipio de Neiva cancelará las cuentas dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación. En ningún momento se permite que el contratista recaude dinero por este concepto, quedando exclusivo este derecho al municipio de Neiva. CUARTA. TÉRMINO: El presente contrato tiene un plazo de tres (3) meses de ejecución. Este contrato terminará su vigencia al momento de cumplirse la cuantía consagrada en la cláusula tercera del presente contrato. QUINTA: EJECUCIÓN DEL CONTRATO: El CONTRATISTA se obliga para con el municipio de Neiva a desarrollar el contrato durante el tiempo convenido y bajo sus términos, utilizando el personal suficiente e idóneo que requiera para ejecución del mismo, el cual estará bajo su absoluta responsabilidad y no tendrá vínculo ni relación laboral con el municipio de Neiva. SEXTA. NATURALEZA DEL CONTRATO: Por ser un contrato de prestación servicios (sic) no genera contraprestación distinta al pago de los emolumentos en la forma aquí pactada. (…) DÉCIMA. MODIFICACIONES, ADICIONES Y PRÓRROGA: Cualquier modificación adición o prórroga que se introduzca al presente contrato deberá hacerse por escrito previo acuerdo de las partes. DÉCIMA PRIMERA. GARANTÍA: El contratista se obliga a constituir a favor del municipio de Neiva garantía única para avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del presente contrato. Tal garantía consistirá en una póliza expedida por Compañía de Seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia, o la garantía bancaria y deberá ser constituida una vez se suscriba por las partes el presente contrato, la aprobación por parte del municipio de la garantía, es requisito indispensable para la ejecución del contrato. (…) DÉCIMA TERCERA: LIQUIDACIÓN: La liquidación del presente contrato se hará dentro de los (4) cuatro meses siguientes a la finalización del plazo de ejecución. (…) DÉCIMA QUINTA. COORDINACIÓN DEL TRABAJO: Para la ejecución del contrato el municipio de Neiva tendrá plena autonomía para supervisión y desarrollo del mismo, y podrá delegar un funcionario para la coordinación del contratista. (…) CLÁUSULA VIGÉSIMA PRIMERA. AUTONOMÍA Y RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA: El CONTRATISTA tendrá autonomía para el cumplimiento del presente contrato y será responsable ante el municipio de Neiva por la ejecución del referido objeto contractual. (…).

1.1.3.4. En el acta de liquidación bilateral del 31 de diciembre de 2002, se consignó que la ejecución inició el 4 de mayo de 2001 con el traslado y custodia de los vehículos, sin que se firmara acta de iniciación. En todo caso, también se precisó que como el plazo de ejecución era de tres meses, ese lapso venció el 3 de agosto de 2001 (fl. 308, c. ppal.).

1.1.3.5. El 13 de agosto de 2001, el contratista solicitó la prórroga del contrato por 45 días más, en tanto, a su juicio, el plazo de ejecución vencía el 15 de agosto siguiente (fl. 44, c. ppal.).

1.1.3.6. A folios 45 y 46 del cuaderno principal obra una relación de ingreso de motos al parqueadero de la accionante suscrita el 7 de mayo de 2001. Los ingresos iniciaron el 4 de mayo y finalizaron el 6 de mayo de 2001.

1.1.3.7. El 16 de mayo de 2002, mediante oficio Nº 694, el Secretario de Infraestructura, Tránsito y Transporte de Neiva comunicó a la accionante que ante “la situación jurídica que en la actualidad cobija la vigilancia de vehículos (motos, carros, bicicletas, zorras, etc.) inmovilizados por la autoridad de tránsito la administración municipal de la ciudad de Neiva ha decidido asumir directamente la operación de dicha actividad, razón por la cual le comunicamos que a partir del día sábado 18 de mayo de 2002 a las 7:00 a.m. se procederá a trasladar los automotores en cuestión que en la fecha no hayan solucionado su estado”. Igualmente, comunicó que se procedería a liquidar el contrato de prestación de servicios (fl. 47, c. ppal.); al día siguiente, el contratista manifestó a la administración municipal su disposición para efectuar la entrega de los vehículos (fl. 48, c. ppal.).

1.1.3.8. El 18 de mayo de 2002, el Secretario de Infraestructura, Tránsito y Transporte, la asesora del despacho y liquidadora del contrato y la Directora (E) Operativa de Tránsito, por parte del municipio de Neiva, y el contratista suscribieron el acta de entrega de los vehículos inmovilizados, en la cual se consignó (fl. 50, c. ppal.):

(…) Con el fin de proceder a efectuar entrega de los vehículos que estaban en el parqueadero a cargo de la firma Palacio y Mahecha Cía Ltda. ubicado en la calle 3 sur Nº 7-120 en la ciudad de Neiva. Para ser trasladados al parqueadero que el municipio de Neiva instaló con el fin de llevar los vehículos a ese sitio. A continuación se efectuaron las entregas las siguientes motos: con el número de placa o chasis de cada vehículo, en total 199 motocicletas, 556 bicicletas identificada con el número de marca o color y 9 carros identificados con el número de placas. La relación de vehículos se adjunta a la presente acta.

El valor por el servicio de parqueo de los vehículos de la presente acta será verificado por la dirección operativa de Tránsito y Transporte de acuerdo al oficio firmado por los Dres. Jorge Pacheco Dussan y Adriana María García Orozco.

Tipo de vehículoCantidad
Bicicletas556
Carros9
Motos199

1.1.3.9. El 20 de mayo de 2002, los mismos funcionarios arriba mencionados y el contratista suscribieron otra acta de entrega de vehículos, en la cual se consignó que el valor del servicio sería verificado por los funcionarios Jorge Pacheco Dussan y Adriana María García Orozco. Se anexan relación de vehículos (fls. 53 a 109, c. ppal.). Igualmente, se relacionaron los siguientes vehículos (fl. 51, c. ppal.):

Tipo de vehículoCantidad
Bicicletas556
Carros9
Motos199

1.1.3.10. El 21 de mayo de 2002, nuevamente se reunieron los pluricitados funcionarios del municipio de Neiva y el contratista (se anexan listados, fls. 111 a 114, c. ppal.), con el fin de suscribir una nueva acta de entrega de los siguientes vehículos (fl. 110, c. ppal.):

Tipo de vehículoCantidad
Carros21
Carretas14

1.1.3.11. El 28 de agosto de 2002, el contratista radicó un derecho de petición en el que solicitó que se pagaran las cuentas radicadas en Tesorería de la demandada correspondientes a los siguientes meses (fls. 115 y 116, c. ppal.):

MesValor
Diciembre 2001$8.676.300
Enero 2002$10.438.560
Febrero 2002$5.257.897
Marzo 2002$5.445.308
Abril 2002$12.356.010
Mayo 2002$6.603.743
Total $48.777.818

1.1.3.12. El 17 de septiembre de 2002, la Jefe de la Unidad de Tesorería Municipal de Neiva certificó que los recaudos por el servicio de patios fueron los siguientes (fl. 328, c. ppal.):

Mes Patios
Mayo 3/01$5.986.100
Junio/01$6.465.500
Julio/01$8.819.500
Agosto/01$10.230.950
Septiembre/01$8.201.450
Octubre/01$12.442.300
Noviembre/01$11.277.500
Diciembre/01$11.773.900
Enero/02$14.946.410
Febrero/02$6.746.670
Marzo/02$7.453.300
Abril/02$16.474.450
Mayo 3 al 17/02$7.744.950

1.1.3.13. El 8 de octubre de 2002, la demandada respondió al contratista que una vez efectuadas las revisiones del caso y en un término de 30 días calendario se cancelarían las cuentas reclamadas (fl. 118, c. ppal.).

1.1.3.14. El 1 de noviembre siguiente, el contratista reiteró a la administración municipal su petición de pago de las cuentas referidas en el numeral 3.1.11., así como la liquidación del contrato, para lo cual llamó la atención de la actuación de la administración de no citar a dicho trámite al abogado de la sociedad actora (fls. 119 a 121, c. ppal.).

1.1.3.15. El 7 de noviembre de 2002, la Jefe de la Unidad de Tesorería Municipal de Neiva certificó que los recaudos por el servicio de patios por los días 20 al 22 de mayo de 2002 fueron los siguientes (fl. 122, c. ppal.):

FechaCódigoConceptoValor
20-05-0223-8Patios$638.240
21-05-0223-8Patios$738.330
22-05-0223-8Patios$731.790

1.1.3.16. El 26 y 29 de noviembre y el 10 y 11 de diciembre de 2002, las partes del contrato en estudio se reunieron para llevar a cabo su liquidación (fls. 123 y 124, c. ppal.).

1.1.3.17. El 31 de diciembre de 2002, las partes liquidaron bilateralmente el contrato en estudio, así (fls. 127 a 133, c. ppal.):

1. Que dicho contrato se firmó el 3 de mayo de 2001.

2. Se dio inicio a la ejecución del contrato el día 4 de mayo de 2001, con el traslado y custodia de los vehículos recibidos de Servitodo, sin que se realizara la respectiva acta de iniciación. Es de aclarar que la entrega del inventario final, de Servitodo e inicial ocurrió el 18 de mayo de 2001.

