Sentencia 2004-02116/19394 de octubre 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 19001-23-31-000-2004-02116-01 (19394)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Centrales Eléctricas del Cauca S.A E.S.P. —Cedelca—

Demandado: Municipio de Caloto

Bogotá D.C., veintinueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los estrictos términos del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Caloto, le corresponde a la Sección determinar cuál era el procedimiento aplicable para modificar o corregir las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentadas por CEDELCA por los años gravables 1999 a 2002.

2. Lo probado en el proceso.

2.1. Mediante el requerimiento especial 1 del 22 de septiembre de 2003, el Tesorero Municipal de Caloto, le propuso a CEDELCA modificar las declaraciones privadas presentadas por los años 1999 a 2002, con el fin de que se liquidara las sanciones por no declarar y por extemporaneidad, así como el aumento por la corrección de las sanciones, los intereses moratorios sobre el saldo insoluto y el impuesto de avisos y tableros, de la siguiente manera(1):

111
 

2.2. Como fundamentos del requerimiento la Administración Municipal manifestó:

“… la Tesorería de Caloto, efectuó los correspondientes emplazamientos previos a CEDELCA S.A. E.S.P. para que cumpliera con su obligación de presentar las correspondientes declaraciones por concepto de la actividad de servicios y por la actividad industrial que realiza dentro de Caloto y las que no había declarado como obran (sic) los emplazamientos.

4. Con posterioridad a los emplazamientos efectuados para cada una de las actividades, CEDELCA S.A. E.S.P., presentó las correspondientes declaraciones por la actividad de servicios, únicamente, en los formularios 02769 del año gravable 1999 (9 días), 02766 del año gravable 2000 y en los formularios 02553, 02770 donde acumula para el pago y liquida cada uno de los hechos generadores génesis del genéricamente denominado ICA, 2001 y 2002 pero de igual forma no paga los valores liquidados, por lo que las obligaciones en cada hecho generador siguen insolutas en su pago; en conclusión declaro (sic), liquido (sic) y no pago (sic).

5. Omite CEDELCA S.A. E.S.P. incluir en cada una de las liquidaciones efectuadas a cada hecho generador del tributo las correspondientes sanciones establecidas por el Estatuto Tributario, para cuando se presentan las declaraciones con posterioridad al emplazamiento previo, no incluye los correspondientes intereses moratorios, la sanción por no declarar de que trata el artículo 643 del E.T. en su parágrafo 2º inciso 2º, la sanción prevista en el artículo 642 del E.T. conforme lo impone el artículo 715 del E.T.: sanción por extemporaneidad en la presentación de las declaraciones con posterioridad al emplazamiento, por lo que igualmente se aplica lo dispuesto en el artículo 701 del E.T. en relación con la corrección de sanciones.

6. Se le advierte al contribuyente que dicho incremento puede ser reducido a la mitad, conforme lo dispone el inciso tercero del artículo 701 del E.T., por lo que la Tesorería de Caloto, le presenta dentro de las sumas que piensa cambiar las dos posibilidades es decir; (sic) con lo ordenado al 30% y con lo dispuesto al 15%, siendo optativo, siempre y cuando el contribuyente se acoja o no a lo dispuesto por el artículo 732 del E.T.

7. Hace referencia la administración municipal a todas las declaraciones presentadas por CEDELCA S.A. E.S.P., pues su presentación se ha dado de manera extemporánea.

2.3. Mediante la resolución No. 002 del 5 de marzo de 2004, el Municipio de Caloto profirió liquidación oficial de revisión en los siguientes términos(2):

“PRIMERO. Acumular para su cobro a CENTRALES ELÉCTRICAS DEL CAUCA

S.A. E.S.P., las actividades de servicios, comercial e industrial, génesis (sic) cada grupo del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, en los periodos y años gravables, indicados en la liquidación que a continuación se presenta.

SEGUNDO. Liquidar de revisión en concordancia con la parte considerativa del presente proveído a CENTRALES ELÉCTRICAS S.A. E.S.P. “CEDELCA S.A.

E.S.P.” y en favor del Municipio de Caloto, las siguientes sumas de dinero, imponiendo sanción por corrección en el equivalente al 30%, al continuar omiso el contribuyente, posteriormente:

222
 

TERCERO. Acumular para su cobro la sanción por no enviar información equivalente a:

S.P.N.E.I. 234.800.000

CUARTO. Al momento de efectuarse el pago del crédito, aquí liquidado en revisión, ajustar la liquidación en la parte pertinente a los intereses moratorios, desde la fecha de la emisión del requerimiento especial, hasta el momento en que se haga efectivo el pago al Municipio de Caloto, acorde a las normas anunciadas de interés moratorio de la parte considerativa de la presente resolución”.

