Sentencia 2004-01678 de mayo 27 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 68001 2331 000 2004 01678 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Transportes Colombia S.A.

Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 26 de junio de 2008, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, interpuesta contra un acuerdo del municipio de Bucaramanga.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Transportes Colombia S.A., en ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al tribunal que en proceso de primera instancia accediera a las siguientes

1. 1. Pretensiones.

Primera. Declarar la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 037 de 2002 expedido por el Concejo de Bucaramanga, que a la letra dice:

“ART. SEGUNDO.—Objeto. Corresponde a Metrolínea S.A. la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en la ciudad de Bucaramanga y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos”.

Segunda. Declarar la nulidad de los numerales 1º, 2º en la parte subrayada, 4º y 6º del artículo tercero del mismo acuerdo, que rezan:

“ART. TERCERO.—Funciones. En desarrollo de su objeto corresponde a Metrolínea S.A. ejercer las siguientes funciones:

1. Gestionar, organizar y planear el servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en la ciudad de Bucaramanga y su área de influencia, en la modalidad indicada en el artículo anterior.

2. Aplicar las políticas, las tarifas y adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias, de manera gradual, para asegurar la prestación del servicio a su cargo (...).

(...).

4. Celebrar los contratos necesarios para la prestación del servicio de transporte masivo ponderando entre otros factores, la experiencia local en la prestación del servicio de transporte público colectivo y la vinculación de los actuales transportadores en las empresas operadoras.

(...).

6. Metrolínea S.A. no podrá ser operador, ni socio del transporte masivo terrestre urbano automotor por sí mismo o por interpuesta persona, ya que la operación del sistema estará contratada con empresas privadas. (...).

Tercera. Declarar la nulidad del aparte subrayado del parágrafo primero del artículo cuarto de dicho acuerdo, cuyo texto es el siguiente:

“PAR. 1º—Metrolínea S.A. garantizará la adecuada administración de los recursos provenientes de la prestación del servicio público masivo de transporte y demás ingresos que reciba, utilizando mecanismos financieros idóneos, con el fin de permitir la adecuada operación y la adquisición y reposición de los equipos por parte de los operadores con quienes celebre los respectivos contratos”.

1.2. Hechos.

En resumen, el actor se refiere a la expedición del decreto impugnado, y a su contenido, el cual comenta para afirmar que demostrará la ilegalidad de las normas acusadas.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

Indica como violados los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 29, 113, 121, 122, 123, 150 (nums. 2º y 23), 209, 311, 313 (nums. 1º, 3º y 6º) 323 (inc. 2º), de la Constitución Política; 7º, numeral 3º, de la Ley 105 de 1993; 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 19, 20, 21, 29, 56 a 67 y 85 (inc. 3º) de la Ley 336 de 1996; 1º a 18 del Decreto 3109 de 1997, debido a razones que se condensan en el argumento de que el Concejo de Bucaramanga se excedió en sus funciones y facultades constitucionales y legales al terminar asignándole a una empresa de transporte masivo las funciones señaladas en las disposiciones acusadas, puesto que según la Constitución y las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios esas funciones le corresponden exclusivamente a la autoridad única de transporte definida en el artículo 5º del último de los estatutos citados.

Lo anterior, por cuanto la empresa Metrolínea S.A. no es ninguna autoridad de transporte sino una empresa de transporte, sujeta al control y vigilancia de la autoridad de transporte competente, de allí que no pueda ejercer las referidas funciones, y al asignárselas el Concejo de Bucaramanga violó flagrantemente las normas superiores citadas.

2. Contestación de la demanda.

Al proceso fue vinculada como parte demandada el municipio de Bucaramanga, quien no hizo manifestación alguna dentro del término para contestar la demanda.

II. La sentencia apelada

El tribunal, luego de reseñar la actuación procesal y las posiciones enfrentadas, y delimitar el problema jurídico a resolver en el sentido de establecer si las normas acusadas se ajustan o no a derecho, y precisar que una vez determinado el marco normativo bajo estudio observa que Metrolínea S.A. ostenta una naturaleza de empresa de transporte de Bucarmanga, bajo la forma de sociedad por acciones, con participación exclusiva de entidades pública.

Que como lo aduce el actor, el artículo 2º del Acuerdo 037 de 2002 infringe normas superiores al conferir facultades que el Decreto 3109 atribuye a la autoridad única de transporte.

Igual situación se presenta con los numerales 4º y 6º del artículo 3º, y el parágrafo primero del artículo 4º de dicho Acuerdo.

Por consiguiente declaró la nulidad de tales disposiciones.

III. El recurso de apelación

La entidad demandada apeló la sentencia, por razones en las que en síntesis sostiene que en cumplimiento de la suspensión provisional del acuerdo acusado que el tribunal decretó, el Concejo expidió el Acuerdo 028 de 2 de agosto de 2005, que modificó pertinente y adecuadamente los apartes suspendidos provisionalmente, pero respecto del cual nada se dice en la sentencia, con lo que se viola el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que ese acuerdo se presume legal, y está revestido de ejecutividad, ejecutoriedad y estabilidad que le permiten ser aplicable al resto del ordenamiento jurídico, y con él fueron totalmente superados y encausados los artículos y/o apartes decretados en suspensión provisional.

