Sentencia 2004-02209 de febrero 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Rad: 85001-23-31-000-2004-02209-01

Actor: Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano “Unitrópico”.

Demandado: Departamento de Casanare

Asunto: Nulidad y restablecimiento – Fallo de Segunda instancia

Bogotá D.C., 1º de febrero de dos mil dieciocho.

Objeto de la decisión

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia del 10 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se desestimó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento del Casanare y se negaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda(1). 

1.1. Pretensiones.

La Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano “Unitrópico”, en adelante - Unitropico -, por conducto de apoderado presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Ordenanza 15 de 30 de julio de 2004 “Por medio de la cual se deroga una ordenanza”, expedida por la Asamblea Departamental de Casanare.

Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones:

“1. Es nula la Ordenanza 15 de 30 de julio de 2004, que derogó la ordenanza No. 088 del 3 de agosto de 2000 “por medio de la cual se garantizan aportes para la investigación científica a través de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano y de la ciudadela Universitaria de Casanare”.

2. A título de restablecimiento del derecho lesionado con la expedición de la referida ordenanza, declárese que el departamento estaba obligado y continúa obligado a hacer los aportes para la investigación científica a través de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano y de la Ciudadela Universitaria del Casanare, equivalentes al 5% de los ingresos que por conceptos de regalías perciba el Departamento, en los términos de la ordenanza No 088 de 3 de agosto de 2000, expedida por la Asamblea Departamental del Casanare”.

1.2. Hechos probados y/o admitidos.

La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

• Mediante Ordenanza 76 del 24 de febrero de 2000, la Asamblea Departamental de Casanare, autorizó al gobernador de dicho Departamento para participar en la formación de la fundación denominada Universidad Internacional del Trópico Americano como Entidad mixta sin ánimo de lucro(2).

• Con fundamento en la habilitación otorgada por la Ordenanza 76 de 2000, el gobernador de Casanare, participó el día 16 de marzo del año 2000, en la constitución de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano “Unitrópico”(3)

• La Asamblea Departamental del Casanare, mediante Ordenanza 88 de 3 de agosto de 2000, autorizó al gobernador del Departamento para apropiar en los presupuestos anuales de las siguientes vigencias, el 5% de los ingresos que por concepto de regalías petroleras recibe el ente territorial. Lo anterior con el propósito de garantizar los aportes para la investigación científica a través de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico y de la ciudadela Universitaria de Casanare(4).

• La Asamblea Departamental del Casanare mediante Ordenanza 15 de 30 de julio de 2004, derogó la Ordenanza 88 de 3 de agosto de 2000, considerando que: “La determinación tomada a través de la Ordenanza, en la medida en que le da destinación específica o sic a unos de recursos de manera indefinida y general, va en contra de lo estipulado en el artículo 359 de la Carta Política, que igualmente asigna en el artículo 360 a la ley originada en el Congreso de la República la competencia para definir los derechos de las entidades territoriales en las regalías y su destinación final, razón por la cual el Congreso a través de la ley 141 de 1994 con las modificaciones de la ley 756 de 2002 reguló el tema en relación con los departamentos en el Art. 13 de esta última, por lo que la Ordenanza a derogar vulnera el contenido normativo de la ley de regalías”(5).

1.3. Normas violadas y concepto de violación.

La parte actora consideró que el acto demandado incurrió en las siguientes causales de violación de la Constitución y la Ley:

1.3.1. Interpretación errónea del numeral 9º del artículo 300 de la Constitución Política.

La actora afirmó que la Ordenanza demandada derogó la Ordenanza 88 de 2000, por considerar que la misma preveía una autorización temporalmente indefinida, para que el gobernador ejerciera funciones propias de la Asamblea, con lo que se incurría en la prohibición del numeral 9º del artículo 300 de la Constitución Política.

Planteó el demandante, que la interpretación contenida en el acto demandado, es errónea, ya que el numeral 9º del artículo 300 de la Constitución, establece una limitación temporal que recae exclusivamente en la facultad para autorizar al gobernador el ejercicio de funciones propias o privativas de la Asamblea Departamental, dentro de las cuales no se encuentran las otorgadas en la Ordenanza 88 de 2000.

1.3.2. Por indebida aplicación del artículo 359 de la Constitución Política.

Señaló la actora, que la prohibición prevista en el artículo 359 constitucional, para otorgar a las rentas una destinación específica, solo recae sobre las rentas nacionales, sin que le sea aplicable a las que correspondan a las entidades territoriales, por lo cual el fundamento usado por la Ordenanza demandada para revocar la Ordenanza 88 de 2000, resulta contrario al precepto superior.

