Sentencia 2004-02036 de abril 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Jaime Enrique Rodríguez Navas

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 25000-23-26-000-2004-02036-01 (36573)

Actor: Inés Hernández Rodríguez y otros

Demandado: Nación, Ministerio del Interior y de Justicia

Ref.: Acción de reparación directa

EXTRACTOS: «III. CONSIDERACIONES

3.1. Sobre los presupuestos materiales de la sentencia de mérito.

La Sala es competente para conocer del asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada(15) en proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado(16), de acuerdo con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 referido a la competencia del Consejo de Estado(17), que establece que la corporación en la sala contenciosa administrativa conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales.

La acción de reparación interpuesta estaba vigente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso Administrativo que dispone que la caducidad de la acción de reparación directa se consolida pasados dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que dio origen al daño reclamado.

Al momento de la presentación de la demanda el 29 de septiembre de 2004, no habían transcurrido los dos años de los que habla la norma para que la acción de reparación directa se encuentre caducada por cuanto los hechos ocurrieron el 7 de octubre de 2002.

En el proceso está demostrada la legitimación en la causa por activa de los demandantes así:

— Alejandra Angulo Hernández en su calidad de hija de Adonaí Angulo Galindo de acuerdo con el registro civil de nacimiento en el que consta que es hija de éste y de Inés Hernández Rodríguez, nacida el 25 de octubre de 1996(18).

— Félix Angulo Hernández en su calidad de hijo de Adonaí Angulo Galindo de acuerdo con el registro civil de nacimiento en el que consta que es hijo de éste y de Martha Inés Hernández Rodríguez, nacido el 2 de noviembre de 1981.

En cuanto a la calidad de compañera permanente alegada por Inés Hernández Rodríguez reposan las siguientes pruebas: 1) registro para levantamiento de cadáver suscrito por la Fiscalía Seccional ante el juzgado promiscuo del circuito de La Palma Cundinamarca el 8 de octubre de 2002, en el que se consignó que el estado civil del occiso era “unión libre. Inés Hernández Rodríguez”(19); 2) registros civiles de nacimiento de Alejandra y Félix Angulo Hernández en los que se constata la calidad de hijos de Adonaí Angulo Galindo y de Martha Inés Hernández Rodríguez; 3) declaración extra proceso rendida ante notario el 24 de marzo de 2004 en Bogotá, en la que los señores Odilio Ortiz Montero, René Ortiz Páez y Eduardo Antonio Álvarez declararon: “Que nos consta que conocemos a la señora Inés Hernández Rodríguez (...) y al señor Adonaí Angulo Galindo (...) y fueron compañeros permanentes durante veinticuatro años (24) y tuviero [sic] dos hijos llamados Félix Angulo Hernández (...) y Alejandra Angulo Hernández”(20); 4) testimonio rendido por René Ortiz Páez en Bogotá el primero de junio de 2005, en el que dijo conocer a la señora Hernández Rodríguez hace más de 20 años “y a su esposo que era ADONAIR [sic] ANGULO”(21); 5) testimonio rendido por Eduardo Antonio Álvarez en Bogotá el primero de junio de 2005, en el que dijo conocer a la familia de Adonaí Angulo Galindo por cuanto vivía cerca de ellos en la vereda El Ejido y trabajó varias veces en los potreros que explotaba el occiso en los que sembraba café y plátano. Expuso que le consta que cuando llegaron a vivir a dicha vereda ya tenían a sus hijos Oscar, Félix y Alejandra(22); y el 6) testimonio del señor Odilio Ortiz Montero rendido en La Palma el 9 de diciembre de 2005 en el que declaró que conoce a la familia de Adonaí Angulo Galindo y expuso que su “comadre Inés que era la señora de él”, y al ser interrogado sobre el tiempo que llevaban juntos como pareja respondió: “ (...) pues eso, como unos 30 años que vivían en junta, más o menos”(23).

Las anteriores pruebas apreciadas en conjunto, constituyen hechos indicadores de que la relación de Inés Hernández Rodríguez y Adonaí Angulo Galindo era una de convivencia, estabilidad y apoyo mutuo, y ante la ausencia de prueba en contrario la Subsección comparte la apreciación del A quo con respecto a la legitimación en la causa por activa que ella alegó.

Ahora, para probar la calidad de hijo de crianza alegada por Oscar Colorado Hernández se aportó al proceso: 1) copia del registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 24 de marzo de 1977 pero no se especifica quiénes son sus padres(24); 2) declaración extra proceso rendida ante notario el 24 de marzo de 2004 en Bogotá, en la que los señores Odilio Ortiz Montero, René Ortiz Páez y Eduardo Antonio Álvarez declararon: “Si [sic] nos consta que conocemos a Oscar Colorado Hernández (...) y que es hijo de la señora Inés Hernández Rodríguez e hijastro del señor Adonaí Angulo Galindo a quien este último quiso, educó y mantuvo como hijo”; 3) testimonio rendido por René Ortiz Páez en Bogotá el primero de junio de 2005, en el que dice conocer a la familia del señor Angulo Galindo, núcleo que incluye a “Oscar Angulo”(25); 4) testimonio rendido por Eduardo Antonio Álvarez en Bogotá el primero de junio de 2005, en el que dice conocer a la familia de Adonaí Angulo Galindo por cuanto vivía cerca de ellos en la vereda El Ejido y trabajó varias veces en los potreros que explotaba el occiso en los que sembraba café y plátano. Dijo que le consta que cuando llegaron a vivir a dicha vereda, ya tenían a sus hijos Oscar, Félix y Alejandra(26); y 5) testimonio del señor Odilio Ortiz Montero rendido en La Palma el 9 de diciembre de 2005 en el que declaró que conoce a la familia de Adonaí Angulo Galindo y explicó que “él tenía su familia ahí en la casa, él era muy buena persona, mi comadre Inés que era la señora de él, está Oscar me parece que él no era hijo de él, María Alejandra, hija de él, no más, eran tres ahí en la casa de él y ellos dos cinco”(27).