2.4. Como motivación de la liquidación oficial, además de retomar los argumentos expuestos en el requerimiento especial, la Administración Municipal manifestó:

“7. Conforme CEDELCA S.A. E.S.P. no dio aplicación al artículo 731 del Estatuto Tributario, e hizo caso omiso al Requerimiento Especial 1, se aplicará el artículo 701 del E.T. en relación con la corrección de sanciones del 30%.

8. Que de igual manera interpuso CENTRALES ELÉCTRICAS DEL CAUCA S.A.

E.S.P. “CEDELCA S.A. E.S.P.”, escrito contra el Requerimiento Especial No. 01 de septiembre de 2003, el cual fue estudiado por parte de la Tesorería Municipal y decidido e igualmente notificado a CENTRALES ELÉCTRICAS DEL CAUCA S.A.

E.S.P. “CEDELCA S.A. E.S.P.”, donde las nulidades invocadas y sus argumentos expuesto no hallaron fundamento, por lo que las obligaciones exigidas a través del requerimiento especial efectuado, continuaron vigentes e insolutas de pago.

(…)

10. Que acorde al requerimiento especial 1 del septiembre de 2003 efectuado a CENTRALES ELÉCTRICAS DEL CAUCA S.A. E.S.P. “CEDELCA S.A.

E.S.P.”, por parte de la Tesorería Municipal tomando las sumas de dinero presentadas por el propio contribuyente en sus declaraciones y las notificadas cuando se realizó el emplazamiento previo, que dio lugar a la presentación de las declaraciones, como base para aplicar la revisión, se les habrá de aplicar en la presente resolución de revisión los ajustes tal como quedaron motivados en él.

11. Los intereses moratorios se cobran de acuerdo a lo establecido en la Ley 788 de 2002. Por lo que se aplica el porcentaje establecido en el Decreto 3069 de 29 de octubre de 2003 a razón de 26,81 anual para el trimestre hasta 29 de febrero de 2004, de 29 de febrero a 30 de junio de 2004 a razón de 25,66% anual según Decreto 497 de 20 de febrero de 2004; por lo que se establecen en 23,81 y 22,66 al efectuar el descuento de los tres puntos como lo ordena la Ley.”

2.5. Mediante la Resolución 3 del 28 de junio de 2004, el Municipio de Caloto resolvió de manera desfavorable el recurso de reconsideración interpuesto por CEDELCA, con fundamento en lo siguiente(3):

“Presentar ante las oficinas de la Tesorería Municipal, los formularios con la liquidación de las obligaciones tributarias, con omisiones de lo que debe presentar y no realizar pago de lo que se auto liquida, de ninguna manera puede entenderse como cumplimiento de cualquier obligación, sea de la naturaleza que sea, el pago es elemento esencial del cumplimiento de las obligaciones; pueda que con ello tácitamente CEDELCA haya evitado en aquella oportunidad que se continuara con el proceso de aforo, al evidenciarse un querer de cumplimiento del contribuyente y que procedimentalmente haya tenido que la Tesorería Municipal recurrir a ya no proceso de aforo, sino a proceso de revisión, mediante requerimiento especial y liquidación de revisión como efectivamente se está realizando ante el actuar omiso en que continúa CEDELCA.

¿Qué procedimiento le queda entonces a la Tesorería de Caloto, para realizar, cuando el contribuyente, en acción de cumplir su obligación tributaria, presenta las declaraciones, liquida el impuesto a cargo y no paga? ¿Luego en acción de revisión de lo presentado encuentra las falencias de que en las liquidaciones presentadas a (sic) omitido el contribuyente, como en el caso sanciones por su actuar omisivo, intereses moratorios y liquidación de avisos y tableros, corrección de sanciones (art. 701 E.T.)? Es lógico que el procedimiento a aplicar es el establecido en el Estatuto Tributario, para las obligaciones tributarias cumplidas, al serle viable al municipio de Caloto, efectuar la acción de revisar lo presentado; por lo que claro y contundente resulta efectuar el correspondiente REQUERIMIENTO ESPECIAL, como efectivamente lo realizo (sic) la Tesorería Municipal.