En ese mismo sentido, precisó que el acto demandado desconoce el artículo 360 de la Constitución, en cuanto el mismo admite excepciones a la prohibición de destinación específica, dentro de las cuales se prevé el que se destinen los recursos a inversión social, categoría está ultima dentro de la cual se encuentra la educación, ello de conformidad con los artículos 2 y 41 del Decreto 111 de 1996(6).

1.3.3. Interpretación errónea de las restricciones legales a la destinación de las regalías.

Afirmó la parte accionante que el acto demandado no motivó de manera expresa las razones por las cuales la Ordenanza 88 de 2000, resulta contraria a las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, lo cual -en su sentir- es constitutivo de una expedición irregular, no obstante lo cual procedió a referirse a las razones por las cuales dichos preceptos normativos no fueron transgredidos con la autorización otorgada al gobernador para destinar dineros provenientes de las regalías petroleras.

Planteó que, de conformidad con el artículo 360 de la Constitución Política, los departamentos y municipios en los que se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, tienen derecho a participar en las regalías y compensaciones, recursos que deben ser invertidos en un noventa por ciento (90%) en proyectos prioritarios en el plan de desarrollo del ente territorial, de los cuales el sesenta por ciento (60%) debe destinarse para lograr coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica en salud, educación, agua y saneamiento básico.

Manifestó que el Departamento de Casanare, al concurrir como fundador de Unitrópico, se obligó de manera permanente a realizar el aporte de los recursos necesarios para cumplir los objetivos sociales de dicha institución, por lo cual la Ordenanza 88 de 2000, consideró que una porción de las regalías debía estar destinada a cumplir dichos compromisos, por lo cual al revocarse dicha disposición normativa, se incurre en la violación de los artículos 1602 y 1603 del Código Civil, pues con ello el Departamento desconoce los deberes adquiridos en virtud del acto fundacional o contrato de conformación de Unitrópico.

Advirtió que el acto acusado, desconoció que la porción de las regalías destinada para Unitrópico por la Ordenanza 88 de 2000 (5% de las regalías), debía ser tomado del porcentaje de libre inversión de los recursos girados al Departamento por dicho concepto, con lo cual no se vulneran las normas sobre destinación específica.

1.3.4. Expedición irregular por no haberse dado aplicación a las normas sobre revocatoria directa de actos de contenido particular.

Argumentó la parte demandante, que la Ordenanza 88 de 2000 al autorizar al gobernador para apropiar dineros que tienen un destinatario concreto, constituye un acto de contenido particular, por lo que para poder proceder a su revocatoria, debió aplicarse el procedimiento contenido en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, CCA, consecuencia de lo cual, el acto acusado al acudir a la figura de la derogación establecida por el artículo 71 del Código Civil, incurrió en una violación al debido proceso.

1.3.5. Desconocimiento del régimen legal de creación y sostenimiento de fundaciones.

La parte demandante advirtió que el acto demandado, al derogar el contenido de la Ordenanza 88 de 2000, desconoció que de conformidad con el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, las entidades públicas pueden concurrir a la constitución de asociaciones y fundaciones, caso en el cual quedan obligadas a cumplir con los aportes económicos correspondientes.

En desarrollo de lo anterior, afirmó que con la Ordenanza 88 de 2000, el Departamento de Casanare dio cumplimiento a la obligación de realizar las apropiaciones presupuestales para efectuar los aportes necesarios para el funcionamiento de la fundación Unitrópico, por lo cual con su revocatoria se desconoce dicho deber, quebrantándose así el numeral 1º del artículo 305 de la Constitución, así como los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 393 de 1991.

En ese mismo sentido, planteó que el acto demandado desconoce que las entidades públicas pueden adquirir obligaciones que estén vigentes durante la totalidad del término de duración de las fundaciones que constituya, razón por la cual, contrario a los fundamentos del acto demandado, la Ordenanza 88 de 2000, no podía limitar en el tiempo la transferencia de recursos a Unitrópico.

En este punto igualmente, advirtió que, no resulta cierto que el Departamento de Casanare no pueda asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras, pues por el contrario, la normativa que rige la creación de fundaciones y asociaciones por parte de las entidades públicas, obliga a éstas a que apropien en su presupuesto los recursos necesarios para cumplir con los aportes que le corresponden en virtud del acto fundacional, sin que ello pueda ser limitado por la existencia de vigencias futuras.

2. Actuaciones procesales relevantes.

2.1. Auto admisorio de la demanda.

En auto del 20 de enero de 2005, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la demanda y ordenó: (i) Notificar personalmente al gobernador de Casanare; (ii) notificar al agente del Ministerio Público y (iii) una vez efectuadas las notificaciones fijar el negocio en lista por diez (10) días, para que la parte demandada propusiera las excepciones y solicitara las pruebas que estimara pertinentes(7).