En el mismo sentido de lo expuesto más arriba, las anteriores pruebas, apreciadas en conjunto, constituyen hechos indicadores de que el señor Adonaí Angulo Galindo era el padre de crianza de Oscar Colorado Hernández por lo que esta Subsección se aparta del análisis realizado por el A quo(28), y reconocerá la legitimación en la causa por activa alegada por este.

De otra parte, la Nación Ministerio del Interior y de Justicia (hoy, Ministerio del Interior) está legitimado en la causa por pasiva por cuanto de acuerdo con la ley 199 de 1995(29) le corresponde formular y adoptar las políticas sobre los derechos y libertades fundamentales, el orden público, la paz y la convivencia ciudadana —respetando las responsabilidades y competencias de las otras instituciones del Estado y en especial de las entidades territoriales—, cuya aparente ausencia es lo que la actora identifica como hecho generador de la muerte del señor Angulo Galindo.

3.2. Sobre la prueba de los hechos.

A partir de la preceptiva del artículo 90 de la Constitución, dos son los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública.

La apelante, dentro del relato que ofrece en la sustentación del recurso hace relación a estos dos elementos; al respecto, no refuta la existencia del daño pero alega ausencia de responsabilidad a ella imputable pues, en su opinión, se comprobó el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad.

3.2.1. Sobre las pruebas que se arrimaron al proceso.

De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso contencioso administrativo, se tienen como hechos probados:

• Que el 7 de octubre de 2002 murió asesinado el señor Adonaí Angulo Galindo, en el patio de su casa de habitación ubicada en la vereda El Ejido, municipio La Palma en el Departamento de Cundinamarca. Al respecto, la Subsección tiene por probado este hecho aun cuando los documentos hubieran sido aportados en copia simple, pues reposaron en el plenario desde el inicio del proceso sin que fueran tachadas de falsas en las etapas procesales pertinentes(30).

De lo anterior dan cuenta las siguientes pruebas:

— Folio 1 del cuaderno de pruebas: acta de levantamiento de cadáver Nº 25 del 8 de octubre de 2002 en la que consta que el señor Angulo Galindo sufrió las siguientes lesiones: “Orificio brazo derecho nivel branquial anterior con fractura de hueso. 2. Orificio región branquial anterior, hematoma región axilar. 3. Dos orificios en la región maxilar inferior y pómulo derecho. Con tatuaje. 4. Orificio región se corrige destrucción de cráneo en la región temporal y occipital con exposición de masa encefálica. 5. Hematoma brazo izquierdo a la altura del tercio medio (...) DESCRIPCIÓN DEL LUGAR DE LOS HECHOS. En el patio de la casa. Ahí nos encontrábamos los dos y la niña hija de seis años”.

— Folio 4 del cuaderno de pruebas: certificado de defunción NºA1350515 expedido en el Hospital San José, en el que consta que el señor Adonaí Angulo Galindo murió el 7 de octubre de 2002 en la zona rural de la vereda El Ejido, municipio La Palma, Departamento de Cundinamarca.

— Folio 5 del cuaderno de pruebas: Registro civil de defunción en el que consta que el señor Adonaí Angulo Galindo murió el 7 de octubre de 2002.

• Que la muerte del señor Adonaí Angulo Galindo ocurrió por motivos ideológicos y políticos, razón por la cual su compañera permanente e hija fueron incluidos en el registro único de víctimas como beneficiarias de ayuda humanitaria.

De lo anterior da cuenta:

— Folio 6 del cuaderno de pruebas: Certificado suscrito por el Personero Municipal de La Palma el 22 de febrero de 2004, en el que se hace constar que el señor Adonaí Angulo Galindo fue víctima de “asesinato selectivo o individual por motivos ideológicos y políticos, en el marco del conflicto armado interno”, hechos que ocurrieron el 7 de octubre de 2002 en la vereda Portachuelo en el municipio La Palma.

— Folio 27 del cuaderno de pruebas: oficio Nº016653 suscrito por la coordinadora del programa de atención a víctimas de la violencia el 8 de junio de 2005, en el que se lee: “(...) nos permitimos informarle que la señora HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ MARTHA INÉS, en calidad de compañera permanente y en representación de la menor ANGULO HERNÁNDEZ ALEJANDRA, hija de la víctima, y el señor ANGULO HERNÁNDEZ FÉLIX en calidad de hijo de la víctima, presentaron ante la Red de Solidaridad Social solicitud de asistencia humanitaria por fallecimiento del señor ANGULO GALINDO ADONAI. Esta solicitud no tiene documentación pendiente, razón por la cual una vez exista disponibilidad de recursos, que es el único requisito pendiente, ésta será aprobada, en estricto orden cronológico contado a partir de la fecha de complementación de documentación”.

3.3. El problema jurídico.

Procede la Sala a determinar si la muerte del señor Angulo Galindo es imputable al Ministerio del Interior y de Justicia —hoy Ministerio del Interior—, por omisión en la formulación de políticas públicas sobre los derechos y libertades fundamentales, el orden público, la paz y la convivencia ciudadana, o si por el contrario se configuró el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad.

Se advierte que la demandada es apelante única, y en virtud del principio de non reformatio in pejus consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política(31), no es posible modificar su situación para ubicarla en una posición más desfavorable que la decidida en la primera instancia, tal y como lo ha sostenido esta Sala, al exponer que dicha garantía:

“[L]e impone al juez de la segunda instancia el deber de respetar o de preservar el fallo apelado en aquellos aspectos que no resulten favorables para el apelante único y que el mismo no hubiere cuestionado por considerarlos no perjudiciales para sus derechos o intereses, conecta perfectamente con la anteriormente referida limitación material que de igual manera debe respetar el juez de segunda instancia, contenida en la parte inicial del inciso primero del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (...) de lo cual se desprende con claridad que si la apelación debe entenderse interpuesta únicamente en relación con aquello que en el fallo impugnado resultase perjudicial o gravoso para el recurrente, el juez de la segunda instancia está en el deber de respetar y de mantener incólume, para dicho recurrente único y con ello para el resto de las partes del proceso, los demás aspectos de ese fallo que no hubiesen sido desfavorables para el impugnante o frente a los cuales él no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposición evidencia, por sí misma, que el propio interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y deliberada no recurrió, precisamente por encontrarse conforme con ellos (32) (subrayado fuera de texto).(33)

3.4. Análisis sobre la responsabilidad.

A partir de la expedición de la Constitución de 1991, la responsabilidad del Estado se define de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 en virtud del cual, éste será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración, “sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad”(34). Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”(35).