(…)

Considera la Tesorería de Caloto que no existe nulidad que decidir y mucho menos que se pueda generar nulidad en el hecho de la acumulación de las declaraciones para el cobro en la liquidación de revisión 002 de Marzo 5 de 2004 notificada a CEDELCA, razonado los argumentos del memorialista en lo dispuesto en los artículos 694 y 695 del Estatuto Tributario y orientado en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

(…)

… la acumulación de que habla el artículo 695 del Estatuto Tributario… debe entenderse extensiva al impuesto de industria y comercio y por ende el Despacho de la Tesorería Municipal de Caloto, declara como no probada la nulidad invocada.

Este postulado de acumulación igualmente, tiene su razón de ser a más de la imposición legal de procedimiento ordenada en el artículo 66 de la ley 383 de 1997 y artículo 59 de la Ley 383 de 1997 (sic), en el principio de economía procesal al tratarse de los mismos sujetos procesales: tanto sujeto activo, como sujeto pasivo, por lo que igualmente no se violó el debido proceso, ya que la actuación se ciñó a la aplicación del artículo 695 del Estatuto Tributario que así permite la acumulación. La Sentencia C 393 de 1997 de la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de aplicación del artículo 66 de la Ley 383 de 1997.

… Mal confunde el memorialista los hechos que dan origen a la resolución de revisión y olvida que CEDELCA en un acto de tácita tributaria, luego del emplazamiento previo que le realizará (sic) la Tesorería de Caloto, en proceso de aforo que con dicho acto se iniciaba, concurrió y presentó ante las oficinas de la tesorería los formularios con las liquidaciones que ella misma se auto liquidó y en ellos omitió liquidar las demás sanciones, intereses moratorios, avisos y tableros, que debió haber liquidado. Hizo la sanción por no enviar información parte del proceso de aforo que se había iniciado con la notificación del emplazamiento previo, por el cual acude CEDELCA y presenta los formularios ICA, conforme los dejo (sic) presentados”.

2.6. De la motivación de los actos relacionados, se desprende que el Municipio de Caloto, en vista de la omisión de CEDELCA de declarar y pagar el impuesto de industria y comercio y avisos y tableros por los años 1999 a 2002, profirió emplazamiento previo por no declarar.

En virtud de dicha actuación, CEDELCA presentó, sin pago, las declaraciones del impuesto de industria y comercio correspondiente a los períodos gravables 1999 a 2002. Sin embargo, omitió declarar, liquidar y pagar el impuesto de avisos y tableros, las sanciones correspondientes y los intereses moratorios generados por el no pago del impuesto.

2.7. Dado que ya no era procedente continuar con el procedimiento de liquidación de aforo, el Municipio de Caloto profirió requerimiento especial y liquidación de revisión, en vista de las omisiones encontradas en las declaraciones presentadas por CEDELCA,

Así las cosas, tomando como base las sumas declaradas por la sociedad contribuyente para liquidar el impuesto de industria y comercio: i) liquidó el impuesto de avisos y tableros correspondiente a los años 1999 a 2002, ii) impuso las sanciones por no declarar, por declaración extemporánea y por no informar(4) y, iii) liquidó los intereses de mora por la omisión en el pago de los impuestos.

3. Procedimiento administrativo tributario aplicable al caso concreto.

3.1. En la sentencia de primera instancia, pese a que dicho argumento no fue objeto de la demanda(5), se concluyó que los actos administrativos demandados eran nulos por vulnerar el debido proceso de la sociedad contribuyente, toda vez que el Municipio de Caloto llevó a cabo un procedimiento diferente al previsto por el legislador para los casos de corrección de sanciones —artículos 698 y 701 del Estatuto Tributario—(6).

Por su parte, el municipio de Caloto sostiene que las normas invocadas por el Tribunal en la sentencia no son aplicables al caso concreto, sino las que regulan el procedimiento de liquidación oficial de revisión —artículos 702 a 714 del Estatuto Tributario—(7), ya que las inconsistencias de las declaraciones privadas no eran simples errores aritméticos u omisión de liquidación de sanciones.

3.2. Disponen los artículos invocados por el a-quo como fundamento de su decisión:

“ART. 698.—Facultad de corrección. La Administración de Impuestos, mediante liquidación de corrección, podrá corregir los errores aritméticos delas declaraciones tributariasque hayan originado un menor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un mayor saldo a su favor para compensar o devolver.

ART. 701.—Corrección de sanciones. Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiereliquidado en su declaración las sanciones a que estuviereobligado o las hubiereliquidado incorrectamentela Administración las liquidará incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente procede el recurso de reconsideración.