3. Que el plazo de ejecución del contrato era de tres (3) meses, lo que quiere decir que venció el 3 de agosto del 2001.

4. Que pasado tres (3) meses del plazo del contrato, no hubo ningún acto administrativo que adicionara el tiempo del contrato por parte del funcionario a la fecha, encargado de la delegación del gasto, a pesar de haberse solicitado por parte del contratista, según oficio de fecha 13 de agosto del 2001, pero todos los deberes y compromiso (sic) adquirido por la sociedad Mahecha, en el contrato inicialmente firmado siguió.

5. Que la firma contratista presentó las cuentas de cobro correspondientes a los servicios prestados teniendo como soporte los recibos de pago por concepto de patios elaborados por la Oficina de Tránsito y Transporte. Los servicios prestados durante los meses de mayo a noviembre de 2001 se cancelaron por un total de cincuenta y un millón setecientos cincuenta y nueve mil doscientos veinticuatro pesos $51.759.224 valor pagado con base en las cuentas de cobro de mayo a noviembre de 2001 presentadas por la sociedad Palacio Mahecha a la Tesorería Municipal. Es de aclarar que este valor no fue confrontado por los recaudos obtenidos por la Dirección Administrativa de Tránsito y Transporte.

6. Que la sociedad Palacio Mahecha presentó las cuentas de cobro correspondientes a los meses de diciembre de 2001 a febrero de 2002 con un valor total de veinticuatro millones trescientos setenta y dos mil setecientos cincuenta y siete pesos $24.372.757 (ver anexo 2) y que fueron el 12 de noviembre del 2002.

7. Que las cuentas presentadas por la sociedad Palacio Mahecha relacionadas en los meses de marzo, abril y mayo de 2002, reposan en el Área de Contabilidad de la Secretaría de Hacienda por un valor de veinticuatro millones trescientos tres mil cuatrocientos ochenta y siete pesos $24.303.487 cifra que es inconsistente con el valor total recaudado y certificado por la unidad de Tesorería municipal cuando esta expresa en constancia escrita, que se anexa a la presente, que el total de recaudos desde mayo 03 de 2001 a mayo 17 de 2002 fue de ciento veintiocho millones seiscientos cincuenta y dos mil novecientos ochenta pesos $128.652.980 y de $2.108.360 recaudado del 20 al 22 de mayo/02, según certificación del 7 de noviembre de 2002 y que contrato en su cláusula tercera, al contratista le correspondería recibir el setenta y cinco por ciento 75% de la cifra mencionada, es decir un total de noventa y ocho millones setenta y un mil cinco pesos $98.071.005, significando que al sumar lo pagado a la fecha es decir cincuenta y un millones setecientos cincuenta y nueve mil doscientos veinticuatro pesos $51.759.224 y lo que se canceló en noviembre de 2002 en la Tesorería, esto es veinticuatro millones trescientos setenta y dos mil setecientos cincuenta y siete pesos $24.372.757, quedando como remanente o saldo final equivalente a veintiún millón (sic) novecientos treinta y nueve mil veinticuatro pesos $21.939.024.

8. Se debe indicar que en los $21.939.024 de saldo a pagar, no se han tenido en cuenta los recibos de la Secretaría de Hacienda-Tesorería Municipal por concepto de acuerdo de pago, que efectuó la administración a través de esta dependencia con los propietarios de los vehículos retenidos o remitidos a los patios y que estos descuentos constituyen el desfase con los $24.372.757 cobrados con las respectivas cuentas soportadas.

Adicionalmente, están pendiente de cobro y pago valores a favor del contratista, descontados por acuerdo o relaciones de acuerdo de pago expedidas por el Director de Impuestos y el Secretario de Hacienda que ascienden a la suma de $3.728.248, como se puede corroborar en 13 resoluciones que se dictaron en este sentido. Como estos acuerdos de pago no fueron previstos en el contrato y fueron elaborados sin consentimiento del contratista, a este no se le puede imponer una carga adicional que no está obligada a soportar, pues constituirían un daño antijurídico.

9. Que para la administración los recaudos obtenidos por la Tesorería municipal desde el 22 de mayo de 2002, fecha en la cual físicamente la administración le recibió a la firma Palacio Mahecha los elementos (motos, carros y demás) y asumió directamente su custodia, serán confrontados previa expedición del documento oficial, emanado de la Tesorería municipal de Neiva en coordinación con Dirección Administrativa de Tránsito y Transporte de esta ciudad.

10. Que el inventario final anexo hace parte integral de esta liquidación. Para la delegada del municipio, el tesorero municipal es el funcionario encargado de dar constancia de los recaudos que se produzcan, lo cual conduciría al pago respectivo según cláusula TERCERA del contrato Nº 002 suscrito entre el municipio de Neiva y la sociedad Palacio Mahecha Cía. Ltda.

11. Como la administración decanta o divide en dos períodos la prestación del servicio del contratista, es decir la del plazo del contrato y la etapa desde el vencimiento del mismo hasta el 22 de mayo de 2002, argumentando que este segundo periodo carece de contrato, las partes de esta liquidación interpretan de dos formas esa situación: La representante del municipio considera que este segundo período se debe cancelar según la cláusula tercera (3) del contrato y por consiguiente el pago de los vehículos que hicieron parte del inventario entregado por la sociedad Palacio Mahecha Cía. Ltda., se pagarán en los términos que allí se indiquen y en la medida que sea recaudado por el municipio.

El representante de la sociedad contratista, considera ante lo posición de inexistencia de contrato en el segundo periodo comentado no le es aplicable a esta la cláusula tercera (3) del contrato inicialmente firmado.

Por lo expuesto, teniendo en cuenta las actas de reunión previas que hacen parte de la presente liquidación, las partes intervinientes

ACUERDAN

PRIMERO: Que el contrato de prestación de servicios especializado Nº 002 de 2001 terminó por expiración del plazo el 3 de agosto de 2001, aunque los compromisos contractuales de la firma contratista sólo fueron reasumidos por el municipio de Neiva a partir del 22 de mayo de 2002, previa manifestación expresa de asumir directamente la operación de parqueo, custodia y vigilancia de los vehículos retenidos por la Secretaría de Tránsito y Transporte con oficio del 16 de mayo de 2002 firmado por los ingenieros JORGE PACHECO DUSSAN, Secretario de Infraestructura Tránsito y Transporte, y ADRIANA MARÍA GARCÍA OROZCO, Asesora de despacho y liquidadora.

SEGUNDO: Que el municipio de Neiva reconoce los valores de las siguientes cuentas de cobro presentadas por la contratista:

1. Las correspondientes a los meses de mayo a noviembre de 2001 por la suma de $51.759.224, presentadas y pagadas dentro del mes siguiente a su causación, tal como se explica en el hecho 5.

2. Las correspondientes a los meses de diciembre de 2001 (presentada el 10 de enero/2002), así como las de enero (presentada el 10 de febrero/2002) y febrero (presentada el 10 de marzo de 2002) por la suma de $24.372.757, pagadas el 12 de noviembre de 2002, tal como se explica en el hecho 6.

3. De las correspondientes a los meses de marzo a mayo de 2002 por valor de $24.303.487, soportadas con recibos oficiales del municipio y revisadas y legalizadas ante la Sección de Contabilidad, presentadas el 28 de mayo de 2002, y que en la fecha reposan en el área de contabilidad de la Secretaría de Hacienda municipal, sólo se reconoce el valor de $21.939.024 según certificación del 7 de noviembre de 2002 de la Unidad de Tesorería municipal, tal como se explica en el hecho 7. Por esto, el municipio desglosará los recibos soportes del desfase de los dos valores y los devolverá a la contratista para verificar sus valores en la Tesorería de la Secretaría de Tránsito y luego formalice el cobro-pago.

4. Que en las anteriores cuentas reconocidas, la administración municipal no ha tenido en cuenta la suma de $2.108.360 del recaudo del 20 al 22 de mayo de 2002 citado en el hecho 7, ni los acuerdos de pago efectuados por la administración con propietarios de vehículos retenidos o remitidos a los patios, ni las 13 resoluciones de acuerdo de pago expedidas por el Director de Impuestos y Secretario de Hacienda que ascienden a la suma de $3.728.248, tal como se explica en el hecho 8.

TERCERO: Que en la presente liquidación no se incluyen los derechos económicos del contratista, correspondientes al plazo del contrato (desde el 4 de mayo al 3 de agosto de 2001) y desde el vencimiento del mismo hasta el 22 de mayo de 2002, de los cuales no se ha presentado cuenta de cobro, los cuales deberán liquidarse teniendo en cuenta la relación de entrega de fecha 7 de mayo de 2001 y el inventario final de entrega de Servitodo y de recibo inicial de PALACIO MAHECHA de fecha 18 de mayo de 2001, así como el inventario final del 22 de mayo de 2002, en la forma indicada en los hechos 2 y 10.

CUARTO: La Delegada Liquidadora del municipio plantea que la liquidación de los derechos de los cuales se refiere el punto anterior debe hacerse conforme a la cláusula tercera del contrato.