Sobre la noción de daño antijurídico, esta Sección ha definido que “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar”(36). En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.

En lo relativo a la imputación, se entiende que se trata de la “atribución de la respectiva lesión”(37); en consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”(38).

Al respecto, esta Sección ha reiterado que:

“la imputación fáctica supone un estudio conexo o conjunto entre la causalidad material y las herramientas normativas propias de la imputación objetiva que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto. De otro lado, la concreción de la imputación fáctica no supone por sí misma, el surgimiento de la obligación de reparar, ya que se requiere un estudio de segundo nivel, denominado imputación jurídica, escenario en el que el juez determina si además de la atribución en el plano fáctico existe una obligación jurídica de reparar el daño antijurídico; se trata, por ende, de un estudio estrictamente jurídico en el que se establece si el demandado debe o no resarcir los perjuicios bien a partir de la verificación de una culpa (falla), o por la concreción de un riesgo excepcional al que es sometido el administrado, o de un daño especial que frente a los demás asociados es anormal y que parte del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas”(39).

En este sentido, el desconocimiento de principios y normas imperativas por parte de la administración acarrea la imputación de responsabilidad por la falla en el servicio generada por la inactividad (omisión). Con respecto al análisis para determinar una falla del servicio por omisión, esta Sección ha dicho que

“La doctrina distingue las omisiones en sentido laxo y las omisiones en sentido estricto, para considerar que las primeras están referidas al incumplimiento de los deberes de cuidado necesarios para prevenir un evento, de por sí previsible y evitable, cuando se ejerce una actividad. De este tipo serían, por ejemplo, las relacionadas con la falta de señalización de obstáculos que en la actividad de la construcción se dejan sobre una vía; en tanto que las segundas están relacionadas con el incumplimiento de una actuación a la cual se hallaba obligado el demandado, es decir, la omisión de una actuación que estaba en el deber de ejecutar y que podía impedir la ocurrencia de un hecho dañoso. El caso típico sería el del incumplimiento del deber de protección que el Estado debe brindar a las personas, que de haberse cumplido hubiera podido impedir la ocurrencia del hecho dañoso. En relación con las omisiones que bajo estos criterios se han denominado como de sentido restringido, la Sala ha señalado que la responsabilidad del Estado se ve comprometida cuando se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el daño [imputación fáctica]. Frente a este último aspecto, la Sala, con apoyo en la doctrina, que a su vez se inspiró en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión (...)”(40) (subrayado fuera de texto).

Y después sostuvo que:

“la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía(41)(subrayado fuera de texto)(42).

Por tanto, es necesario contrastar el contenido obligacional que rige la función de la autoridad pública demandada con el grado de cumplimiento de la misma, para en caso de encontrar una actitud omisiva, proceder a declarar la responsabilidad del Estado. En palabras de Oriol Mir Puigpelat, “Los problemas fundamentales que se plantean, pues, en sede de omisión (y que son problemas de imputación), son la determinación de cuándo existe el deber jurídico de evitar el resultado (en definitiva, la determinación de cuándo se encuentra la Administración en posición de garante de la víctima)(43) y la concreción del grado de capacidad evitadora del resultado que exigimos a la acción omitida, partiendo de la valoración normativa, para imputar el resultado”(44).

De acuerdo con la macro-estructura del Estado descrita en el artículo 113 de la Constitución Política, son ramas del Poder Público la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Dentro de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, en el sector central, se ubican —entre otros organismos sin personería jurídica— los ministerios, a quienes se encargó la formulación de políticas atinentes a su despacho, la dirección de la actividad administrativa y la ejecución de la ley(45), en su calidad de jefes de la administración en su respectivo sector bajo la dirección del Presidente de la República(46).

En efecto, el artículo 59 de la Ley 489 de 1997 dispone que son funciones de los ministerios, entre otras, preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo; preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa; y participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan además de adelantar su ejecución.

Al respecto, el Departamento Nacional de Planeación define política, como la serie de “criterios o lineamientos generales elegidos para abordar las prioridades de la agenda pública y orientar las decisiones respecto a una necesidad o situación de interés público. Se ejecuta a través de estrategias, programas y proyectos específicos y no necesariamente está delimitada en términos de tiempo, cronograma o presupuesto”(47), mientras que la Corte Constitucional considera que en toda política pública debe existir “(i) un plan específico para garantizar de manera progresiva el goce efectivo del derecho constitucional en su faceta prestacional; (ii) un cronograma de actividades para su ejecución. El plan (iii) debe responder a las necesidades de la población hacia la cual fue estructurado; (iv) debe ser ejecutado en un tiempo determinado, sin que este lapso se torne en irrazonable ni indefinido y; (v) debe permitir una verdadera participación democrática en todas las etapas de su elaboración”(48).

Sobre los lineamientos en el tema de orden público, paz y convivencia ciudadana -para la época de los hechos-, estos fueron consignados en la ley 508 de 1999 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002)(49), Cambio para Construir la Paz, donde se abordaron de manera decidida(50). En efecto, en el informe que el Presidente de la República Andrés Pastrana presentó ante el Congreso al terminar su gestión, dio cuenta de la concentración de esfuerzos para “prevenir y atender situaciones alteradoras del orden público y la convivencia ciudadana, además de garantizar la promoción, respeto y defensa de los derechos fundamentales”, aumentando la población objeto del programa de protección dirigido a garantizar el goce del derecho a la seguridad personal de líderes sindicales, defensores de derechos humanos, testigos en procesos judiciales, miembros de la Unión Patriótica, periodistas y comunicadores sociales, y reforzando el presupuesto del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, Fonsecon, creado mediante la Ley 418 de 1997.