El incremento de la sanción se reducirá a la mitad de su valor, si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, dentro del término establecido para interponer el recurso respectivo, acepta los hechos, renuncia al mismo y cancela el valor total de la sanción más el incremento reducido.” (Resaltos propios).

3.3. Como puede observase, el artículo 698 del Estatuto Tributario le otorga facultad de corrección a la Administración Tributaria cuando las declaraciones privadas contengan errores aritméticos que afecten la liquidación del impuesto o la del saldo a favor del contribuyente.

Constituyen errores aritméticos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 697 del Estatuto Tributario —artículo 334 del Acuerdo 14 de 2001—, los siguientes eventos:

a) A pesar de haberse declarado correctamente los valores correspondientes a hechos imponibles o bases gravables, se registra como valor resultante un dato equivocado.

b) Al aplicar las tarifas respectivas, se anota un valor diferente al que ha debido resultar.

c) Al efectuar cualquier operación aritmética, resulta un valor equivocado que implica un menor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un mayor saldo a su favor para compensar o devolver.

3.4. Revisada la motivación de los actos demandados, para la Sección es claro que no nos encontramos frente a errores aritméticos, susceptibles de ser corregidos por la Administración mediante una liquidación oficial de corrección, ya que la inconformidad del ente territorial no versa sobre los cálculos matemáticos efectuados en la declaración.

Como se anotó en el aparte precedente, el Municipio de Caloto, para efectos de modificar la declaración privada, partió de las sumas declaradas por la sociedad contribuyente para liquidar el impuesto de industria y comercio. De ahí que se concluya que en las declaraciones privadas no había o, al menos no fue advertido por la Administración, ningún error aritmético.

3.6. (sic) De otro lado, si bien es cierto que el legislador previó un procedimiento especial para corregir las declaraciones que omitieran la liquidación de las sanciones a que estuviere obligado el contribuyente —artículo 701 del Estatuto Tributario—, que fue adoptado por el Concejo de Caloto —artículo 338 del Acuerdo 14 de 2001—, no es menos cierto que en el caso concreto, las declaraciones presentadas por CEDELCA, correspondientes a los años 1999 a 2002, no sólo fueron objeto de modificaciones por dicha omisión, sino también por la omisión de liquidar el impuesto de avisos y tableros de esos períodos gravables y los intereses de mora causados.

En ese sentido, para la Sección es claro que el Municipio de Caloto no debió aplicar el artículo 701 del Estatuto Tributario, como lo concluyó el a-quo, sino proferir requerimiento especial y liquidación oficial de revisión, como en efecto lo hizo, pues su intención, se insiste, además de liquidar las sanciones por no informar, por no declarar y por extemporaneidad, era modificar las declaraciones privadas del ICA a fin de incluir la liquidación del impuesto complementario de avisos y tableros y de cobrar los intereses por el no pago de los impuestos.

3.7. No puede perderse de vista que, cuando la Administración Tributaria está en desacuerdo con uno, varios o todos los aspectos declarados y liquidados por el contribuyente, tiene la facultad, por una sola vez, de modificar las liquidaciones privadas, previa expedición del requerimiento especial, mediante una liquidación de revisión, que debe contener, como mínimo, lo siguiente(8):

i) Fecha

ii) Período gravable a que corresponda

iii) Nombre o razón social del contribuyente

iv) Número de identificación tributaria

v) Bases de cuantificación del tributo

vi) Monto de los tributos y sanciones a cargo del contribuyente 

vii) Explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración

viii. Firma o sello del control manual o automatizado

3.8. En ese orden de ideas, como en el caso concreto no se trata simplemente de corregir errores aritméticos o de liquidar las sanciones omitidas por el contribuyente, el procedimiento aplicable era el de la liquidación de revisión, en tanto la finalidad de la Administración fue modificar las declaraciones presentadas por CEDELCA por los años 1999 a 2002.

Por tal razón, no es posible predicar la nulidad de los actos administrativos demandados por violación al debido proceso.

3.9. En conclusión, como le asiste razón al Municipio de Caloto en cuanto al procedimiento administrativo tributario aplicable al caso, la Sala revocará la sentencia impugnada, en vista de que los cargos alegados en la demanda no están llamados a prosperar, como se pasará a explicar en el aparte siguiente.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que si bien el Municipio de Caloto interpuso el recurso de apelación respecto del motivo de ilegalidad declarado por el a-quo —indebido procedimiento—, le corresponde a la Sección analizar los argumentos expuestos en la demanda, que no fueron estudiados en primera instancia, porque al proferirse decisión de mérito favorable a las pretensiones de la demandante, no podía interponer el recurso de apelación(9), toda vez que la sentencia le fue favorable, lo que excluye su interés legítimo para recurrir(10).