En providencia de 27 de enero de 2005, el Magistrado Ponente adicionó el auto admisorio de la demanda, negando la solicitud de suspensión provisional del acto cuestionado, lo que fundó en que no era posible establecer prima facie la violación de las normas que sirvieron como fundamento del acto demandado(8).

Mediante escrito de 19 de mayo de 2005(9), la parte demandante presentó adición a la demanda, en la cual añadió un párrafo al hecho 8º de la demanda inicial, incluyó un nuevo hecho y presentó argumentos adicionales al concepto de la violación.

En auto de 4 de agosto de 2005, el Magistrado Ponente admitió la adición de la demanda, y ordenó notificar personalmente la adición al gobernador de Casanare y al agente del Ministerio Público, así como fijar en lista la misma por el término de diez (10) días(10).

3. Contestación de la demanda.

El Departamento de Casanare, por conducto de apoderado, contestó la demanda y su adición, en escrito radicado el 14 de septiembre de 2005, en el que manifestó su oposición a cada una de las pretensiones elevadas por la parte demandante(11).

Se pronunció frente a los cargos de la demanda, controvirtiendo los mismos de la siguiente manera:

En relación con la naturaleza de la Ordenanza 88 de 2000, señaló que la misma no es un acto administrativo de contenido particular y concreto, pues en ella no se otorgó un derecho cierto, cuantificable y exigible a favor de Unitrópico.

En apoyo de lo anterior precisó, que de conformidad con los artículos 150, 300 y 313 de la Constitución Política, los cuerpos colegiados, entre ellos, las Asambleas Departamentales, adoptan medidas de carácter general, sin que sea dable considerar que las mismas pueden constituir actos administrativos particulares.

En la misma línea argumentativa señaló, que al tratarse la Ordenanza 88 de 2000 de un acto general, no le son aplicables los procedimientos propios de la revocatoria directa para los actos particulares, por lo cual la figura correcta para que perdiera vigencia era su derogatoria de conformidad con el artículo 71 del Código Civil.

En relación con la indebida interpretación del numeral 9 del artículo 300 de la Constitución, manifestó que contrario a lo planteado por la parte actora, de la lectura de la norma constitucional se extracta con total claridad que no es factible autorizar al gobernador para que apropie sin límite temporal partidas presupuestales, lo anterior teniendo en cuenta, que con ello se está comprometiendo presupuesto futuro, y por ende las funciones de aprobación del mismo, las cuales corresponden a las asambleas departamentales.

Respecto del supuesto desconocimiento de los artículos 350 y 360 de la Constitución, precisa que la parte actora se equivoca en la interpretación de las normas superiores, ya que las mismas no habilitan la posibilidad de que los recursos destinados a la investigación científica, sean apropiados de manera permanente en favor de determinada institución o entidad. Lo anterior, teniendo en cuenta que permitir apropiaciones sin límite temporal, tendría por efecto, que de allí en adelante los planes de desarrollo deban realizar la inversión para investigación científica de la manera como fue concebida por el gobierno que promovió la autorización otorgada, lo cual es contrario a la Constitución Política.

Además a los anteriores planteamientos, propuso como excepciones, las siguientes:

(i) Legalidad de la ordenanza 15, la cual sustentó en que “… fue expedida por la asamblea departamental a quien le fuera conferida esta facultad por parte de la propia constitución, correspondida a la facultad dispositiva que le confiere la independencia administrativa de que goza la corporación y con la misma no se está desconociendo ninguna obligación de tipo constitucional o legal…”(12).

(ii) buena fe, medio exceptivo que fundamentó en la consideración de que “la Honorable Asamblea Departamental, frente a los hechos y argumentos contenidos en la demanda, por cuanto su actuar ha estado apegado a derecho, ajustándose su actuación a los mandatos Constitucionales (sic), legales y reglamentarios…”(13).

(iii) Inexistencia de normas contrarias a la decisión de la Ordenanza 15, la cual hizo consistir en que las autorizaciones que pueden otorgarse al gobernador para apropiar recursos del presupuesto, en especial los que provienen de las regalías por la explotación petrolera, no pueden ser indefinidas en el tiempo, pues con ello se transgrede el artículo 300 de la Constitución Política.

(iv) Inexistencia de obligación de transferir recursos por parte del departamento a la Universidad del Trópico Americano, excepción en la cual planteó que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 756 de 2002, los recursos provenientes de las regalías deben ser destinados para las coberturas mínimas en indicadores de morbilidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua potable, alcantarillado y electrificación, actividades que no corresponden a las que son desarrolladas por Unitrópico.