QUINTO: El apoderado de la sociedad contratista plantea que al considerar la administración que no hay contrato escrito desde el 4 de agosto de 2001 hasta el 22 de mayo de 2002, los valores a favor de su representado se deben pagar sin tener en cuenta el contrato inicialmente firmado. Así mismo, deja constancia que al no pagarse en tiempo las cuentas relacionadas en el numeral segundo de este acuerdo, deben reconocerse los correspondientes intereses moratorios certificados por la Superintendencia Bancaria, y que los valores hasta ahora no reconocidos ni pagados deben actualizarse a la fecha de reconocimiento y orden de pago efectivo.

SEXTO: El apoderado de la sociedad contratista manifiesta que se reserva los derechos de su representante de reclamar todos los valores dejados de cancelar por los servicios prestados al municipio, sus intereses, actualizaciones y/o cualquier otra condena o reclamación consecuencial.

1.1.3.18. El 25 de febrero de 2003, el profesional universitario del municipio de Neiva César Augusto Coqueco y el agente Nº 24 Jhon Fredy Arciniegas informaron que el valor de patios por cada vehículo entregado por el contratista al valor de las tarifas para los años 2001 y 2002 correspondía a los siguientes guarismos (fl. 135, c. ppal.):

Tipo vehículoNúmero de vehículosValores
Carros 37$42.576.100
Motos 346$272.719.250
Bicicletas770$219.327.00
Carretas 14588.000
Total $535.210.350

1.1.3.19. El 11 de junio de 2003, el Jefe de Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Neiva, César Augusto Coqueco, aclaró que los valores que le correspondían por el valor de patios al contratista de conformidad con las tarifas de patios eran los siguientes (fl. 409, c. ppal 2):

Total vehículosValor total25% valor alcaldía75% Palacio Mahecha
Carro 37$42.576.100$10.644.025$31.932.075
Motos 346$272.719.250$68.179.812$204.539.438
Bicicletas 770$219.237.000$54.831.750$164.495.250
Carretas 14$588.000$147.000$441.000
Total 1.167$535.210.350$133.802.587$401.407.763

1.1.3.20. Mediante auto del 7 de diciembre de 2005, Exp. 28.850, esta Sección al resolver la apelación interpuesta en contra del auto del 18 de junio de 2004 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual negó el mandamiento de pago porque la mayoría de las sumas reconocidas en el acta de liquidación bilateral del 31 de diciembre de 2002 ya se habían cancelado y existía unas sumas sujetas a verificación, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto impugnado por falta de jurisdicción y remitió el proceso a la justicia ordinaria (fls. 340 a 352, c. ppal.).

1.1.3.21. El 30 de marzo de 2006(7), el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva dentro del expediente Nº 2006-00030-00 libró mandamiento de pago con fundamento en el acta de liquidación bilateral del 31 de diciembre de 2002, así (fls. 355 a 357, c. ppal.):

1) Librar mandamiento ejecutivo a favor de PALACIO MAHECHA Y CÍA. LTDA. representada por la gerente MARTHA CECILIA SALINAS DE PAREDES, en contra del municipio de Neiva, representado por la alcaldesa CIELO GONZÁLEZ VILLA, para que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal de este auto pague las siguientes sumas de dinero:

A) $401.407.763 por concepto de parqueo, según inventario final contenido en las actas de entrega del 18, 20 y 21 de mayo de 2002, expresados en el numeral 10 de los considerandos del acuerdo del acta de liquidación del contrato 002 de 2003, y concretados en el informe del 25 de febrero de 2003 del profesional universitario César Augusto Coqueco y el agente John Fredy Arciniegas, y la comunicación del 11 de junio de 2003, expedida por el primero.

Los intereses moratorios a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera, según el numeral 6 del acuerdo del Acta de Liquidación del referido contrato, desde el 29 de marzo de 2004 fecha del requerimiento hasta cuando el pago se cumpla.

B) $3.728.248 por concepto de parqueo, según las 13 resoluciones que por acuerdo de pago con los propietarios de los vehículos expidió la Secretaría de Hacienda municipal del 29 de mayo de 2001 al 19 de marzo de 2002, expresados en el segundo párrafo del numeral 8º de los considerandos, y concretados en el ordinal 4º, numeral 2º del acuerdo del acta de liquidación del contrato Nº 002 de 2001.

Los intereses moratorios a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera, según el numeral 6º del acuerdo del acta de liquidación del referido contrato, desde el 29 de marzo de 2004, fecha del requerimiento, hasta cuando el pago se cumpla.

C) $2.108.360 por concepto de parqueo, recaudadas del 20 al 22 de mayo de 2002, expresados en numeral 7º de los considerandos, y concretados en el ordinal 4º, numeral 2º del acta de liquidación del contrato 002 de 2001.

Los intereses moratorios a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera, según el numeral 5 del acuerdo del acta de liquidación del referido contrato, desde el 29 de marzo de 2004, fecha del requerimiento, hasta cuando el pago se cumpla.

D) $3.364.463 por concepto de parqueo, según los recibos que por acuerdo de pago con los propietarios de los vehículos realiza la Tesorería Municipal de Neiva, expresados en el primer párrafo del numeral 8º de los considerandos, y concretados en el ordinal 4º, numeral 2º del acta de liquidación del contrato Nº 002 de 2001.

Los intereses moratorios a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera, según el numeral 5º del acuerdo del acta de liquidación del referido contrato, desde el 29 de marzo de 2004, fecha del requerimiento, hasta cuando el pago se cumpla.

2) Abstenerse de librar mandamiento ejecutivo por los intereses de las cuentas presentadas y no pagadas en el término del contrato, por carecer de jurisdicción, puesto que la competencia asignada a la especialidad civil es lo concerniente a la relación extracontractual derivada del contrato 002 de 2001.

De lo anterior puede concluirse que (i) entre las partes en litigio se celebró un contrato con el fin de prestar el servicio de patios(8); (ii) que ese contrato venció el 3 de agosto de 2001; (iii) que a pesar del vencimiento del contrato, las partes siguieron ejecutando las prestaciones del mismo, y (iv) que en el acta de liquidación bilateral(9), las partes acordaron las prestaciones económicas causadas por la ejecución dentro del marco contractual y extracontractual.

En efecto, se tiene que las prestaciones contractuales cumplidas entre el 3 de mayo y el 3 de agosto de 2001 fueron objeto de reconocimiento en el acta de liquidación bilateral; asimismo, se reconocieron los servicios extracontractuales prestados entre el 4 de agosto de 2001 al 22 de mayo de 2002 (numeral 2º, numerales 1º, 2º y 3º de la parte de acuerdos de la referida acta). Luego, esta última es la fuente de reclamación de esas prestaciones contractuales y extracontractuales.

Tan es así que esta Sección al resolver la apelación interpuesta en contra del auto del 18 de junio de 2004 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual negó el mandamiento de pago porque la mayoría de las sumas reconocidas en la pluricitada acta de liquidación ya se habían cancelado y existía unas sumas sujetas a verificación, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del citado auto del 18 de junio de 2004, en tanto esta jurisdicción carecía de competencia, pero sin que en ningún momento se cuestionara la legalidad del acuerdo logrado por las partes. En efecto, en esa oportunidad la corporación precisó(10):

Solo los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales son de conocimiento de esta jurisdicción. Ningún otro proceso ejecutivo corresponde actualmente a esta jurisdicción, no obstante lo dispuesto por la Ley 446 de 1998, para la ejecución de todas las condenas impuestas por el contencioso administrativo, dado que esta norma, se recuerda, no está vigente, por necesitar para su aplicación, de la operación de los jueces administrativos.

En el sub examine se pretende la ejecución de unas obligaciones que no provienen de un contrato estatal. En efecto, el contrato del que según la demanda provienen las obligaciones que se ejecutan, fue celebrado el 3 de mayo de 2001 por un plazo de tres meses, sin que se hubiera acordado su prórroga, es decir que terminó por vencimiento del plazo pactado, el 3 de agosto de 2001.

El ejecutante, con el argumento de que continuó prestando el servicio contratado con posterioridad a la vigencia del contrato, solicitó la ejecución de las obligaciones surgidas durante este tiempo, con fundamento en lo consagrado en el documento que denominó acta de liquidación bilateral del contrato.

Observa la Sala que todas las pretensiones se soportan en lo que el actor denominó acta de liquidación bilateral del contrato, como título de recaudo ejecutivo. Sin embargo, en dicha liquidación se consagraron sumas que se causaron con posterioridad a su terminación por vencimiento del plazo pactado, esto es, después del 3 de agosto de 2001.

Como se manifestó anteriormente, la competencia de esta jurisdicción se circunscribe únicamente a aquellas ejecuciones que se deriven directamente de un contrato estatal, por lo que cualquier obligación que se cause por fuera del contrato será extracontractual, y no podrá ser ejecutada ante esta jurisdicción.

Igualmente, el Juzgado Civil del Circuito de Neiva libró mandamiento de pago con fundamento en el acta de liquidación (fls. 355 a 357, c. ppal.).