3.10. En casos como este, el superior tiene el deber de estudiar los otros argumentos o razones expuestas en la demanda, para garantizar el principio de congruencia y de igualdad de las partes o simetría procesal, que se informan, en el derecho a la tutela judicial efectiva —que impone el estudio y decisión de todo lo reclamado por el demandante—, en el derecho de contradicción —que le asegura al demandado que únicamente está llamado a resistirse a lo que le fue formulado de manera expresa— y el derecho a la igualdad —que supone relativa paridad de las partes, sin que pueda encontrarse ninguna de ellas en situación de inferioridad jurídica—.

Recuérdese que los “límites” del juez, en sede de apelación, sólo están demarcados por uno subjetivo —solo afecta a las partes que apelan— y, por otro objetivo, determinado: a) por el objeto de la apelación derivado de la correspondencia entre lo que le fue desfavorable y lo que pretende sea reformado o revocado y, b) por la prohibición de la reforma peyorativa (reforma en peor), que prohíbe que la sentencia le sea más gravosa al apelante, en los términos de la parte resolutiva de la decisión, llámese auto o sentencia, que es, por decirlo de alguna manera, la causa del daño o agravio que se predica de la providencia de primera instancia.

Por esas razones no solo es válido, sino que es imperativo, el estudio de los otros argumentos o razones, sin que se infrinjan esos principios y límites, si eventualmente la sentencia es confirmatoria, porque ello no desmejora el status del recurrente.

En síntesis, esta interpretación no viola el principio de la reformatio in pejus, esto es, la prohibición de reformar en peor la providencia cuando se trate de apelante único, porque la parte resolutiva es la misma, y es ésta la que determina la favorabilidad o no de la decisión objeto de revisión, mediante el recurso de apelación.

En ese contexto puede entenderse la siguiente cita: “al revisar la sentencia del Tribunal o juez de apelación extiende su examen a los hechos y al derecho, actuando respecto de ellos con plena jurisdicción y competencia”(11).

4. De la violación al debido proceso por acumulación de los períodos fiscales.

4.1. Se alega en la demanda que el Municipio de Caloto, para modificar las declaraciones presentadas por CEDELCA por los períodos gravables 1999, 2000, 2001 y 2002, debió adelantar procesos de determinación diferentes, con requerimientos y liquidaciones oficiales separadas, pues en los términos del artículo 695 del Estatuto Tributario, sólo cuando se trate del impuesto sobre las ventas y retenciones en la fuente, las liquidaciones oficiales pueden referirse a varios períodos gravables.

Así pues, concluye la demandante que como la Administración, en un solo acto, modificó las declaraciones del ICA presentadas por varios períodos gravables, vulneró el debido proceso de la sociedad, ya que no dio cumplimiento a las normas de procedimiento tributario que consagra el legislador.

4.2. El artículo 695 del Estatuto Tributario, invocado en la demanda y aplicable al caso en virtud del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, dispone que “los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales y demás actos administrativos proferidos por la Administración de Impuestos, podrán referirse a más de un período gravable, en el caso de las declaraciones del impuesto sobre las ventas y retenciones en la fuente”.

Dicha norma, permite la posibilidad de acumular varios períodos fiscales en los requerimientos y liquidaciones oficiales cuando se trata del IVA y la retención en la fuente. Pero el hecho de que se haya efectuado algo semejante con el ICA, en nada viola el debido proceso de los contribuyentes, como pasará a verse.

4.3. Recuérdese que el debido proceso administrativo, ha sido definido por la Corte Constitucional como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”(12).

En aplicación de dicho principio, los administrados tienen derecho, entre otras cuestiones, a conocer las actuaciones de la administración, pedir y controvertir las pruebas, ejercer con plenitud su derecho de defensa –contradicción-, impugnar los actos administrativos, y gozar de las garantías establecidas en su beneficio en el procedimiento específico que se le esté adelantando.

En palabras de la Corte:

“En materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, y de contera evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho(13). En este mismo sentido, esta Corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares(14).”(15).

4.4. Si bien, tratándose de impuestos nacionales, el Estatuto Tributario permite la acumulación de períodos fiscales en el trámite del proceso de fiscalización respecto del impuesto sobre las ventas y la retención en la fuente, no es menos cierto que dicha restricción no debe interpretarse de manera literal, pues debe mirarse con un criterio finalístico o teleológico.