Con el fin de hacerle seguimiento al plan se expidió —entre otros documentos—, el Conpes 3194 de 2002 que permitió “(i) priorizar las acciones de gobierno a partir de la focalización estratégica de los resultados sectoriales; (ii) avanzar en la articulación de los procesos de asignación, ejecución y control del gasto, (iii) ofrecer información sobre la gestión de las políticas en el marco de la rendición de cuentas que le compete a los organismos públicos, iv) servir de insumo para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, y iv) servir de base para la evaluación de resultados de la gestión de las políticas sectoriales y programas presidenciales de la vigencia de 2002”, para dar cuenta de los resultados de las políticas públicas priorizadas en aquella época, dentro de las que se destacan las relacionadas con la convivencia y la seguridad ciudadana cuyas estrategias consistieron en una multiplicidad de programas y proyectos que se diseñaron y formularon con el fin de cumplir con los cometidos estatales, en especial, los coordinados por el Ministerio del Interior: “(i) Promoción de la convivencia, Sistema Nacional de Información, (ii) Policía para la convivencia, (iii) Respeto a la vida, (iv) Por un país sin secuestro, (v) El ciudadano y la justicia, (vi) Policía, comunidad y empresas de seguridad privada”.

Sobre las normas que desarrollaron los programas creados para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad personal, la ley 199 de 1995 modificó el Ministerio de Gobierno en el Ministerio del Interior(51) asignándole la obligación de formular y adoptar entre otras, las políticas sobre derechos y libertades fundamentales, el orden público, la paz y la convivencia ciudadana para lo cual habría de velar por el ejercicio y el respeto de los derechos, libertades y garantías fundamentales de todos los habitantes del territorio colombiano y por la conservación del orden público de conformidad con la Constitución Política y la ley, además de desarrollar con las demás autoridades competentes la política de paz, rehabilitación y reinserción.

El artículo 6(52) creó el sistema de protección de los derechos humanos, en desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar la seguridad personal de todos los colombianos(53), el cual fue reformulado, entre otras, por el artículo 81(54) de la Ley 418 de 1997(55) que radicó, en el Ministerio del Interior, la competencia de poner en funcionamiento un programa de protección a personas en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno —reconocida su existencia desde entonces—(56), mientras el artículo 122(57) creó el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana con el fin de sufragar los gastos destinados a garantizar la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, las actividades de inteligencia, la protección a personas amenazadas, el desarrollo comunitario y en general, todas aquellas inversiones sociales que promuevan la convivencia(58).

La estructura interna de dicho ministerio se estableció en el decreto 372 de 1996 a través del cual se organizó la unidad administrativa especial encargada de actuar preventivamente en casos de amenaza inminente de los derechos humanos, desarrollar programas especiales para su protección, preservación y restablecimiento; y emprender —de oficio— las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes, correspondiéndole la coordinación de las actividades de todos los organismos del Ejecutivo responsables de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos a través de un programa de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos que actuaría previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos.

Por su parte, el artículo 26 del Decreto 2546 de 1999(59) transformó dicha unidad administrativa en la Dirección General para los Derechos Humanos, imponiéndole como función primordial, la formulación de las políticas públicas en relación con los derechos humanos fundamentales, sociales, económicos, culturales y colectivos y la implementación del Derecho Internacional Humanitario; la coordinación y el seguimiento de las políticas públicas en relación con los derechos humanos fundamentales, sociales, económicos, culturales y colectivos, y la implementación del Derecho Internacional Humanitario; el diseño y la coordinación de los programas generales de protección a defensores de derechos humanos y líderes sindicales; y el diseño y coordinación de los programas generales de prevención a violaciones de derechos humanos.

A través del decreto 1592 de 2000(60) se creó el programa de protección a periodistas y comunicadores sociales que en el ejercicio de su actividad profesional asuman la difusión, defensa, preservación y restablecimiento de los derechos humanos y aplicación del derecho internacional humanitario y que, por tal circunstancia, se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto armado que padece el país, que se suma al de protección de defensores de derechos humanos y líderes sindicales. Al efecto, también se creó el comité de reglamentación y evaluación de riesgos.

En el 2002, a través del Decreto 1386 de 2002(61), se dispuso que el Ministerio del Interior brindaría protección a alcaldes, personeros y concejales que por razón del ejercicio de sus cargos se encontraran en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, considerando que los grupos armados organizados al margen de la ley habían efectuado en forma masiva graves amenazas contra la vida de los principales funcionarios de la administración de las entidades territoriales(62).

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo que:

“las circunstancias en las cuales se puede invocar y hacer aplicable el derecho a la seguridad personal, en tanto derecho a recibir protección estatal frente a riesgos extraordinarios que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar, dependen esencialmente del caso concreto, y deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo.  

(...) 

Dado el rol central que juegan las autoridades competentes en cuanto a (i) la detección del riesgo que gravita sobre una persona, (ii) la determinación de su grado de intensidad, (iii) la identificación del derecho fundamental bajo cuya órbita de protección específica se encuentra el individuo afectado, y (iv) la identificación y puesta en práctica de las medidas a aplicar, la Sala precisa que el derecho a la seguridad personal genera, entre otras, las siguientes obligaciones constitucionales para las autoridades, frente a quien se ve potencialmente afectado por un riesgo extraordinario: 

1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. 

2. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado. 

3. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. 

4. La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz. 

5. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. 