Ahora, si bien es cierto resulta irregular incorporar dentro de un acta bilateral de un contrato prestaciones ejecutadas por fuera del mismo, lo cierto es que la Sala se releva de la obligación de pronunciarse sobre esa posible nulidad absoluta, en tanto la acción contractual que es la procedente para cuestionar ese tipo de actos contractuales fue presentada extemporáneamente, como se explicará en el siguiente acápite. En efecto, frente a la improcedibilidad de pronunciarse sobre la nulidad absoluta del contrato cuando opera el fenómeno de la caducidad de la acción, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia de unificación, en tanto resolvió un recurso extraordinario de revisión presentada en vigencia del CPACA(11), sostuvo(12):

Entonces, toda vez que el medio que tienen los ciudadanos para acudir ante el juez para reclamar algún derecho es la acción, al extinguirse esta, es claro que no se podrá realizar un pronunciamiento de fondo, puesto que el juez carecerá de competencia al no existir el medio por el cual tramitar las pretensiones de la demanda.

Si bien el estudio de la caducidad, como presupuesto de la acción, debe hacerse en el momento de la admisión de la demanda, para que sea rechazada en caso en que no se haya presentado dentro del término establecido por el legislador, lo cierto es que el juez podrá declararla en la sentencia, caso en el cual una vez se encuentra probada, deberá declararse y darse por terminado el proceso, sin que se pueda realizar algún estudio adicional, puesto que –tal como se ha dicho con antelación– el juez carecerá de competencia para hacerlo. (…)

Por lo anterior, de las pruebas que obran en el expediente, se advierte que en este caso, la demanda fue presentada en tiempo, y por tanto no operó la caducidad de la acción.

De lo expuesto se deriva que al no estar caducada la acción en el momento en que se presentó al demanda, la Sección Tercera sí tenía competencia para pronunciarse sobre el fondo del asunto, eso es, conocer sobre la nulidad del contrato, así como de su acta liquidatoria.

De otro lado, se tiene que en la misma acta de liquidación bilateral se consignó (fl. 132, c. ppal.):

4. Que en las anteriores cuentas reconocidas, la administración municipal no ha tenido en cuenta la suma de $2.108.360 del recaudo del 20 al 22 de mayo de 2002 citado en el hecho 7, ni los acuerdos de pago efectuados por la administración con propietarios de vehículos retenidos o remitidos a los patios, ni las 13 resoluciones de acuerdo de pago expedidas por el Director de Impuestos y Secretario de Hacienda que ascienden a la suma de $3.728.248, tal como se explica en el hecho 8.

Sobre el particular, vale recordar que el a quo consideró que las anteriores sumas no fueron reconocidas en el acta por parte de la demandada y que al ser extracontractuales procedía su reconocimiento por la teoría del enriquecimiento sin causa, a través de la acción de reparación directa; sin embargo, es preciso recordar los apartes pertinentes del acta de liquidación bilateral con el ánimo de determinar el alcance de lo acordado, así (fls. 131 y 132, c. ppal.):

7. Que las cuentas presentadas por la sociedad Palacio Mahecha relacionadas en los meses de marzo, abril y mayo de 2002, reposan en el Área de Contabilidad de la Secretaría de Hacienda por un valor de veinticuatro millones trescientos tres mil cuatrocientos ochenta y siete pesos $24.303.487 cifra que es inconsistente con el valor total recaudado y certificado por la unidad de Tesorería municipal cuando esta expresa en constancia escrita, que se anexa a la presente, que el total de recaudos desde mayo 03 de 2001 a mayo 17 de 2002 fue de ciento veintiocho millones seiscientos cincuenta y dos mil novecientos ochenta pesos $128.652.980 y de $2.108.360 recaudado del 20 al 22 de mayo/02, según certificación del 7 de noviembre de 2002 y que contrato en su cláusula tercera, al contratista le correspondería recibir el setenta y cinco por ciento 75% de la cifra mencionada, es decir un total de noventa y ocho millones setenta y un mil cinco pesos $98.071.005, significando que al sumar lo pagado a la fecha es decir cincuenta y un millones setecientos cincuenta y nueve mil doscientos veinticuatro pesos $51.759.224 y lo que se canceló en noviembre de 2002 en la Tesorería, esto es veinticuatro millones trescientos setenta y dos mil setecientos cincuenta y siete pesos $24.372.757, quedando como remanente o saldo final equivalente a veintiún millón (sic) novecientos treinta y nueve mil veinticuatro pesos $21.939.024.

8. Se debe indicar que en los $21.939.024 de saldo a pagar, no se han tenido en cuenta los recibos de la Secretaría de Hacienda - Tesorería Municipal por concepto de acuerdo de pago, que efectuó la administración a través de esta dependencia con los propietarios de los vehículos retenidos o remitidos a los patios y que estos descuentos constituyen el desfase con los $24.372.757 cobrados con las respectivas cuentas soportadas.

Adicionalmente, están pendiente de cobro y pago valores a favor del contratista, descontados por acuerdo o relaciones de acuerdo de pago expedidas por el Director de Impuestos y el Secretario de Hacienda que ascienden a la suma de $3.728.248, como se puede corroborar en 13 resoluciones que se dictaron en este sentido. Como estos acuerdos de pago no fueron previstos en el contrato y fueron elaborados sin consentimiento del contratista, a este no se le puede imponer una carga adicional que no está obligada a soportar, pues constituirían un daño antijurídico. (…)

SEGUNDO: Que el municipio de Neiva reconoce los valores de las siguientes cuentas de cobro presentadas por la contratista:

1. Las correspondientes a los meses de mayo a noviembre de 2001 por la suma de $51.759.224, presentadas y pagadas dentro del mes siguiente a su causación, tal como se explica en el hecho 5.

2. Las correspondientes a los meses de diciembre de 2001 (presentada el 10 de enero/2002), así como las de enero (presentada el 10 de febrero/2002) y febrero (presentada el 10 de marzo de 2002) por la suma de $24.372.757, pagadas el 12 de noviembre de 2002, tal como se explica en el hecho 6.

3. De las correspondientes a los meses de marzo a mayo de 2002 por valor de $24.303.487, soportadas con recibos oficiales del municipio y revisadas y legalizadas ante la Sección de Contabilidad, presentadas el 28 de mayo de 2002, y que en la fecha reposan en el área de contabilidad de la Secretaría de Hacienda municipal, sólo se reconoce el valor de $21.939.024 según certificación del 7 de noviembre de 2002 de la Unidad de Tesorería municipal, tal como se explica en el hecho 7. Por esto, el municipio desglosará los recibos soportes del desfase de los dos valores y los devolverá a la contratista para verificar sus valores en la Tesorería de la Secretaría de Tránsito y luego formalice el cobro-pago.

4. Que en las anteriores cuentas reconocidas, la administración municipal no ha tenido en cuenta la suma de $2.108.360 del recaudo del 20 al 22 de mayo de 2002 citado en el hecho 7, ni los acuerdos de pago efectuados por la administración con propietarios de vehículos retenidos o remitidos a los patios, ni las 13 resoluciones de acuerdo de pago expedidas por el Director de Impuestos y Secretario de Hacienda que ascienden a la suma de $3.728.248, tal como se explica en el hecho 8.

Si bien la redacción del acta citada no es la más afortunada de ella se desprende:

(i) Que la demandada reconoció deber al contratista la suma de $2.108.360 por concepto de lo recaudado por patios entre los días 20 al 22 de mayo de 2002 (considerando Nº 7 y numeral 4º de la parte de acuerdos).

(ii) Que se la demandada reconoció deber al contratista la suma de $3.728.248 por concepto de las 13 resoluciones de acuerdo de pago que expidió la Secretaría de Hacienda de la demandada (considerando Nº 8, párrafo 2, y numeral 4º de la parte de acuerdos).

(iii) Que la demandada reconoció deber al contratista el valor resultante del desfase entre el valor de la cuenta presentada por valor de $24.303.487 por los meses de marzo a mayo de 2002 y el monto efectivamente reconocido de dicho valor en el acta por la suma de $21.939.024. Para el efecto, se acordó que “el municipio desglosará los recibos soportes del desfase de los dos valores y los devolverá a la contratista para verificar sus valores en la Tesorería de la Secretaría de Tránsito y luego formalice el cobro-pago” (fl. 131 y 132, c. ppal, considerando Nº 8, párrafo 1, y numeral 3º de la parte de acuerdos).

Lo anterior es tan así que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva libró mandamiento de pago por cada una de esos montos, así (fls. 355 y 356, c. ppal.):

B) $3.728.248 por concepto de parqueo, según las 13 resoluciones que por acuerdo de pago con los propietarios de los vehículos expidió la Secretaría de Hacienda municipal del 29 de mayo de 2001 al 19 de marzo de 2002, expresados en el segundo párrafo del numeral 8 de los considerandos, y concretados en el ordinal 4º, numeral 2º del acuerdo del acta de liquidación del contrato Nº 002 de 2001. (…)

C) $2.108.360 por concepto de parqueo, recaudadas del 20 al 22 de mayo de 2002, expresados en numeral 7 de los considerandos, y concretados en el ordinal 4, numeral 2 del acta de liquidación del contrato 002 de 2001. (…)

D) $3.364.463 por concepto de parqueo, según los recibos que por acuerdo de pago con los propietarios de los vehículos realiza la Tesorería Municipal de Neiva, expresados en el primer párrafo del numeral 8º de los considerandos, y concretados en el ordinal 4º, numeral 2º del acta de liquidación del contrato Nº 002 de 2001.