En ese entendido, para la Sección es claro que es posible que los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales y demás actos administrativos proferidos por la Administración Tributaria, puedan referirse a más de un período gravable —lo que materializa, además, los principios de economía, celeridad y eficiencia—.

4.5. Así las cosas, es posible afirmar que la acumulación de períodos fiscales efectuada por el Municipio de Caloto en el caso concreto, además de no vulnerar el debido proceso de la sociedad contribuyente, garantizó el cumplimiento y efectividad de los principios de la función pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución, a saber: economía procesal, eficiencia, eficacia y celeridad.

Y eso es así, porque las modificaciones propuestas para cada una de las declaraciones se fundamentan en unos mismos hechos: la extemporaneidad de la declaración, la omisión de liquidar el impuesto complementario de avisos y tableros y la omisión de pagar el impuesto a cargo.

4.6. En otras palabras, como las modificaciones hechas por el ente territorial a cada una de las declaraciones presentadas por CEDELCA se fundamentan en idénticos motivos y hechos, la expedición de un sólo acto no vulnera el debido proceso de la sociedad contribuyente, sino que garantiza la eficacia, economía y celeridad del trámite de fiscalización.

Recuérdese que el debido proceso administrativo está consagrado para “permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem(16). Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública(17) (Negrillas propias).

En ese sentido, no se aprecia, en el caso concreto, una vulneración al debido proceso de la sociedad contribuyente ya que:

i) Las irregularidades de las declaraciones privadas detectadas por el Municipio de Caloto se fundamentan sobre los mismos hechos y fundamentos de derecho.

ii) La acumulación de períodos fiscales en el caso concreto, desarrolla los principios de la función pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución.

iii) Durante el trámite administrativo adelantado por el ente territorial, CEDELCA tuvo la oportunidad de conocer las actuaciones de la administración, pedir y controvertir pruebas, ejercer con plenitud su derecho de defensa —contradicción—, e impugnar los actos administrativos.

4.7. La Sala no desconoce que el Acuerdo 14 del 2001, “por el cual se adopta un nuevo Estatuto Único Tributario para el Municipio de Caloto Cauca”(18), modificado por el Acuerdo 32 de 2001(19), dispone, en el artículo 331, que “la liquidación de los tributos de cada período gravable, constituye una obligación individual e independiente a favor del Municipio de Caloto y a cargo del contribuyente”.

Sin embargo, a pesar de que en dicha norma se consagra la regla de la independencia de los períodos fiscales, como se alega en la demanda, no es menos cierto que, por su redacción, dicha independencia se predica para la presentación de las declaraciones privadas de los impuestos y no para la fiscalización de los mismos, que, además, no pierden, por su “acumulación física”, la autonomía e independencia propia de cada obligación y período, miradas desde el punto de vista jurídico.

Agréguese a lo anterior, que el artículo 320 del Acuerdo 14 de 2001, que regula la facultad de la Administración para modificar las declaraciones privadas, no prohíbe la revisión acumulada de varios períodos gravables, sino que, por el contrario, consagra el principio de eficacia en el recaudo de los tributos(20).

Principio que se garantiza, entre otras actuaciones, con la acumulación de la revisión de varios períodos fiscales, cuando, como ocurre en el caso concreto, las declaraciones son presentadas de manera extemporánea por el contribuyente en una misma época, lo que facilita su control y fiscalización conjunta y garantiza el debido proceso del contribuyente.

En ese orden de ideas, el cargo no está llamado a prosperar.

5. De la falta de motivación.

5.1. Para CEDELCA, los actos administrativos demandados adolecen de falta de motivación toda vez que no se refirieron a los argumentos expuestos por la sociedad en la vía gubernativa.

5.2. Al respecto, se resalta que, tal como se desprende de la relación hecha en el aparte 2 de las consideraciones de la presente providencia, los actos demandados se refirieron a los argumentos planteados por CEDELCA en esta vía judicial, los que, según se afirma en la demanda, también fueron objeto de debate en la vía gubernativa, a saber: i) violación del debido proceso por acumulación de períodos fiscales y, ii) procedimiento aplicable para la modificación de las declaraciones privadas; circunstancia que descarta, per se, la supuesta ausencia de motivación alegada.