6. La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. 

7. La prohibición de que la administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados. 

A fin de que las prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el derecho a la seguridad personal sean exigibles al Estado, es preciso invocar o probar sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo extraordinario. Estos se refieren, principalmente, a aspectos o condiciones que deben estar presentes en el caso concreto, que en ese sentido operan como desencadenantes jurídicos de la protección otorgada por el derecho fundamental a la seguridad personal: 

(a) el primero es el carácter del riesgo respecto del cual se pide protección, sea ante las autoridades administrativas competentes o, en subsidio, ante las autoridades judiciales. Como se vio, tal riesgo debe ser extraordinario, y caracterizarse por ser específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y desproporcionado; y 

(b) el segundo es la situación de vulnerabilidad o especial exposición al riesgo en que se encuentra(n) la(s) persona(s) afectada(s). Tal situación puede surgir de diversas causas, que habrán de ser analizadas caso por caso. Sin embargo, existen ciertas categorías de personas que, por sus condiciones mismas, están expuestas a riesgos de una intensidad tal que es altamente factible que llenen todas o la mayoría de las características arriba señaladas, por lo cual deberán ser objeto de especial atención por las autoridades competentes; tal es el caso, por ejemplo, de quienes se ven expuestos a riesgos extraordinarios en virtud de (i) su cargo o función (como un alto funcionario), (ii) el tipo de tareas o actividades que desarrollan (como defensores de derechos humanos, periodistas, líderes sindicales, docentes o, como se vio en un caso decidido por el Consejo de Estado, conductores de bus en zonas de conflicto armado), (iii) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven, (iv) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación (tal es el caso de las minorías políticas y sociales), (v) su colaboración con las autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos, (vi) su distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley (como sucede con los “reinsertados” o “desmovilizados”), (vii) su situación de indefensión extraordinaria (como ocurre con las personas en condiciones de indigencia o los desplazados por el conflicto interno), (viii) encontrarse bajo el control físico de las autoridades (tal como sucede con quienes se encuentran privados de su libertad o con los soldados que prestan su servicio militar obligatorio), o (ix) ser niños, titulares de derechos fundamentales prevalecientes y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión”(63). 

Vista en esta forma la carga funcional del Ministerio del Interior, así como las políticas diseñadas, los planes formulados y programas puestos en acción en materia de protección de derechos humanos, en especial frente a personas en situación de riesgo por causa del conflicto interno, procede la sala a verificar si existió en el caso bajo estudio omisión o defecto que permita imputar los daños objeto de la pretensión de reparación a la demandada.

Para el efecto, esta subsección planteó cinco criterios para valorar la falla del servicio(64) con base en la cual cabe endilgar la responsabilidad patrimonial al Estado por no garantizar el derecho a la seguridad personal: “i) que con anterioridad y posterioridad a la ocurrencia de los hechos había conocimiento generalizado de la situación de orden público de una zona, que afectaba a organizaciones y a las personas relacionadas con éstas; ii) que se tenía conocimiento de circunstancias particulares respecto de un grupo vulnerable; iii) que existía una situación de riesgo constante; iv) que había conocimiento del peligro al que estaba sometida la víctima debido a la actividad profesional que ejercía, y; v) que no se desplegaron las acciones necesarias para precaver el daño”.

Dichos criterios, se entiende, deben ser analizados en cada caso particular para establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la violación del derecho a la seguridad personal del afectado cuya reparación se reclama, pues ni la posición intuito personae de la víctima(65) —condiciones personales y sociales— ni el estado de anormalidad del orden público —violencia generalizada—, son suficientes por sí solas para endilgar responsabilidad en la Nación.

En el sub lite, la situación de riesgo extraordinario en la que pudiera haberse encontrado el señor Angulo Galindo no era de conocimiento de las autoridades, y si bien su muerte ocurrió en una zona geográfica en la que para la época de los hechos había presencia de grupos de autodefensa, no había manera de prever la ocurrencia de la agresión en el caso particular del Señor Angulo.

En esta materia la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que:

“[P]ara la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía”(66). 

En consecuencia, esta Subsección no endilgará responsabilidad alguna a la Nación en cabeza del Ministerio del Interior, ni a título de falla en el servicio -por cuanto sí existieron políticas públicas tendientes a garantizar el orden público, la paz y la convivencia ciudadana, y el goce efectivo del derecho a la seguridad personal (con independencia de su eficacia)(67)-, ni a título de daño especial por cuanto éste cabe “en aquellos eventos en los que la actuación legal y legítima de la administración provoca un daño a un derecho jurídicamente tutelado y rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas”(68), situación que no aflora en los hechos reconstruidos con la prueba decretada y practicada en este proceso.

Ahora, dado que la demandada alegó la configuración del hecho exclusivo y determinante de un tercero como causal eximente de responsabilidad, la Subsección reitera que para que ésta tenga plenos efectos liberadores de la responsabilidad estatal es necesario que la conducta desplegada sea exclusiva (única) y determinante (adecuada)(69), condiciones ambas que se cumplen en el presente caso, de acuerdo con lo constatado tanto en el acta de levantamiento de cadáver, como en la certificación expedida por el personero municipal por lo que así se declarara. Se sabe que las causales eximentes de responsabilidad (fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima) traen como consecuencia la imposibilidad jurídica de imputar a la administración responsabilidad alguna por los daños ocurridos por su acción u omisión.

No obstante lo anterior, ante la evidencia de que el señor Angulo Galindo fue muerto por razones ideológicas o políticas, se ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas que incluya a la compañera permanente y a sus hijos en el registro único de víctimas —en caso de que no estén ya registrados—, de manera tal que puedan acceder a los programas a los que tengan derecho.

En efecto, sobre el valor probatorio de la certificación emitida por el personero municipal que da cuenta de la muerte del señor Angulo Galindo, se tiene que para la época de los hechos el artículo 18 de la Ley 418 de 1997(70) exigía a las víctimas de la violencia política que pretendían beneficiarse de los programas asistenciales creados para mitigar o impedir la agravación o la extensión de los efectos de los daños(71), una certificación emitida por la alcaldía o la personería municipal en la que se diera cuenta de las circunstancias en las que se sufrieron los daños(72). En dicho marco normativo, son víctimas de la violencia política los integrantes de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco de los enfrentamientos y acciones criminosas a manos de grupos armados organizados al margen de la ley, además de las incluidas en el artículo 49 de la misma ley referidas a quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personal, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objeto de amenazas de agresiones de esta naturaleza.

En consecuencia, ante la prueba de la certificación emitida por el personero municipal dando cuenta de la muerte del señor Angulo Galindo, se emitirá la orden antes dicha advirtiendo que se trata simplemente de una calificación de los hechos como consecuencia del conflicto armado interno, que estaría sujeta a posterior evaluación de la autoridad competente(73).

3.5. La condena en costas.

Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, y dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revocar la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 23 de octubre de 2008.