En conclusión, se trata de unas sumas que fueron reconocidas por la administración municipal en el acta de liquidación bilateral y objeto de un mandamiento de pago, el cual, valga recordar, se encuentra ejecutoriado. En consecuencia, esas pretensiones nuevamente tienen fuente en la pluricitada acta y si se quería cuestionar su alcance debió intentarse la acción contractual en tiempo, cosa que no ocurrió como se verá más adelante.

Ahora, en el acta sí se dijo que no se incluían las siguientes reclamaciones (fl. 132, c. ppal.):

TERCERO: Que en la presente liquidación no se incluyen los derechos económicos del contratista, correspondientes al plazo del contrato (desde el 4 de mayo al 3 de agosto de 2001) y desde el vencimiento del mismo hasta el 22 de mayo de 2002, de los cuales no se ha presentado cuenta de cobro, los cuales deberán liquidarse teniendo en cuenta la relación de entrega de fecha 7 de mayo de 2001 y el inventario final de entrega de Servitodo y de recibo inicial de Palacio Mahecha de fecha 18 de mayo de 2001, así como el inventario final del 22 de mayo de 2002, en la forma indicada en los hechos 2 y 10.

Frente al numeral transcrito, precisa señalar que estas reclamaciones tienen que ver con aspectos contractuales (al menos en lo que respecto al período entre el 4 de mayo al 3 de agosto de 2001), que, como ya se dijo, debían reclamarse judicialmente, a través de la acción contractual, en forma oportuna, estudio que se abordará más adelante.

Ahora, en cuanto a las pretensiones extracontractuales negadas en este numeral, es claro que la redacción de este numeral es una salvedad de la actora frente a las prestaciones de origen extracontractual reconocidas en el acta de liquidación bilateral con base en lo acordado en el contrato, es decir, con el porcentaje de lo recaudado, y no como consecuencia del servicio efectivamente prestado, como lo pidió la actora en la demanda aquí en estudio. Igualmente, tiene como finalidad reclamar el pago de la actualización del capital y los intereses moratorios. Efectivamente, así lo precisó en el acta de liquidación el apoderado de la parte actora (fl. 132, c. ppal.):

QUINTO: El apoderado de la sociedad contratista plantea que al considerar la administración que no hay contrato escrito desde el 4 de agosto de 2001 hasta el 22 de mayo de 2002, los valores a favor de su representado se deben pagar sin tener en cuenta el contrato inicialmente firmado. Así mismo, deja constancia que al no pagarse en tiempo las cuentas relacionadas en el numeral segundo de este acuerdo, deben reconocerse los correspondientes intereses moratorios certificados por la Superintendencia Bancaria, y que los valores hasta ahora no reconocidos ni pagados deben actualizarse a la fecha de reconocimiento y orden de pago efectivo.

Entonces, es claro que los numerales tercero y quinto citados dan el alcance verdadero del acta de liquidación bilateral sobre la reclamación en estudio, que no es otro que el de una salvedad frente al reconocimiento otorgado por el período extracontractual en la liquidación. En ese orden, si la actora quería un reconocimiento mayor debió ejercitar la acción contractual en tiempo. Efectivamente, el acta de liquidación bilateral hizo un reconocimiento frente al cual el actor salvo su contenido, pero no cuestionó judicialmente en oportunidad.

Tampoco es posible considerar que las comunicaciones del 25 de febrero y del 11 de junio de 2003 (fl. 135, c. ppal. y fl. 409, c. ppal. 2) sean la fuente de lo que se reclama por el numeral en estudio, en tanto ese reconocimiento fue negado expresamente en el acta bilateral de liquidación por parte del municipio de Neiva, a través de la funcionaria que se identificó como ordenadora del gasto. Las susodichas comunicaciones, además de estar suscritas por funcionarios que carecen de calidad de ordenadores del gasto, tan sólo se limitaron a verificar un aspecto puntual de la controversia suscitada entre las partes, pero sin que de modo alguno se les pudiera dar un alcance distinto al meramente informativo, en tanto en ningún momento pretendían tener un alcance distinto. Lo contrario significaría que cualquier funcionario de la entidad estatal podría modificar lo pactado originalmente y constituir obligaciones a cargo de la demandada, cuando lo uno y lo otro está reservado legalmente al ordenador del gasto o su delegado, sin que ninguno de los funcionarios en las comunicaciones analizadas alegaran tal condición, se insiste se trataron de simples informes.

En esos términos, no fue objeto de lo pactado contractualmente ni del acuerdo bilateral liquidatorio que se reconocieran los servicios prestados por el contratista, tanto contractuales como extracontractuales, con base en las tarifas vigentes y el número de vehículos que utilizaron el servicio de patios. Efectivamente, el pago pactado para el contratista dependía del recaudo efectivo (fl. 38, c. ppal., cláusula tercera), que fue como en últimas lo reconoció el municipio demandado. Sería un contrasentido, que a través de unas comunicaciones meramente informativas, se cambiara una decisión previamente adoptada por el ordenador del gasto.

En ese orden, para poder reclamar los valores derivados de la lectura de los numerales tercero y quinto de los acuerdo del acta de liquidación bilateral, el contratista debió demandar la salvedad contenida en ese acto jurídico, a través de la acción contractual que es la procedente para demandar actos de esa naturaleza contractual.

Ahora, como el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva libró mandamiento de pago por esta misma reclamación en el monto de $401.407.763 (fl. 355, c. ppal.), la Sala remitirá copias de la presente decisión con destinado al referido despacho para que estudie las medidas legales que de acuerdo con su competencia le corresponda adoptar. Igualmente, se compulsará copia a la Procuraduría General de la Nación para que considere la posibilidad de ejercer sus funciones como Ministerio Público dentro del proceso ejecutivo adelantado por el citado Juzgado, en aras de salvaguardar el patrimonio público.

En conclusión, todas reclamaciones de la demanda se incorporaron en el acta de liquidación bilateral. En efecto, unas porque se reconocieron y otras porque no se hizo así. En todo caso, ambas decisiones fueron explicitadas en el texto de la liquidación. En consecuencia, como todas las prestaciones contractuales y extracontractuales fueron definidas en el acto de liquidación bilateral era necesario demandar las salvedades de ese acuerdo. Para tal fin, resultaba ser la acción contractual la procedente, atendiendo a la naturaleza de tal del acta de liquidación bilateral. En consecuencia, como esa fue la acción intentada, fuerza concluir que es la procedente para analizar el presente asunto.

1.2. La legitimación en la causa.

Las partes se encuentran legitimadas, toda vez que son extremos de la relación contractual en estudio.

1.3. La caducidad.

Debe tenerse en cuenta que el contrato enjuiciado es de aquellos cuya ejecución se prolongó en el tiempo y de conformidad con la cláusula décima tercera pasible de liquidación (fl. 40, c. ppal.), como efectivamente lo fue de forma consensuada (fls. 127 a 133, c. ppal.). Igualmente, es claro que son las salvedades de esa liquidación las que permiten la procedencia de la acción contractual en estudio(13).

La Sala recientemente tuvo la oportunidad de fijar su posición frente a la forma de computar el término de caducidad respecto de las pretensiones de la demanda que involucren contratos que se liquidan o se liquidaron, como ocurre en el sub lite. En efecto, se dijo que vencidos los términos para liquidar consensual y unilateralmente, se iniciará el cómputo del bienio de la caducidad de la acción contractual, sin que el que se produjera una liquidación bilateral o unilateral dentro de ese interregno reviviera términos para computar la caducidad que ya había empezado a correr. Así lo precisó la Sala(14):

33. La sentencia de primera instancia consideró que el término de caducidad inició su contabilización en el momento en que venció el plazo con el que contaba la entidad para liquidar el contrato de forma unilateral, porque así lo prevé el numeral 10, literal d, del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

34. Sin embargo, resulta evidente a estas alturas que ello fue un error, dado que no podía iniciarse la contabilización del término desde un punto que en el caso concreto resulta inexistente, pues es obvio que en cuanto se trató de un contrato de derecho privado, las prerrogativas propias de la administración de la Ley 80 de 1993, como la liquidación unilateral, no eran aplicables.

35. Siendo esto así, queda la duda desde cuándo debe contarse la caducidad en un caso como el actual, en el que se trata de un contrato estatal regido por el derecho privado, en el que se pactó un término para liquidar el contrato.

36. Ahora, la respuesta a este interrogante ya fue dada por la jurisprudencia de la Sección, en la que se ha señalado que esta debe contarse desde el momento en que venció el plazo con el que contaban las partes para hacer dicha liquidación por mutuo acuerdo. (…)

37. Como se observa, siendo este un contrato en el que se pactaron dos meses para la liquidación, resulta que desde el momento en que se venció ese plazo sin que se llegara a un acuerdo al respecto entre las partes, estas estaban habilitadas para solicitar judicialmente que ello se hiciera, así como para pedir el resarcimiento de perjuicios que se hubieran podido producir como resultado de la ejecución del contrato.