5.3. De otro lado, CEDELCA cuestiona la legalidad de los actos demandados en tanto no son claros “en la determinación de los valores correspondientes al Impuesto de Industria y Comercio, ni se puede entender sobre qué montos se liquidan los intereses de mora, ni de dónde sale la Sanción Por Corrección. En definitiva no se puede entender la columna VALOR A PAGAR como se integra. Por todo ello es casi imposible ejercer una adecuada defensa y esto constituye entonces otra transgresión al artículo 29 de la Constitución Política”.

5.4. Para la Sección, tal como se deprende de la relación hecha en el aparte 2 de las consideraciones de la presente providencia, los actos demandados sí explicaron las modificaciones hechas a la liquidación privada, cosa distinta es que no se comparta dicha motivación, asunto que no fue controvertido en la demanda.

5.5. Sea lo primero advertir que el Municipio de Caloto no modificó los valores consignados por CEDELCA en cuanto a la determinación del impuesto de industria y comercio, como se afirma en la demanda, sino que, como se explicó, con fundamento en la información declarada por la sociedad, procedió a liquidar el impuesto complementario de avisos y tableros.

Por su parte, la liquidación de los intereses de mora fue explicada así:

“Los intereses moratorios se cobran de acuerdo a lo establecido en la Ley 788 de 2002. Por lo que se aplica el porcentaje establecido en el Decreto 3069 de 29 de octubre de 2003 a razón de 26,81 anual para el trimestre hasta 29 de febrero de 2004, de 29 de febrero a 30 de junio de 2004 a razón de 25,66% anual según Decreto 497 de 20 de febrero de 2004; por lo que se establecen en 23,81 y 22,66 al efectuar el descuento de los tres puntos como lo ordena la Ley”.

Finalmente, el aumento en un 30% de las sanciones a imponer —corrección de la sanción—, se fundamentó en la aplicación del artículo 701 del Estatuto Tributario, tal como se explicó en los actos demandados(21).

5.6. En ese orden de ideas, la Sala no encuentra fundamentado el cargo de falta de motivación, ya que los actos demandados explicaron de manera sucinta las razones en las que se fundamentan las modificaciones efectuadas a las liquidaciones privadas del ICA presentadas por CEDELCA, conforme lo disponen los artículos 340, 341 y 349 del Acuerdo Municipal 14 de 2001.

6. De la violación del artículo 683 del Estatuto Tributario.

6.1. Finalmente, CEDELCA fundamenta la nulidad de los actos en la violación del artículo 683 del Estatuto Tributario, ya que, en su sentir, el Municipio de Caloto no procedió con justicia, sino con “un inusitado afán por incrementar el valor de los impuestos y sanciones a cargo de la Sociedad, corroborado por el hecho de que a 31 de agosto del corriente año, en (sic) decir dos semanas después de haberse producido la notificación de la resolución que desató el recurso de Reconsideración, se inició proceso de jurisdicción coactiva con medidas previas”, lo que “reduce el término que existe para acudir ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa”.

6.2. De las pruebas aportadas al proceso, para la Sección es claro que en el caso concreto no existe violación del artículo 683 del Estatuto Tributario, ya que a CEDELCA no se le está exigiendo o, al menos no se demostró en el proceso, “más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas”.

6.3. Si bien puede ser cierto que dos semanas después de notificado el acto por el que se resolvió el recurso de reconsideración, el Municipio de Caloto inició el proceso de cobro coactivo —asunto que no fue probado en el proceso—, no es menos cierto que dicho cobro está sustentado en actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo(22) ante el incumplimiento de CEDELCA de pagar los impuestos a su cargo en el respectivo ente territorial.

No puede perderse de vista, además, que CEDELCA cuenta con la posibilidad de proponer las excepciones que considere pertinentes y que la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si bien no suspende el proceso de cobro, sí suspende el remate hasta que exista pronunciamiento definitivo, lo que le garantiza el debido proceso(23).

6.4. Así las cosas, como el presente cargo tampoco está llamado a prosperar, se procederá a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se REVOCA la sentencia del 30 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

2. Por lo expuesto en la presente providencia, se NIEGAN las pretensiones de la demanda.

3. Se RECONOCE personería para actuar a la abogada María Andrea Campo Rodríguez, como apoderada de la sociedad Centrales Eléctricas del Cauca S.A. E.S.P., en los términos del poder que obra en el folio 283 del expediente.

4. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

1 Folios 8 a 12 del cuaderno 1.

2 Folios 13 a 18 del cuaderno 1.

3 Folios 19 a 24 del cuaderno 1.

4 Al parecer, pues no existe ninguna prueba que así lo corrobore, luego del emplazamiento para declarar el Municipio de Caloto le solicitó cierta información a CEDELCA, la que no fue suministrada por la sociedad.