(v) Por tratarse de una entidad privada no le es posible transferir de forma directa recursos del departamento, en este punto, planteó que la naturaleza privada de Unitrópico, implica que de conformidad con el artículo 355 de la Constitución Política no sea posible realizar giros a la misma de manera directa, pues ello implica la existencia de una donación prohibida por la norma constitucional.

Precisó que si bien el mismo artículo 355 de la carta política permite la firma de convenios con este tipo de instituciones (privadas sin ánimo de lucro), no lo es menos que en el Departamento de Casanare Unitrópico, no es la única fundación que puede prestar servicios educativos y de investigación científica, por lo cual no es posible considerar que puedan realizarse las apropiaciones de la manera como lo establecía la Ordenanza 88 de 2000, razón por la cual su derogatoria se encuentra ajustada a derecho.

(vi) Falta de personería por pasiva, consideró el apoderado del Departamento, que en virtud de la autonomía presupuestal y administrativa de la Asamblea Departamental la misma debe concurrir directamente al proceso como demandada.

4. Alegatos de conclusión.

4.1. Alegatos presentados por el apoderado de la parte demandante.

En escrito radicado el 20 de septiembre de 2006(14), el apoderado de Unitrópico, presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró los argumentos por los cuales la Ordenanza 15 de 2004, debe ser declarada nula.

Precisó que se encuentra probado que se violaron normas superiores con la expedición del acto demandado, ya que en el mismo se autorizaba al gobernador para garantizar los aportes obligatorios a Unitrópico, sin que exista sustento constitucional o legal que limite la posibilidad para que dicha habilitación se haga de manera permanente con los recursos provenientes de las regalías.

Manifestó que está acreditado que la Ordenanza 88 de 2000, es un acto de contenido particular, pues el mismo reconoce derechos a favor de Unitrópico, razón por la cual al haberse procedido a su revocatoria sin agotar el trámite previsto en el CCA, se desconoció el debido proceso de su representada.

Respecto de los argumentos de defensa esbozados por el Departamento de Casanare, resaltó que la revocatoria de la autorización otorgada por la Asamblea para que el gobernador aportara los recursos necesarios para el sostenimiento de Unitrópico, constituye un incumplimiento de las obligaciones adquiridas en virtud del acto fundacional de la Universidad, el cual fue firmado por gobernador como representante del ente territorial.

4.2. Alegatos del apoderado de la parte demandada.

El apoderado judicial del demandando, en escrito del 25 de septiembre de 2005(15), presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos de defensa esgrimidos en la contestación de la demanda.

Alegó que, la Ordenanza 15 de 2004, derogó un acto de contenido general, ya que contrario a lo que aduce la parte demandante, la autorización otorgada al gobernador de Casanare para apropiar recursos con destino a la investigación científica, no constituye un derecho particular para las instituciones de educación superior a las que se les pudiera llegar a otorgar dineros de dichas apropiaciones.

En consonancia con lo anterior, señaló que para la derogatoria de la Ordenanza 88 de 2000, no era necesario agotar el procedimiento establecido por el CCA para la revocatoria de actos administrativos particulares.

Respecto de la destinación de los recursos provenientes de las regalías, indicó que la misma se encuentra regulada por la Ley 141 de 1994 y por el artículo 13 de la Ley 756 de 2002, normas que prescriben que en materia de educación dichos dineros deben destinarse para la que corresponde a la básica, esto es hasta noveno bachillerato, sin que sea dable invertirlos en instituciones de educación como Unitrópico.

Recalcó que Unitrópico, es una institución de naturaleza privada, razón por la cual no es dable al Departamento realizar aportes directos a la misma, ello en virtud de la prohibición establecida en el artículo 355 de la Constitución Política.

6.(sic) Concepto de la Procuraduría Cincuenta y tres Judicial II Administrativa.

Por medio de escrito radicado el 9 de octubre de 2006(16), el Procurador Cincuenta y Tres Judicial II para Asuntos Administrativos, rindió concepto dentro del proceso de la referencia.

En primer lugar, indicó que la Ordenanza 88 de 2000, tenía dos aspectos a regular, el primero ser consecuente con la obligación adquirida por el Departamento de Casanare de realizar aportes permanentes a Unitrópico y el segundo permitir que la universidad conociera de antemano el monto total del que dispondría cada año para la investigación científica.

Señaló que la Ordenanza 88 de 2000, no contraviene la prohibición del numeral 9º del artículo 300 de la Constitución, en tanto la misma no contiene una autorización indeterminada al gobernador, sino que lo autorizó por una sola vez para que en adelante y entretanto exista Unitrópico apropie del presupuesto un monto determinado, que sirve de tope para el aporte destinado a investigación científica.