38. En el caso concreto ese momento es dos meses después de la terminación ocurrida el 17 de octubre del 2001, es decir el 17 de diciembre del mismo año, razón por la cual se contaba hasta el 13 de enero del 2004 –el 18 de diciembre del 2003 cayó sábado y durante vacancia judicial– para presentar la demanda, por lo que su radicación el 7 de diciembre del 2005 es claramente extemporánea.

39. No ignora la Sala que en este caso hubo una liquidación por mutuo acuerdo entre las partes el 10 de septiembre del 2004, pero ello sucedió no sólo cuando ya había iniciado el término de caducidad, sino cuando esta ya había quedado configurada.

40. Recuérdese que la caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el demandante pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que la ley señala. En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción.

41. Dicho término está edificado sobre el beneficio de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni puede renunciarse después de transcurrido.

42. La facultad de accionar comienza con el plazo fijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo improrrogable, pues opera de pleno derecho dado que contiene plazos, en general, no susceptibles de interrupción ni de suspensión(15).

43. Particularmente, respecto de los casos en los que el término da caducidad ya iniciado respecto de contratos que debían liquidarse, la Sección ha señalado que la ocurrencia de una liquidación por mutuo acuerdo hecha cuando ya había vencido el plazo para efectuarla, no tiene la virtualidad de revivir el plazo para actuar, porque ello implicaría dejar la caducidad sujeta a la voluntad de las partes.

Teniendo en cuenta lo anterior, toda vez que las partes dentro del acta de liquidación bilateral coincidieron en señalar que el plazo de ejecución del contrato venció el 3 de agosto de 2001 (fl. 128, c. ppal.)(16), sin que mediara otro acto expreso de las partes que lo prorrogara. En consecuencia, es claro que en la última fecha indicada venció el contrato en estudio.

En ese orden, conviene recordar la posición de esta corporación frente al efecto extintivo del vencimiento del plazo de ejecución dentro de los contratos estatales. Así, se tiene que frente al plazo de ejecución como punto de finalización o terminación de la relación contractual, la Sección, en principio, respaldó ese entendimiento, hasta el punto que confirmó que la liquidación del contrato procedía fenecido el plazo de ejecución. Después, modificó su postura alrededor de la distinción entre el plazo de ejecución y el de vigencia del contrato. Finalmente, se ha afirmado que por regla general los plazos del contrato estatal son suspensivos; sin embargo, ese entendimiento sólo se extiende frente a la exigibilidad de las obligaciones, en tanto es claro el efecto extintivo que tiene el plazo sobre la relación contractual, como se ha dejado expuesto. Sobre el particular, la Sala en reciente oportunidad precisó(17):

En tal sentido, conviene recordar que la terminación de los contratos puede ser normal o anormal. Frente a la primera, la jurisprudencia ha señalado que ocurre en los siguientes eventos: “a) cumplimiento del objeto; b) vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c) acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes”(18). Al tiempo, la segunda, es propia de las siguientes situaciones “a) desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b) terminación unilateral propiamente dicha; c) declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d) terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e) desistimiento -o renuncia-, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f) declaratoria judicial de terminación del contrato; y h) (sic) declaratoria judicial de nulidad del contrato”(19).

Ahora, como quedó visto pareciera que el plazo contractual sólo da al traste con la terminación o finalización del contrato, cuando el mismo es extintivo. Para el efecto, precisa revisar el desarrollo jurisprudencial sobre el particular, desarrollado alrededor del límite temporal para el ejercicio de las potestades exorbitantes, excepcionales en la actualidad. La Sección ha sostenido(20):

ProvidenciaTesis
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 29 de enero de 1988, Exp. 3.615, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 15 de febrero de 1991, Exp. 5.973, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 2 de abril de 1992, Exp. 1.875, M.P. Julio César Uribe Acosta; 9 de abril de 1992, Exp. 6491, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 6 de mayo de 1992, Exp. 6.661, Carlos Betancur Jaramillo, y el 25 de septiembre de 1993, Exp. 6.437; y, entre muchas otras.En una primera época, esta corporación consideró que la exorbitancia que puede ejercer la Administración presentaba límites temporales y que, en tal virtud, no se podía terminar o caducar el contrato, interpretarlo o modificarlo después de su vencimiento, so pena de que el acto quedara viciado de nulidad.
De igual manera se precisó que la liquidación sí era procedente, después de finalizado el plazo contractual, por razones obvias.
Consejo de Estado, sección Tercera, sentencias del 6 de junio de 1996, Exp. 2.240, M.P. Juan de Dios Montes Hernández, y de 18 de julio de 1997, Exp. 10.103.La postura anterior se hizo extensiva incluso en vigencia de la Ley 80 de 1993, al señalar que se “anota que los límites temporales de los poderes exorbitantes de la administración, estudiados atrás y con referencia al régimen anterior, se conservan frente a la ley 80, ya que así lo dan a entender en forma inequívoca sus artículos 14, 15, 16, 17 y 18. // (…) En suma, pues, sólo podrán ejercerse esos poderes antes del vencimiento del contrato, excepción hecha de la liquidación unilateral del mismo en los casos en que ésta proceda, ya que, como es obvio, será una medida posterior a la terminación normal o anormal del convenio”(21).
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de junio de 1996, Exp. 10.833, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.En oportunidad se dijo: “Para el sentenciador tampoco es argumento válido que lleve a desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado, que la caducidad se haya producido cuando ya había expirado el plazo del contrato. Y no lo es pues una cosa es el vencimiento del plazo, y otra la terminación de la relación negocial. Y es claro que los poderes de la administración pueden ser utilizados mientras esta siga produciendo efectos, y mientras haya que salvaguardar los intereses de la comunidad, vrg, cuando vencidos los contratos las partes los renuevan tácitamente”.
Consejo de Estado, sentencia del 13 de septiembre de 1999, Exp. 10.264, M.P. Ricardo Hoyos Duque; reiterada, entre otras: sentencia del 18 de marzo de 2004, Exp. 15.936, M.P. Ricardo Hoyos Duque.La postura anterior fue precisada, en el sentido de sostener que el plazo de ejecución pactado en el contrato no generaba la extinción de las obligaciones sino que hacía imposible su exigibilidad antes de su ocurrencia. Así, se concluyó que en el contrato celebrado por la Administración existía un plazo de ejecución, que una vez transcurrido permitía conocer el real cumplimiento del mismo; y otro plazo para su liquidación, siendo este último el que terminaba jurídicamente el contrato y durante el cual, por tanto, podía la entidad pública sancionar al contratista con la caducidad del contrato, pues en esta etapa se encontraba aún vigente y, por ende, no estaba ausente la potestad de autotutela para declarar su incumplimiento. Se distinguió entre plazo de ejecución y vigencia del contrato.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, Exp. 17.031, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Reiterada, entre otras, Subsección B, sentencia del 10 de marzo de 2011, Exp. 16.856, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo; Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, Exp. 16.435, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

En esta oportunidad, se precisó que si bien los plazos de los contratos de las entidades estatales eran suspensivos, lo cierto es que la facultad de caducidad sólo se puede ejercer cuando el plazo de ejecución esté vigente. De igual manera, se precisó que la liquidación procedía una vez terminado el plazo de ejecución.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 12 de julio de 2012, Exp. 15.024, M.P. Danilo Rojas Betancourth. Igualmente ver: Subsección C, sentencia del 24 octubre de 2013, Exp. 24.697, M.P. Enrique Gil Botero; Subsección C, sentencia del 12 de junio de 2014, Exp. 29.203, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Subsección B, sentencia del 30 de junio de 2014, Exp. 26.705, M.P. Ramiro Pazos GuerreroEn esta oportunidad se acogió la última precisión, pero se agregó en relación al plazo contractual que Como argumento final, el bien jurídico que se ampara, esto es, la ejecución del objeto contratado, no se puede proteger mediante la declaratoria de caducidad cuando el plazo para la ejecución del contrato –pactado originariamente en el contrato o en la adición u otro sí que para el respecto se suscriba– haya expirado. Si bien es cierto que en ocasiones el contratista ejecuta obras pactadas después de expirado el plazo, incluso con la aquiescencia de la entidad, tal comportamiento no genera jurídicamente extensión alguna del plazo de ejecución, puesto que un contrato que es solemne por prescripción legal –como el contrato estatal y dentro de este, por supuesto, la cláusula que establece el plazo de ejecución–, solo se puede modificar a través de un acuerdo o convención que se ajuste a las mismas formalidades requeridas para la creación del contrato originario, dado que la convención modificatoria está tomando el lugar del contrato originario y la solemnidad que se predica legalmente de éste, se exige para reconocer existencia, validez y eficacia a la convención que lo modifica.