2. Declarar probado el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad.

3. Negar las súplicas de la demanda.

4. Ordenar a la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas que incluya a Inés Hernández Rodríguez, Alejandra Angulo Hernández, Félix Angulo Hernández y a Oscar Colorado Hernández dentro del Registro Único de Víctimas —en caso de no estar ya incluidos—, de manera tal que puedan acceder a los programas a los que tengan derecho.

5. Sin costas.

6. A este fallo se le deberá dar cumplimiento en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

7. Ordenar que por Secretaría se expida a la parte actora copia de esta sentencia con sus constancias de notificación y ejecutoria en los términos del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Enrique Rodríguez Navas—Jaime Orlando Santofimio Gamboa—Guillermo Sanchez Luque».

15 “La competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada por el alcance del respectivo recurso de alzada (...) [Es así como], si la apelación debe entenderse interpuesta únicamente en relación con aquello que en el fallo impugnado resultare perjudicial o gravoso para el recurrente, el juez de la segunda instancia está en el deber de respetar y de mantener incólume, para dicho recurrente único –y con ello para el resto de las partes del proceso–, los demás aspectos de ese fallo que no hubieren sido desfavorables para el impugnante o frente a los cuales él no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposición evidencia, por sí misma, que el propio interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y deliberada no recurrió, precisamente por encontrarse conforme con ellos”. Consejo de Estado; Sala Plena de Sección Tercera; Sentencia de Unificación del 9 de febrero de 2012, Exp. 21060.

16 De acuerdo con lo consignado en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, la cuantía requerida para que un proceso tuviera vocación de doble instancia debía superar los 500 smlmv para la época de interposición de la demanda. En el año 2004, el salario mínimo ascendía a $358.000. En el sub lite, la mayor pretensión superaba los $358’000,000, suma alegada como perjuicios morales por la señora Inés Hernández (el recurso de apelación se interpuso el 19 de noviembre de 2008).

17 Es preciso advertir que el artículo 308 de la ley 1437 de 2011, dice que el nuevo Código “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

18 Fl. 9 del cdno. ppal.

19 Fl. 1 del cdno. ppal. A pesar de haber sido aportada en copia simple será valorada teniendo en cuenta que reposó en el plenario desde el inicio del proceso sin que fuera tachada de falsa en las etapas procesales pertinentes. Al respecto ver: Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de mayo de 2011, Exp. 36912.

20 Sobre el valor probatorio de las declaraciones extra proceso esta Sección ha sostenido —a diferencia de lo que argumentó el Ministerio Público—, que “deben ser valorados por el fallador sin necesidad de ratificarlos (...) [pues] no es posible sostener que, en todos los casos, la prueba deba ser objeto de ratificación o que siempre la contraparte deba tener la posibilidad de contrainterrogar en el mismo momento, como tampoco que determinada prueba deja de serlo porque la contraparte no fue citada, pues, en todos los casos, lo esencial tiene que ver con que quien no participó en su formación, tenga acceso, con igualdad probatoria y posibilidad, a oportunidades reales y efectivas de contradicción”. Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia de 29 de agosto de 2013. Exp. 27521.

21 Fl. 23 del cdno. ppal.

22 Fl. 25 del cdno. ppal.

23 Fl. 108 del cdno. ppal.

24 Fl. 11 del cdno. ppal.

25 Fl. 23 del cdno. ppal.

26 Fl. 25 del cdno. ppal.

27 Fl. 108 del cdno. ppal.

28 Sobre el valor probatorio de las declaraciones extra proceso esta Sección ha sostenido que “deben ser valorados por el fallador sin necesidad de ratificarlos (...) [pues] no es posible sostener que, en todos los casos, la prueba deba ser objeto de ratificación o que siempre la contraparte deba tener la posibilidad de contrainterrogar en el mismo momento, como tampoco que determinada prueba deja de serlo porque la contraparte no fue citada, pues, en todos los casos, lo esencial tiene que ver con que quien no participó en su formación, tenga acceso, con igualdad probatoria y posibilidad, a oportunidades reales y efectivas de contradicción”, tal y como sucedió en el sub lite por cuanto la declaración fue aportada con la demanda y reposó en el expediente sin que se haya cuestionado su contenido.

29 Por la cual se cambia la denominación del Ministerio de Gobierno y se fijan los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional modificó su estructura orgánica.

30 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de mayo de 2011, Exp. 36912.

31 “ART. 31.—Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.

32 [9] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 23 de abril de 2009, Exp. 17160 y del 20 de mayo de ese mismo año, Exp. 16925.

33 Consejo de Estado; Sala Plena de Sección Tercera; Sentencia del 9 de febrero de 2012, Exp. 21060.

34 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007, Exp. 15932.

35 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996.

36 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 13 de agosto de 2008, Exp. 17042.

37 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007, Exp. 15932.

38 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 12 de julio de 1993, Exp. 7622.

39 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de junio de 2010; Rad. 1998-0569.

40 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 6 de marzo de 2008, Exp. 14443.

41 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 30 de noviembre de 2006, Exp. 14880.

42 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 7 de abril de 2011, Exp. 20750.

43 “En la determinación de cuándo existe posición de garante o no del sujeto responsable no tiene ninguna incidencia que la responsabilidad se configure como objetiva o basada en la culpa. Aquella determinación constituye una cuestión previa: solo cuando se haya verificado que el sujeto estaba obligado a evitar el resultado entrará en juego la circunstancia de que la responsabilidad sea objetiva o no”. PUIGPELAT, Oriol Mir. La responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria. Ed. Civitas.

44 Ídem, págs. 243 y 244.

45 Art. 208 de la Constitución Política.

46 “Nuestro sistema jurídico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo —el Presidente de la República— tiene entre sus funciones la de reglamentar la ley (art. 189-11), es decir, la de determinar la forma en que aquella debe ejecutarse o cumplirse, mientras que los organismos y autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general. Así, mientras el Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad legislativa, los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida. Esta asignación gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la microregulación de la ley. La imposibilidad de previsión total por parte del órgano legislativo es —para muchos— suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente”. Corte Constitucional; Sentencia C-917 de 2002.