Expuso que la Ordenanza 88, no transgredía los artículos 359 y 360 de la Constitución, pues en la misma no se prevé una destinación específica de recursos, pues solo se impone un límite para los aportes que se realizan por parte del Departamento para la investigación científica.

Indicó que si bien no comparte que la Ordenanza 88 de 2000, constituya un acto particular que deba sujetarse al procedimiento de revocatoria directa de los artículos 73 y 74 del CCA, tampoco es dable considerar que la Asamblea pudiese derogar su contenido sin que contase con “…una fórmula o proposición diferente a la existente, que garantizase los aportes presupuestales para que la fundación desarrollase su objeto, tal como estaba obligado el departamento…”.(17)

Con fundamento en los anteriores razonamientos, solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda y se declarara la nulidad de la Ordenanza 15 de 2004.

5. Sentencia de primera instancia.

En fallo del 10 de julio de 2008(18), el Tribunal Administrativo de Casanare, desestimó la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Departamento de Casanare y denegó las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, la sentencia de primera instancia resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, planteada por el Departamento de Casanare, negando la misma, determinación que fundamentó en la consideración de que “las asambleas carecen de personería jurídica y aunque tengan ciertas atribuciones de ejecución presupuestal y se les califique como entidades estatales, para efectos de contratar, no están desmembradas de la personalidad jurídica del departamento”.

En lo que respecta al análisis de fondo de los cargos de la demanda, el a quo inició el estudio del caso partiendo de la definición de la naturaleza de la ordenanza derogada por el acto acusado, la cual en consideración del demandante debía definirse como de contenido particular.

En relación con lo anterior, en primer lugar precisó, que no es posible interpretar la Ordenanza 88 como un acto de contenido particular que reconoce derechos a favor de Unitrópico, pues la misma no podía tener por fin el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Departamento en el acto fundacional de la universidad, pues ello, implicaría la contravención del artículo 355 de la Constitución, ya que, de avalarse dicha interpretación, la autorización dada al gobernador involucraba el giro directo de recursos a una entidad que si bien tiene aportes mixtos, es de naturaleza privada.

Seguidamente, señaló que la Ordenanza 88, no dispuso una transferencia simple de unos recursos públicos a un ente privado, sino que, constituyó un instrumento mediante el cual se autorizaba a la administración para que apoyara proyectos de investigación científica.

Con fundamento en las consideraciones realizadas, determinó que la Ordenanza 88, tenía naturaleza de “acto regla, genera y abstracto, incapaz de causar por sí solo derechos subjetivos para la fundación actora; más aún, fue una simple promesa de futura y periódica concreción, que requería la ratificación anual de la voluntad político administrativa del gobernador- de quien debía provenir el proyecto de presupuesto de cada vigencia- y de la Asamblea Departamental, pues la inserción en las apropiaciones de los presupuestos siguientes no era ni podía ser automática”.

Definida la naturaleza jurídica de la Ordenanza 88 de 2000, procedió a determinar respecto del argumento de la parte demandante consistente en que las apropiaciones autorizadas en dicha norma departamental, correspondía al cumplimiento de los aportes futuros a los que la Gobernación de Casanare se comprometió en el acto de creación de Unitrópico.

En relación con dicho cargo, el Tribunal consideró que no es factible acudir a la vía judicial para hacer exigibles este tipo de aportes, por considerar que el acto fundacional no establece obligaciones claras y exigibles a cargo del departamento.

Igualmente planteó el a quo, que la Ordenanza 88 de 2000, no ordenó la ejecución periódica de pago de sumas de dinero a Unitrópico, sino que simplemente autorizó al gobernador para que destinará recursos para fomentar la investigación científica, la cual no solo era adelantada por dicha fundación universitaria, sino también por el proyecto ciudadela universitaria.

En relación con la alegación de la parte demandante, consistente en que la Ordenanza 88 de 2000, debió ser sometida al trámite de revocatoria directa de los actos particulares, la sentencia de primera instancia, determinó que dada la naturaleza general de dicho acto, la misma podía ser derogada por su autor de manera facultativa, sin que debiese adelantarse procedimiento previo alguno.

Con fundamento en los anteriores fundamentos, consideró que no se había demostrado la ilegalidad del acto demandado, por lo que denegó las súplicas de la demanda.

6. Recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante.

El apoderado de la parte demandante, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, interpuso recurso de apelación(19) contra la sentencia de primera instancia, solicitando que la misma fuera revocada, bajo la siguiente línea argumentativa(20):

Alegó que, el Tribunal desconoció que mediante Resolución 1311 de 11 de junio de 2002, se reconoció personería a Unitrópico, acto administrativo en el que quedó en firme la obligación de sus fundadores de cumplir con los aportes a los que se habían obligado, aspecto que es fundamental en el debate planteado en el estudio de legalidad, ya que con el mismo se define que la Ordenanza 88 de 2000, fue expedida a fin de cumplir con dichos aportes, por lo que es un acto de contenido particular y concreto, que tiene como beneficiaria a la parte demandante, cuya revocatoria requería el agotamiento del procedimiento previsto en los artículos 73 y 74 del CCA.

Argumentó que la sentencia de primera instancia desconoció la interpretación que la Corte Constitucional ha realizado del artículo 355 constitucional, según la cual es posible que las entidades públicas realicen aportes para el fomento de actividades científicas a personas privadas sin ánimo de lucro, como es el caso de Unitrópico, lo cual se hace factible mediante los compromisos que se adquieren en el acto fundacional, razón por la cual la Ordenanza 88 de 2000 contiene un derecho subjetivo en favor de dicha institución universitaria, por lo que se trata de un acto de contenido particular.

En relación con el fundamento de la sentencia consistente en que no es posible en sede judicial solicitar el cumplimiento de la promesa de aportes futuros, señaló que dicho aspecto no fue objeto de pretensión en la demanda, pues lo único que busca la misma, es determinar que al tratarse la Ordenanza 88 de 2000, de un acto particular, el mismo no podía ser revocado de la manera como lo fue por la Ordenanza 15 de 2004, y por lo tanto el Departamento continuaba obligado a realizar los aportes para los que autorizó al gobernador.

Finalmente solicitó que se decretaran como pruebas de segunda instancia la consistente en oficiar al ICFES, para que allegara la documentación relacionada con la personería jurídica de Unitrópico.

7. Trámite en segunda instancia.

Por auto del 23 de octubre de 2008, se admitió el recurso de apelación(21) presentado por el apoderado judicial de la parte demandante.

Mediante auto del 12 de diciembre de 2008(22), se negó la prueba solicitada en segunda instancia, ya que la misma fue decretada por el a quo, y no se encuentra acreditado que el actor insistiera en su práctica, así como tampoco que hubiera recurrido el auto que ordenó correr traslado para alegar, por no haberse practicado la totalidad de las pruebas decretadas.

Contra la anterior decisión la parte actora presentó recurso de súplica(23), el cual fue resuelto mediante providencia del 26 de marzo del 2009(24), confirmando el auto impugnado.

No obstante la negativa de pruebas, mediante memorial de 4 de junio del 2009(25), el apoderado de Unitrópico allegó la documentación solicitada como prueba, para que obrase en el expediente, frente a lo cual la magistrada ponente, en auto de 2 de julio de 2009(26) determinó tener como no presentados los mismos.

Mediante auto del 13 de mayo de 2009(27), se ordenó correr traslado para alegar. En esta oportunidad se presentaron las siguientes intervenciones:

7.1. Alegatos presentados por la parte demandante.

El apoderado judicial de la parte actora presentó escrito del 4 de junio de 2009(28), en el que reiteró los argumentos de su recurso, precisando que de conformidad con el pacto fundacional de Unitrópico, el departamento se obligó a realizar una serie de aportes en dinero y en especie.

Indicó que de conformidad con el acta de ingresos y compromisos de aportes a Unitrópico, resulta claro que los aportes en dinero o en especio por parte del Departamento de Casanare, tenían por destino entre otros los programas y proyectos de investigación, por lo que la autorización dada en la Ordenanza 88 de 2000, tenía por fin garantizar dichos aportes.

Reiteró que la Ordenanza 15 de 2004, revocó un acto que reconocía derechos a Unitrópico, por lo que su naturaleza es la de un acto particular, que no puede derogarse, sino que debía sujetarse a las reglas de los artículos 73 y 74 del CCA.

7.2. Alegatos presentados por la parte demandada.

El apoderado judicial del Departamento de Casanare precisó que la sentencia apelada debe ser confirmada, para lo cual reiteró los argumentos que fueron presentados por el ente territorial a lo largo del proceso.

En su argumentación insistió en que la Ordenanza 15 de 2004, derogó correctamente la Ordenanza 88 de 2000, ya que está última al contener una autorización indeterminada para que el gobernador de Casanare, apropie recursos de las regalías, vulnera el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución, al habilitarlo para ejercer una función que le es propia a las asambleas departamentales.

Indicó que el contenido de la Ordenanza 88 de 2000, de manera alguna permite dilucidar que la misma ordenara un giro directo de aportes a favor de Unitrópico, sino que permitía al gobernador apropiar dineros con miras a apoyar proyectos de investigación científica, asunto que no recaía de manera exclusiva en Unitrópico, por lo que no se trata un acto que reconociera un derecho particular en cumplimiento del acto de constitución de dicha fundación universitaria.