De lo expuesto, se tiene que frente al plazo de ejecución como punto de finalización o terminación de la relación contractual, la Sala, en principio, respaldó ese entendimiento, hasta el punto que confirmó que la liquidación del contrato procedía fenecido el plazo de ejecución. Después, modificó su postura alrededor de la distinción entre el plazo de ejecución y el de vigencia del contrato. Finalmente, se ha afirmado que por regla general los plazos del contrato estatal son suspensivos(22); sin embargo, ese entendimiento sólo se extiende frente a la exigibilidad de las obligaciones, en tanto es claro el efecto extintivo que tiene el plazo sobre la relación contractual, como se ha dejado expuesto, así(23):

(i) La inviabilidad de prórrogas automáticas en materia de contratación estatal. La Sala ha recordado que respecto de la posibilidad de prórroga del contrato “la administración deberá definir su conveniencia, bajo criterios de proporcionalidad, que no de arbitrariedad”(24). Más adelante precisó que lo “contrario supondría el aval para prórrogas automáticas, las cuales pretermiten tales análisis (…). De suerte que son las necesidades que se pretenden satisfacer las llamadas a definir la extensión temporal en que deben cumplirse los contratos(25)(26). (…)

(ii) La forma escrita del contrato estatal. La Sección ha exigido la forma escrita para predicar la existencia de la prolongación del plazo contractual(27).

(iii) La distinción entre terminación y liquidación. La Sección ha sostenido que entre la primera y la segunda “existen marcadas diferencias que impiden que dichas figuras puedan confundirse entre sí. Dentro de un orden lógico y secuencial, la liquidación, cuando a ella hay lugar, debe seguir a la terminación del correspondiente vínculo contractual”(28). En una oportunidad posterior, precisó que la liquidación del contrato “es una actuación administrativa posterior a la culminación de su plazo de ejecución o a la declaratoria de terminación unilateral o caducidad (artículos 17 y 18 de la Ley 80 de 1993), que tiene por objeto definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes”(29).

(iv) El acta de recibo final como punto excepcional para el cómputo del término para liquidar el contrato. La Corporación, en sede de consulta, ha distinguido entre finalización del contrato, atada al vencimiento del plazo de ejecución, y su extinción, supeditada a la liquidación unilateral. Además, aclaró que el término para liquidar el contrato empieza a correr desde la finalización del contrato, a menos que las partes condicionen ese cómputo a la suscripción del acta de recibo final, evento en el cual será este último momento en que empiece a computarse el término de liquidación, so pena de verse afectada en su legalidad. En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil así lo explicó(30) (…)

En esa dirección, recientemente la Sala señaló que el acta de recibo final constituye un elemento de verificación de la ejecución contractual, esto es, de lo cumplido dentro del plazo de ejecución. (…)(31)(…).

De lo expuesto puede concluirse que es el fenecimiento del plazo contractual, el que da lugar a la iniciación del trámite de liquidación, salvo, claro está, que las partes lo condicionen en una forma distinta.

En consecuencia, desde el 4 de agosto de 2001, con base en la norma procesal vigente para ese momento(32), desde ese día se tenían cuatro meses para liquidarlo bilateralmente (así se pactó en la cláusula décima tercera, fl. 40, c. ppal.), los que vencían el 4 de diciembre de 2001. Desde el día siguiente se tenían dos meses más para liquidar unilateralmente, es decir, hasta el 5 de febrero de 2002. Desde el día siguiente, dos años para recurrir al juez del contrato los cuales vencían el 6 de febrero de 2004. Ahora, como la demanda se presentó el 16 de diciembre de 2004 (fl. 27 rev., c. ppal.), la acción estaría caducada, sin que el trámite conciliatorio y la suspensión que produjo en el término de caducidad enerven esa conclusión.

En efecto, presentada el 2 de abril de 2003 la solicitud de conciliación extrajudicial (fl. 143, c. ppal.), fue declarada fracasada el 11 de junio siguiente, es decir, que la suspensión del término de caducidad operó por dos meses y ocho días. Ampliado el término de caducidad por la duración de la suspensión tampoco se puede tener por presentada la acción en tiempo, ni siquiera si en gracia de discusión se ampliara en el de tres meses que es el máximo permitido por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en tanto aun en este último evento la última oportunidad para presentar la demanda vencía el 6 de mayo de 2004, sin embargo se presentó más de siete meses después, el 16 de diciembre de ese mismo año.

Ahora, de tomarse como fecha de iniciación del contrato el 18 de mayo de 2001, cuando el contratista recibió el inventario final de los vehículos, según el acta de liquidación (fl. 128, c. ppal.), tampoco variaría la anterior conclusión, en tanto ni con aumentar el plazo máximo para presentar la demanda en esos quince días de más se superaría los siete meses de extemporaneidad con que la parte actora ejercitó su derecho de acción, como se explicó en el párrafo precedente. Además, tampoco podría entenderse que se configuró un silencio administrativo con la solicitud de prórroga del contratista adiada del 13 de agosto de 2001 (fl. 44, c. ppal.), por cuanto antes de que este se configurara, es decir, el 19 de agosto siguiente, a escasos seis días después, el contrato se venció.

Por último, vale aclarar que si bien en la cláusula décima primera se pactó que la aprobación de la garantía era requisito indispensable para la ejecución del contrato (fl. 39, c. ppal.), lo cierto es que esta se inició por las partes en las fechas arriba indicadas, razón por la cual la Sala no puede desconocer esa realidad. Cosa distinta, será la responsabilidad de los funcionarios que pretermitan dicha exigencia. Además, tampoco está demostrada cuándo se llevó a cabo esa aprobación, razón por la cual el juez debe valerse de lo probado en el proceso, que es que la ejecución se inició en las fechas arriba mencionadas, tal como quedó consignado en el acta de liquidación bilateral, así como en las demás actas de recibo de vehículos que dan cuenta que el contratista los recibió a partir del 4 de mayo de 2001 (fls. 45 y 46, c. ppal.). De suerte que todas esas pruebas indican o, al menos, no hay prueba en contrario que permita concluir que la aprobación de la póliza no estaba verificada para cuando se inició la ejecución real del contrato.

En suma, la acción contractual presentada se encuentra caducada y así se declarará.

Lo anterior releva a la Sala de pronunciarse sobre la nulidad del oficio 694 del 16 mayo de 2002, según el cual, a juicio de la parte actora, se terminó unilateralmente el contrato, cuando, como quedó visto, esto ocurrió por el vencimiento del plazo contractual. En ese orden, no se trata de una decisión de fondo sino de la simple comunicación de una situación ya verificada, es decir, la terminación del contrato. En consecuencia, como los actos administrativos objeto de acción contenciosa son los que definen una situación jurídica, situación que no puede predicarse del referido oficio, resulta inepta la demanda frente a esta pretensión y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por último, si bien mediante oficio Nº 1123 del 7 de octubre de 2011, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, dentro del proceso ejecutivo 2006-00030-00 solicitó embargar los dineros resultantes del presente proceso (fl. 874, c. ppal.), la Sala se abstendrá de dar orden en tal sentido, en tanto las pretensiones de la demanda se negarán.

2. No hay lugar a condena en costas, en tanto se echa de menos lo exigido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, es decir que exista una conducta temeraria de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia del 20 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión, en los términos expuestos en esta sentencia.

2. En su lugar, DECLARAR la ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la pretensión segunda de la demanda, en los términos de la parte considerativa de esta sentencia.

3. DECLARAR probada de oficio la caducidad de la acción, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

4. NEGAR las pretensiones de la demanda.

5. Remitir copia de la presente sentencia al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, con destino al Expediente 2006-00030-00, para los fines pertinentes, de conformidad con la parte resolutiva de esta sentencia.

6. Compulsar copias de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación para para que considere la posibilidad de ejercer sus funciones como Ministerio Público dentro del proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado citado en el numeral anterior, en aras de salvaguardar el patrimonio público.

7. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

4 Tan sólo una de las pretensiones, por perjuicios materiales, asciende a la suma de $401.407.763 (fl. 11, c. ppal., pretensión 2.1), lo que pone en evidencia la vocación de doble instancia del presente asunto.

5 Es dable aclarar que las pruebas documentales que aquí se citan y analizan fueron aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes; además, los documentos obran en copia simple y auténtica, siendo posible valorar los primeros en los términos de la jurisprudencia unificada de esta Sección (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022, M. P. Enrique Gil Botero).

6 Se deja constancia que el 14 de septiembre de 2017 se revisó el CD (fl. 306, c. ppal.) aportado al proceso el cual sólo dejó abrir nueve diapositivas contentivas de igual número de fotografías. El otro documento al abrirlo arrojó una pantalla donde se leía el siguiente mensaje: LocalizedResourceName=@%SystemRoot%\system32\shell32.dll,-21815.