47 Departamento Nacional de Planeación. Guía metodológica para la formulación de indicadores. 2009.

48 Corte Constitucional; Sentencia T-442 de 2013.

49 “En el modelo contenido en nuestra Carta Fundamental, la iniciativa legislativa para la formulación de la ley que contiene el plan de desarrollo a seguir en cada cuatrienio presidencial corresponde al gobierno, por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos, correspondiéndole al Congreso aprobarlos y, nuevamente al Ejecutivo, llevarlos a la práctica. Este sistema de competencias concurrentes, permite a la administración de turno encontrar una correspondencia entre la formulación de las metas económicas y sociales y los principales proyectos a ejecutar y la orientación política del programa de gobierno propuesto a los electores; y, de otro lado, da cabida a la concertación con los demás sectores políticos representados en el Congreso Nacional, quienes encuentran espacio para la deliberación y posterior intervención en la configuración definitiva del Plan de desarrollo cuatrienal. Además, al participar en la deliberación y aprobación de la respectiva ley, el Congreso ejerce una función delimitadora del marco de acción del Ejecutivo y de control, no sólo político sino también económico y presupuestal, respecto del Plan, garantizando la transparencia de la gestión gubernamental. De ahí la importancia de la intervención responsable del Legislativo en la adopción definitiva del Plan de desarrollo cada cuatro años”. Ley 508 de 1999, declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional en la Sentencia C-557 de 2000. Posteriormente por Decreto 955 de 2000 se pone en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998 a 2002, pero éste también es declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1403 de 2000.

50 Decía: “La Paz, con mayúsculas, es el meollo del asunto. La paz es el hilo conductor de todo el proyecto, es la estructura fundamental que posibilitará la realización de todos los demás sueños. La construcción de la paz es asunto de todos los colombianos y es el empeño mayor del gobierno, así como el alma del plan de desarrollo”.

51 De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, los Ministerios integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional.

52 Reglamentado por el decreto 1592 de 2000 que creó el programa de protección a periodistas y comunicadores sociales que en el ejercicio de su actividad profesional asuman la difusión, defensa, preservación y restablecimiento de los derechos humanos y aplicación del derecho internacional humanitario.

53 “En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos. El Ministerio del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público”.

54 Reglamentado por el Decreto 1740 de 2010, derogado por el art. 53 del Decreto 4912 de 2011, por el cual se reglamenta el artículo 81 de la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014 y se dictan otras disposiciones. ART. 5º—Población objeto del programa de protección de la Policía Nacional. El programa de protección de la Policía Nacional prestará protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos: 1. En razón del cargo: Son aquellas personas que en consideración al cargo que ostentan, asumen un riesgo por la condición del mismo. Son objeto de protección en razón al cargo las siguientes personas: a) Presidente de la República de Colombia, cónyuge, hijos, y familiares de acuerdo con la normatividad vigente según estudio de nivel de riesgo; b) Vicepresidente de la República de Colombia cónyuge, hijos, y familiares de acuerdo con la normatividad vigente según estudio de nivel de riesgo; c) Ministros del despacho. d) Senadores de la República y Representantes a la Cámara; e) Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura; f) Fiscal General de la Nación; g) Procurador General de la Nación; h) Contralor General de la República; i) Defensor del Pueblo en el orden nacional; j) Gobernadores departamentales; k) Generales de la Policía Nacional en servicio activo; l) Directores especializados, comandantes de región, metropolitanas, departamentos y de comandos operativos especiales de seguridad ciudadana de la Policía Nacional; m) Ex funcionarios que hayan ofrecido o concedido la extradición de una persona condenada o procesada en el exterior. 2. Por el nivel de riesgo: Son aquellas personas que en consideración de un riesgo comprobado y previo concepto favorable del comité de evaluación del nivel de riesgo de la Policía Nacional requieren de medidas especiales de protección. Son ellas: a) Ex presidente y ex vicepresidente de la República, cónyuge, hijos, y familiares de acuerdo con la normatividad vigente según estudio de nivel de riesgo; b) Embajador y cónsul extranjero acreditado en Colombia; c) Viceministros, viceprocurador, vicecontralor y vicefiscal; d) Magistrado de tribunal superior de distrito judicial, tribunal administrativo y consejo seccional de la Judicatura; e) Auditor General de la República; f) Contador General de la República; g) Registrador Nacional del Estado Civil; h) Directores de departamentos administrativos del orden nacional; i) Oficiales generales en uso de buen retiro de la Policía Nacional; j) Secretario general del Senado de la República y la Cámara de Representantes; k) Jueces de la República; l) Autoridades eclesiásticas; m) Alcaldes distritales y municipales; n) Concejales, diputados y personeros distritales y municipales; o) Dirigentes políticos; p) Funcionarios y ex funcionarios públicos del orden nacional. Parágrafo 1°. Dirigentes políticos. Son aquellos que siendo miembros activos de un partido o movimiento político, hacen parte de sus directivas estatutarias, previa inscripción del partido o movimiento en el Consejo Nacional Electoral, o que participan en elecciones para ocupar un cargo de representación popular, a merced del aval emitido por el Secretario general del respectivo partido o movimiento. Parágrafo 2°. Servicio Extraordinario de Protección. Con el propósito de implementar medidas de protección transitorias a Jefes de Estado, Jefes de Gobierno de visita en el país, representantes de la Misión Diplomática en cumplimiento de funciones propias, la Policía Nacional, a través de la Dirección de Protección y Servicios Especiales, atenderá el servicio policial, previa solicitud que para el efecto tramitará la Presidencia de la República o el Ministerio de Relaciones Exteriores con la información necesaria para el mismo. Parágrafo 3°. Protección de diputados y concejales en zonas rurales. El Comando General de las Fuerzas Militares asignará responsabilidades concretas a los Comandantes de Fuerza en la ejecución de acciones colectivas que garanticen la vida e integridad personal de los diputados y concejales en zonas rurales”. Artículo 24. “Son criterios para la evaluación del nivel de riesgo, los siguientes: 1. Origen de la amenaza y relación causal. La amenaza debe estar originada en la violencia armada organizada y, en razón, o como consecuencia del ejercicio directo de las funciones, cargo o actividad del solicitante o la calidad que ostenta. 2. Calidad del peticionario. El peticionario debe pertenecer a una de las categorías descritas en los artículos 4° y 5° de este decreto. 3. Circunstancias del riesgo. El riesgo al que está sometido el peticionario de los Programas de Protección debe cumplir con las siguientes características: a) Debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico. b) Debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas. c) Debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual. d) Debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor. e) Debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable. f) Debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso. g) Debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. h) Debe ser desproporcionado, frente a los beneficios de protección que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. 4. Identificación de zona de riesgo. La situación de riesgo deberá presentarse en el territorio nacional y la zona de riesgo debe ser identificada y delimitada en cada caso concreto”.