8.3. Concepto del Ministerio Público en el trámite del recurso de apelación.

El Agente del Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y con el numeral 1 del Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los Despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, el despacho del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

En el caso concreto la Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(29), de conformidad con el cual “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.”.

2. Acto demandado.

La demanda recae sobre la nulidad de la Ordenanza 15 de 30 de julio de 2004, mediante la cual se derogó la Ordenanza 88 de 3 de agosto de 2000., expedida por la Asamblea Departamental de Casanare.

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar o revocar la sentencia apelada, para lo cual, examinará si el acto acusado es de contenido particular, y con su derogación se transgredieron las normas sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo.

4. Razones jurídicas de la decisión.

Bajo el panorama expuesto, la Sala resuelve el problema jurídico que subyace al caso concreto, para lo cual, por razones de orden metodológico, abordará los siguientes ejes temáticos: i) la naturaleza jurídica de la Ordenanza 88 de 2000 y (ii) las reglas que rigen la derogatoria de la Ordenanza 88 de 2000.

4.1. La naturaleza jurídica de la Ordenanza 88 de 2000.

En primera instancia, el Tribunal de Casanare concluyó que la Ordenanza 88 de 2000, es un acto de naturaleza general, por lo cual su revocatoria no se encontraba sujeta al procedimiento descrito en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, por lo que el acto demandado no transgredió dicha normativa.

Para el a quo, la derogatoria de la Ordenanza 88 de 2000, era posible sin que se adelantará el trámite descrito en los artículos anteriores, ya que en la misma no se concede un derecho particular en favor de Unitrópico.

El reproche que efectúa la parte demandante a las conclusiones del Tribunal radica, precisamente, en la naturaleza de la ordenanza revocada por el acto acusado, ya que insiste en su naturaleza particular y, por ende, en la aplicación de las normas correspondientes del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se establece, la necesidad de agotar el procedimiento previo, con la participación de Unitrópico.

En este orden de ideas, para el apelante, el a quo se equivocó al concluir que la Ordenanza 88, revocada por el acto acusado, era un acto general. Lo anterior, porque la referida ordenanza consagraba un derecho a favor Unitrópico, el cual consistía en los aportes que el Departamento de Casanare se obligó a realizar en virtud del acto fundacional de dicha universidad.

Para resolver sobre los planteamientos esbozados por el apelante, en primera medida se debe entrar a estudiar las características que distinguen los actos de contenido general, de los de naturaleza particular, al respecto la jurisprudencia de la Sección Primera de esta corporación ha sido consistente en precisar que:

“…Pese a las complejidades que presenta la diferenciación entre actos administrativos generales y particulares, sus implicaciones no pueden pasarse por alto. Así, mientras que estos últimos crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual y concreta, aquellos encerrarán siempre una norma jurídica, de modo que con independencia del número de personas que sean sus destinatarios o de los efectos positivos o negativos que supongan sobre ellos, representan siempre una innovación del ordenamiento jurídico establecida en términos impersonales y abstractos, esto es, sin consideración de ninguna persona específica ni de ningún caso en particular. De aquí que durante su vigencia un acto administrativo general o reglamento sea susceptible de aplicarse a un número indeterminado de supuestos: sea uno o sean múltiples, las reglas fijadas serán aplicables mientras estén vigentes y deberán considerarse en todos aquellos eventos que se enmarquen en las condiciones fácticas y jurídicas que constituyen su ámbito de aplicación. El acto administrativo particular, en contraste, al no contener una norma jurídica sino una decisión adoptada para un caso concreto tiene un alcance limitado, no solo porque crea un vínculo entre sujetos determinados (semejante al que ocurre en presencia de un contrato o de cualquier negocio jurídico), sino también que obliga a que una vez agotado su cumplimiento sea necesario adoptar nuevas decisiones para ocasiones semejantes que se presentan en el futuro…”.(30)

De conformidad con el anterior aparte jurisprudencial, los actos serán de contenido particular cuando regulen una situación jurídica individual y concreta, entretanto su naturaleza será general cuando contengan una norma jurídica aplicable a diversos supuestos, lo que no implica en este último caso, que no tenga destinatarios específicos, pues su finalidad es precisamente crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas.

Así las cosas, la definición sobre la naturaleza de un acto administrativo, debe responder a su contenido sustancial, a partir del cual se debe verificar cuál es el alcance del mismo, esto es, si regula una situación particular y concreta, o si por el contrario crea una norma, que si bien tiene unos destinatarios, no regula particularidades especiales de estos.