5 CEDELCA atacó la legalidad de los actos demandados por tres razones: i) porque no era dable que en u n mismo procedimiento de revisión se liquidaran oficialmente varios períodos fiscales —desconocimiento de la independencia de los períodos fiscales, ii) porque los actos adolecían de falta de motivación porque no se refirieron a los argumentos expuestos por la sociedad contribuyente en la vía gubernativa y no explicaban de manera clara el sustento de los montos modificados y, iii) porque no están inspirados en el espíritu de justicia, sino en el “afán inusitado por incrementar impuestos”.

6 Idéntica redacción tienen los artículos 335 y 338 del Acuerdo Municipal 14 de 2001, modificado por el Acuerdo 32 de 2001.

7 Idénticas disposiciones se encuentran en los artículos 339 a 351 del Acuerdo Municipal 14 de 2001, modificado por el Acuerdo 32 de 2001.

8 Cfr. Artículos 339, 340 y 349 del Acuerdo 14 de 2001 y 702, 703 y 712 del Estatuto Tributario.

9 Cfr. el artículo 350 del C. de P. C.

10 “Para poder interponer el recurso se requiere tener interés, por serle la providencia desfavorable; estar legitimado, por ser parte o tercero con interés reconocido, e interponerlo en el tiempo y forma estatuidos en la ley procesal ante el juez competente, sin que sea necesario fundamentar el recurso”, en MONROY CABRA, “Principios de Derecho Procesal Civil”, citado por BONILLA ECHEVERRI, Oscar y USECHE LÓPEZ, Carlos Arturo, “Código de Procedimiento Civil Colombiano”, EDICOLDA, Editorial Colombiana Ltda., Bogotá, D.E. 1976, p. 350.

11 MONROY CABRA, “Principios de Derecho Procesal Civil”, citado por BONILLA ECHEVERRI, Oscar y USECHE LÓPEZ, Carlos Arturo, “Código de Procedimiento Civil Colombiano”, EDICOLDA, Editorial Colombiana Ltda., Bogotá, D.E. 1976, p. 349.

12

13 Sentencia T-214 de 2004.

14 Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.

15 Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003, entre otras.

16 Constitución Política. ART. 209.—“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.

17 Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 2014.

18 Folios 30 a 228.

19 Folios 238 a 263.

20 ART. 320.—Facultad para modificar las declaraciones. La Secretaría de Hacienda y tesorería podrá modificar los formularios de las declaraciones en los aspectos que crea necesarios, con el fin de obtener una mayor eficacia para el recaudo de los tributos.

21 En el requerimiento especial manifestó: “Omite CEDELCA S.A. E.S.P. incluir en cada una de las liquidaciones efectuadas a cada hecho generador del tributo las correspondientes sanciones establecidas por el Estatuto Tributario, para cuando se presentan las declaraciones con posterioridad al emplazamiento previo, no incluye los correspondientes intereses moratorios, la sanción por no declarar de que trata el artículo 643 del E.T. en su parágrafo 2º inciso 2º, la sanción prevista en el artículo 642 del E.T. conforme lo impone el artículo 715 del E.T.: sanción por extemporaneidad en la presentación de las declaraciones con p osterioridad al emplazamiento, por lo que igualmente se aplica lo dispuesto en el artículo 701 del E.T. en relación con la corrección de sanciones. 6. Se le advierte al contribuyente que dicho incremento puede ser reducido a la mitad, conforme lo dispone el inciso tercero del artículo 701 del E.T., por lo que la Tesorería de Caloto, le presenta dentro de las sumas que piensa cambiar las dos posibilidades es decir; (sic) con lo ordenado al 30% y con lo dispuesto al 15%, siendo optativo, siempre y cuando el contribuyente se acoja o no a lo dispuesto por el artículo 732 del E.T.” (fl. 9-10). En la liquidación de revisión se explicó que “Conforme CEDELCA S.A. E.S.P. no dio aplicación al artículo 731 del Estatuto Tributario, e hizo caso omiso al Requerimiento Especial 1, se aplicará el artículo 701 del E.T. en relación con la corrección de sanciones del 30%.” (fl. 15).

22 Cfr. Artículos 506, 514 y 516 del Acuerdo 14 de 2001.

23 Cfr. Artículos 519 y 524 del Acuerdo 14 de 2001.