Por lo demás comenta los fines sociales, ambientales, económicos, urbanísticos y demás objetivos relacionados con el desarrollo del servicio de transporte público de pasajeros de Metrolínea en el área metropolitana de Bucaramanga, y solicita que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda.

IV. Trámite del recurso

El traslado para alegar de conclusión no fue descorrido por las partes.

V. Concepto del ministerio público

El procurador primero delegado ante esta corporación guardó silencio en esta oportunidad.

VII. La decisión

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes:

Consideraciones

1. El objeto de la demanda.

Se trata de disposiciones del Acuerdo 037 de 20 de diciembre de 2002, proferido por el Concejo del municipio de Bucaramanga, “por el cual se autoriza al alcalde de Bucaramanga para participar conjuntamente con otras entidades en la constitución de la empresa de transporte de Bucaramanga Metrolínea S.A. y se dictan otras disposiciones”, en uso de sus facultades constitucionales, en especial las que le confieren los artículos 311, 313, numerales 1º, 3º y 6º, de la Constitución Política. Las disposiciones que de él se pide la nulidad, se reproducen al inicio de esta providencia.

2. Examen del recurso.

Vistos los términos del recurso se observa que no guardan correspondencia con dicho objeto, y ni siquiera controvierten los argumentos o razones en que se sustenta la sentencia apelada.

Por el contrario, los motivos de inconformidad de la entidad demandada frente a dicha sentencia consisten en una objeción al a quo por no haber hecho consideración alguna del Acuerdo 028 de 2 de agosto de 2005, que según el memorialista modificó pertinente y adecuadamente los apartes suspendidos provisionalmente del Acuerdo 037 de 2002, expedido por el mismo concejo municipal.

Debido a esa falta de alusión a dicho acuerdo, el memorialista llega incluso a endilgarle a la sentencia apelada que se viola el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, porque ese acuerdo se presume legal, y está revestido de ejecutividad, ejecutoriedad y estabilidad que le permiten ser aplicable al resto del ordenamiento jurídico, y que con él fueron totalmente superados y encausados los artículos y/o apartes decretados en suspensión provisional.

De esa argumentación lo que cabe deducir es que la entidad demandada no cuestiona o censura la anulación declarada en la sentencia de las disposiciones administrativas demandadas, sino el hecho de que en esa sentencia no se hubiera mencionado la expedición del referido acuerdo 028 y reconocido sus atributos que aduce el apelante, esto es, presunción de legalidad, ejecutividad, ejecutoriedad y estabilidad.

Así las cosas, salta a la vista la inconducencia y falta total de pertinencia de los motivos de inconformidad en que se fundamenta el recurso, con el objeto de la sentencia impugnada y con lo decidido en ésta, e incluso con la clase de la acción contencioso administrativa tramitada.

En efecto, al juez de cada instancia le está vedado pronunciarse sobre cuestiones o asuntos de fondo que no fueron objeto del debate procesal, toda vez que su competencia está circunscrita al ámbito del proceso, de suerte que el asunto susceptible de su conocimiento es el que hace parte de aquél, luego la Sala no puede hacer pronunciamiento de fondo alguno sobre ese motivo de inconformidad del apelante.

Carece de pertinencia con el asunto del sub lite, por cuanto el Acuerdo 028 de 2 de agosto de 2005 es distinto, separado y autónomo respecto del Acuerdo 037 de 2002, no obstante que lo modifica, y ninguna relación tiene con las condiciones relativas a la legalidad cuestionada del Acuerdo 037 de 2000, menos cuando fue expedido con posterioridad a éste, luego carece de incidencia sobre esa legalidad.

Por lo demás, lo que corresponde plantear y decidir en la sentencia de acción de nulidad es la solicitud para que se anule un acto administrativo, y no para que se declare su presunción de legalidad, su ejecutividad y su ejecutoriedad, por lo cual el pronunciamiento de fondo que se ha de hacer se circunscribe a esa solicitud de la demanda respectiva, sea accediendo a ella, o negándola.

Síguese de lo atrás señalado que las razones en que se fundamenta el recurso no dan lugar a la revocación de la sentencia y que, por lo mismo, el presente recurso de apelación no tiene vocación de prosperar, de donde se ha de confirmar la sentencia apelada, como efectivamente se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASEla sentencia apelada del 26 de junio de 2008, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, interpuesta contra el acuerdo 037 de 2002 del Concejo municipal de Bucaramanga.

2.CONFÍRMASE esa sentencia en cuanto niega las demás pretensiones de la demanda.

3.Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del veintisiete (27) de mayo de dos mil diez (2010).

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.