55 Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.

56 ART. 81.—“En armonía con lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley 199 de 1995, el Ministerio del Interior pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas que se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno que padece el país, y que pertenezcan a las siguientes categorías: Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. Dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas, y de los grupos étnicos. Dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos”.

57 Modificado por el art. 7º de la Ley 1421 de 2010.

58 ART. 122.—“Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta. El Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, establecido mediante Decreto número 2134 de 1992 y el Consejo Técnico Nacional de Inteligencia, establecido en el Decreto número 2233 del 21 de diciembre de 1995, coordinarán la ejecución de los recursos de este fondo. La administración del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana estará a cargo de la Dirección General de Orden Público y Convivencia Ciudadana del Ministerio del Interior. El Gobierno Nacional, dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de esta ley, reglamentará la organización y funcionamiento del Fondo, los objetivos y funciones que le corresponden, el régimen de apropiaciones y operaciones en materia presupuestal y patrimonial necesario para su operación. Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución especial del 5% consagrada en el presente capítulo, deberán invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, actividades de inteligencia, la protección a personas amenazadas, el desarrollo comunitario y en general en todas aquellas inversiones sociales que permitan garantizar la convivencia ciudadana. Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, actividades de inteligencia, el desarrollo comunitario y en general a todas aquellas inversiones sociales que permitan garantizar la convivencia pacífica”.

59 Por el cual se reestructura el Ministerio del Interior.

60 Por el cual se reglamenta el artículo 6º de la Ley 199 de 1995.

61 Por el cual se dictan medidas para brindar protección a alcaldes, concejales y personeros municipales.

62 Dice la parte considerativa del decreto: “Que vistos los últimos acontecimientos sucedidos en el país, de los cuales han resultado alcaldes, concejales y personeros muertos o lesionados y otros que se han visto forzados a salir de sus municipios hacia otros lugares por amenazas, es indispensable la organización de un mecanismo especial para su protección, de tal manera que se pueda garantizar su trabajo en condiciones de independencia y libertad; Que se debe fortalecer la acción gubernamental encaminada a tomar medidas de seguridad tendientes a garantizar la vida, la libertad e independencia de los alcaldes, concejales y personeros municipales como una manera de proteger el sistema democrático establecido en la Carta Política”.

63 Corte Constitucional; Sentencia T-719 de 2003.

64 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 31 de enero de 2011; Exp.17842.

65 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 19 de noviembre de 2012, Exp. 25225.

66 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia; Sentencia de 31 de enero de 2006, párrafo 123.

67 En este orden de ideas, es preciso recordar que por mandato del artículo 1757 del Código Civil, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta al poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado. En efecto, las cargas con las que deben correr quienes se enfrentan en un litigio, responden a principios y reglas jurídicas que regulan la actividad probatoria, a través de las cuales se establecen los procedimientos para incorporar al proceso —de manera regular y oportuna— la prueba de los hechos, y de controvertir su valor con el fin de que incidan en la decisión judicial; en efecto, su intención es convencer al juez sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos dañosos, y la respectivas consecuencias. Es así como al juez se le impone regir sus decisiones de acuerdo con por lo menos, tres principios fundamentales: onus probandi incumbit actori (al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción); reus, in excipiendo, fit actor (el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa); y actore non probante, reus absolvitur (el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción). Estos principios están recogidos tanto en la legislación sustancial (art. 1757 del CC) como en la procesal civil colombiana (art. 177 del CPC), y responden primordialmente a la exigencia de justificar lo afirmado con el fin de persuadir a otros sobre su verdad, salvo cuando se trate de hechos notorios y afirmaciones o negaciones indefinidas por no requerir prueba.

68 “Así, con base en la teoría del daño especial, ha considerado que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños causados a particulares en desarrollo de acciones legítimas de defensa o ataque a cargo de las fuerzas armadas (...) En estos casos, el fundamento del juicio de responsabilidad no es la falla del servicio o en el incumplimiento de los deberes estatales, sino la existencia de un daño antijurídico que debe ser indemnizado debido a que excede el sacrificio que cualquier ciudadano debe soportar para permitir el normal funcionamiento del Estado y de las instituciones públicas”. Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 20 de agosto de 1997, Exp. 11799. Sentencia del 7 de abril de 1994, Exp. 9261. Sentencia de 3 de mayo de 2007, Exp. 16696.

69 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 2 de mayo de 2007, Exp. 24972, reiterada en sentencia del 11 de febrero de 2009, Exp. 17145, entre muchas otras.

70 Modificado por el 6 de la ley 782 de 2002.

71 Artículo 7º de la ley 782 de 2002.

72 “Aunque existe ambigüedad en la ley en relación con las autoridades responsables en el nivel local, porque se atribuye la misma competencia indistintamente a varias entidades, es claro que esa competencia debe atribuirse o asumirse, de manera preferente, por una de ellas de acuerdo con las circunstancias del caso concreto. Así, por ejemplo, es razonable suponer que si se trata de un atentado terrorista que produjo daños a un elevado número de personas, el mismo encaje dentro de las competencias de la oficina de prevención y atención de desastres, al paso que si se trata de un homicidio aislado, quien en razón de sus funciones debe asumir el tema sea la personería municipal”. Corte Constitucional; Sentencia T-417 de 2006.

73 Corte Constitucional; Sentencia T-417 de 2006.