7 Decisión ejecutoriada el 7 de abril de 2006 (fl. 257, c. ppal.).

8 La Corte Constitucional en Sentencia T-1000 del 18 de septiembre de 2001, Exp. T-446.835, M. P. Rodrigo Escobar Gil, precisó el alcance de la noción del servicio de patios del servicio de parqueo. En efecto, después de referir a una decisión de esta Corporación sobre el tema, concluyó: “Por lo cual, es evidente que entre las dos modalidades de servicio, existen diferencias que determinan su cobertura y obligaciones. Ciertamente, tratándose de patios, los vehículos son depositados sin mediar la voluntad de su dueño, asumiendo la autoridad competente todas las obligaciones y responsabilidades por su vigilancia y cuidado, y requiriendo para su entrega, la orden de autoridad mediante la cual se subsane la causa que dio origen a su inmovilización. Mientras que en relación con el servicio de parqueo, los automotores son depositados por el querer del propietario, siendo él, el responsable de los costos y gastos que produzca su atención y vigilancia”.

9 El acta de liquidación bilateral se produjo dentro del término legal, en tanto se produjo el 31 de diciembre de 2002 y la terminación del contrato se produjo el 3 de agosto de 2001. Para mayores precisiones sobre cómo corrieron los términos se remite al acápite donde se estudió la caducidad de la acción.

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 7 de diciembre de 2005, Exp. 28.850, M. P. Ruth Stella Correa Palacio. Esa providencia fue objeto de salvamento de voto por parte de la Consejera de Estado María Elena Giraldo Gómez, en tanto, a su juicio, la Sección debió adecuar la acción a la de reparación directa y proceder a tramitarla como un proceso ordinario. Para tal fin, sostuvo que debió inadmitirse la demanda con el fin de que el accionante reclamara por el enriquecimiento sin causa imputado al municipio de Neiva.

11 El artículo 270 del CPACA prescribe: “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.

12 Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión Nº 6, sentencia del 1 de agosto de 2017, Exp. 11001-03-15-000-2016-03181-00, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

13 En efecto, en los siguientes numerales de lo acordado se consignó (fl. 132, c. ppal.): “TERCERO: Que en la presente liquidación no se incluyen los derechos económicos del contratista, correspondientes al plazo del contrato (desde el 4 de mayo al 3 de agosto de 2001) y desde el vencimiento del mismo hasta el 22 de mayo de 2002, de los cuales no se ha presentado cuenta de cobro, los cuales deberán liquidarse teniendo en cuenta la relación de entrega de fecha 7 de mayo de 2001 y el inventario final de entrega de Servitodo y de recibo inicial de Palacio Mahecha de fecha 18 de mayo de 2001, así como el inventario final del 22 de mayo de 2002, en la forma indicada en los hechos 2 y 10. (…) // QUINTO: El apoderado de la sociedad contratista plantea que al considerar la administración que no hay contrato escrito desde el 4 de agosto de 2001 hasta el 22 de mayo de 2002, los valores a favor de su representado se deben pagar sin tener en cuenta el contrato inicialmente firmado. Así mismo, deja constancia que al no pagarse en tiempo las cuentas relacionadas en el numeral segundo de este acuerdo, deben reconocerse los correspondientes intereses moratorios certificados por la Superintendencia Bancaria, y que los valores hasta ahora no reconocidos ni pagados deben actualizarse a la fecha de reconocimiento y orden de pago efectivo. // SEXTO: El apoderado de la sociedad contratista manifiesta que se reserva los derechos de su representada de reclamar los valores dejados de cancelar por los servicios prestados al Municipio, sus intereses, actualizaciones y/o cualquier otra condena o reclamación consecuencial”.

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2016, Exp. 37.069, M. P. Danilo Rojas Betancourth.

15 Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 24 de abril del 2008, Expediente 16699, C. P. Myriam Guerrero de Escobar.

16 En efecto en esa acta se acordó: “PRIMERO: Que el contrato de prestación de servicios especializado Nº 002 de 2001 terminó por expiración del plazo el 3 de agosto de 2001, aunque los compromisos contractuales de la firma contratista sólo fueron reasumidos por el municipio de Neiva a partir del 22 de mayo de 2002, previa manifestación expresa de asumir directamente la operación de parqueo, custodia y vigilancia de los vehículos retenidos por la Secretaría de Tránsito y Transporte con oficio del 16 de mayo de 2002 firmado por los ingenieros Jorge Pacheco Dussan, Secretario de Infraestructura Tránsito y Transporte, y Adriana María García Orozco, Asesora de despacho y liquidadora” (fl. 131, c. ppal.).

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, Exp. 34.580, M. P. Ramiro Pazos Guerrero.

18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, Exp. 15.239, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

19 Ibíd. Sentencia del 4 de diciembre de 2006.

20 Fundamento del presente desarrollo en: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, Exp. 17.031, M. P. Ruth Stella Correa Palacio.

21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de junio de 1996, Exp. 2.240.

22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, Exp. 17.031, M. P. Ruth Stella Correa Palacio. En esa oportunidad, se recordó que los plazos pueden ser suspensivos y extintivos. Frente al alcance de esos conceptos, la Sala precisó: “en el primer evento [plazo suspensivo] se suspenden el derecho y el deber de la obligación hasta que llegue el término fijado, vencido el cual se puede ejercer el primero y se torna exigible el último (por ejemplo, un contrato con pago a tantos días, meses o años); y en el segundo [plazo extintivo], se acaban, expiran o desaparecen (por ejemplo, un contrato en el que se fija que llegada una fecha cierta fenecen los derechos y obligaciones derivados del mismo)”. Igualmente, se dijo: “El plazo general de ejecución del contrato suscrito por la Administración, de ordinario, es suspensivo, dado que es en una fecha cierta previamente estipulada cuando se hace exigible la totalidad del objeto contractual (art. 1551 C.C.); y de esta misma connotación son los plazos parciales que sin perjuicio del anterior se acuerdan y cuyo vencimiento torna exigibles algunas de las obligaciones y entregas parciales. La excepción, entonces, es que el plazo en el contrato estatal se pacte como resolutorio, esto es, que a su llegada se extingan las obligaciones”.

23 Una posición contraria en: DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo, Régimen Jurídico de la Contratación Estatal, Legis Editores S.A., Tercera Edición, 2016, Bogotá, pp. 575 a 586. Igualmente, ver: ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Parte General I, Depalma, Buenos Aires, 1977, pp. 472 a 476. Sin embargo, este último autor, aunque sostiene que existen contratos que se mantienen vigentes hasta que se agote su objeto, mientras que otros se extinguen con el vencimiento del plazo de ejecución, más adelante concluye que “Hemos visto en el parágrafo anterior que la expiración del término de duración del contrato administrativo previsto en él produce la conclusión normal de la relación contractual que había sido creada. Esa conclusión del contrato extingue las obligaciones de las partes, que quedan liberadas de ellas”. En esa misma dirección, sostiene que un contrato vencido, en el cual se extienden las prestaciones más allá de ese vencimiento, no puede predicarse una prórroga automática del contrato original, en tanto “no puede pensarse en la existencia de vínculos contractuales concertados en forma táctica por la administración pública, que está sujeta a procedimientos estrictos para la formación y concertación de los contratos administrativos que no pueden ser dejados de lado”. En esos eventos, el autor considera que el contratista sólo tendrá derecho al pago del daño emergente, pero no así al lucro cesante, en tanto este último necesita de un contrato vigente, no así de uno vencido.

24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 28.205, M. P. Ramiro Pazos Guerrero.

25 Cita original: Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, Exp. 21.184, M. P. Ramiro Pazos Guerrero.

26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 28.205, M. P. Ramiro Pazos Guerrero.

27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 12 de julio de 2012, Exp. 15.024, M. P. Danilo Rojas Betancourth. La Sección sostuvo: “14.10 Como argumento final, el bien jurídico que se ampara, esto es, la ejecución del objeto contratado, no se puede proteger mediante la declaratoria de caducidad cuando el plazo para la ejecución del contrato –pactado originariamente en el contrato o en la adición u otrosí que para el respecto se suscriba– haya expirado. Si bien es cierto que en ocasiones el contratista ejecuta obras pactadas después de expirado el plazo, incluso con la aquiescencia de la entidad, tal comportamiento no genera jurídicamente extensión alguna del plazo de ejecución, puesto que un contrato que es solemne por prescripción legal –como el contrato estatal y dentro de este, por supuesto, la cláusula que establece el plazo de ejecución–, solo se puede modificar a través de un acuerdo o convención que se ajuste a las mismas formalidades requeridas para la creación del contrato originario, dado que la convención modificatoria está tomando el lugar del contrato originario y la solemnidad que se predica legalmente de éste, se exige para reconocer existencia, validez y eficacia a la convención que lo modifica.

28 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, Exp. 15.239, M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, Exp. 17.031, M. P. Ruth Stella Correa Palacio. Reiterada en: Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 25.199, M. P. Danilo Rojas Betancourth. En esta última ocasión se dijo: “19. Es decir que la liquidación del contrato corresponde a una etapa posterior a su terminación cuya finalidad es la de establecer el resultado final de la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes y determinar el estado económico final de la relación negocial, definiendo en últimas, quién le debe a quién y cuánto”.

30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 6 de agosto de 2003, rad. 1453, M. P. Augusto Trejos Jaramillo.

31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 25.199, M. P. Danilo Rojas Betancourth.

32 La norma procesal vigente para ese momento era el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.