Descendiendo al caso concreto, el apelante considera que la Ordenanza 88 de 2000, fue expedida para que el Departamento de Casanare cumpliera con los aportes a los que se obligó en el acto fundacional de Unitrópico, para dilucidar si ello es cierto es necesario analizar el contenido del acto, el cual reza lo siguiente:

“Ordenanza 88

3 de agosto de 2000

Por medio de la cual se garantizan aportes para la investigación científica

(…).

ART. 1º—Autorizar al gobernador de Casanare para que apropie anualmente el 5% de los ingresos por concepto de regalías petroleras, en los presupuestos del Departamento de Casanare de las siguientes vigencias, con el propósito de garantizar los aportes para la investigación científica a través de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano y de la ciudadela Universitaria de Casanare; erogaciones que se destinarán con sujeción a los criterios previstos en la Ley 141 de 1994 y sus decretos reglamentarios”(31)

De la lectura del título y del artículo primero de la ordenanza 88 de 2000, se puede concluir que en el texto de la misma no se precisa que su finalidad sea cumplir con los aportes a los que se obligó el departamento en el acto fundacional de Unitrópico, así como que el acto no regula una situación particular de dicha institución universitaria, pues como se puede observar se autoriza al gobernador para que apropie recursos con destino a la investigación científica, la cual se va a adelantar no solo a través de ella, sino además de la ciudadela Universitaria de Casanare.

Si bien las anteriores conclusiones podrían ser suficientes para considerar que contrario lo aducido por el demandante, la Ordenanza 88 de 2000, no regula de manera particular lo relacionado con los aportes fundacionales por parte del Departamento de Casanare a Unitrópico, la Sala estima pertinente analizar los antecedentes de su expedición a fin de determinar si el acto tuvo dicha finalidad.

En el expediente obra a folios 272 y 273 del cuaderno de pruebas, la exposición de motivos presentada por el gobernador de Casanare para el trámite del proyecto de ordenanza, que culminó con la expedición de la 088 de 2000, en el mismo se precisan las razones por las cuales se requiere realizar inversión en materia de investigación, por parte del departamento, en especial para consolidar la fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano y la ciudadela Universitaria de Casanare, sin que se indique que la finalidad de dichas apropiaciones sea el cumplimiento de obligaciones particulares adquiridas en el acuerdo fundacional de Unitrópico.

Ahora bien, como consta a folios 276 a 293 del cuaderno de pruebas, durante la discusión del proyecto de ordenanza, la Asamblea Departamental introdujo modificaciones al texto propuesto, sin que obre en ninguna de dichas discusiones e informes de comisión que la finalidad de las apropiaciones autorizadas al gobernador, fuera cumplir con los aportes para la constitución de Unitrópico.

Visto lo anterior, es claro que la finalidad de la autorización otorgada por la Ordenanza 88 de 2000, no era cumplir obligaciones adquiridas por parte del Departamento de Casanare de manera concreta y en favor de Unitrópico.

En apoyo a la anterior conclusión, la Sala observa que la Ordenanza 76 de 24 de febrero de 2000(32), mediante la cual se autorizó al gobernador de Casanare para asociarse con entidades públicas y privadas con la finalidad de constituir la Fundación Unitrópico, en su artículo 3º establece que el departamento debe apropiar los recursos para la constitución y funcionamiento de dicha institución, lo que refuerza que los recursos necesarios para cumplir con dichas obligaciones no son los que se autorizaron apropiar en la Ordenanza 88 de 2000.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, se puede concluir que contrario a lo argumentado por el accionante, la Ordenanza 88 de 2000, no contiene, ni reconoce derechos a Unitrópico, sino que regula de manera general la autorización para que se apropien recursos con destino a la investigación científica.

Ahora bien, la anterior conclusión, lleva igualmente a la Sala a desestimar el argumento del apelante consistente en que, la sentencia de primera instancia desconoció, que de conformidad con la interpretación que la Corte Constitucional ha realizado del artículo 355 constitucional, es factible que las entidades públicas giren directamente dineros a fundaciones sin ánimo de lucro, siempre y cuando se trate del cumplimiento de los compromisos que se adquieren como socio de las mismas, ello por cuanto de conformidad con el estudio de su naturaleza jurídica, se colige que la Ordenanza 88 de 2000 no tenía por finalidad el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Departamento de Casanare a favor de Unitrópico.

4.2. Las reglas que rigen la derogatoria de la Ordenanza 88 de 2000.

Dilucidada la naturaleza jurídica de la Ordenanza 88 de 2000, como de contenido general, es necesario determinar las reglas que rigen su derogatoria.

La doctrina, ha abordado la pérdida de vigencia de los actos administrativos de contenido general, precisando que la misma debe darse través de su derogatoria, al respecto ha señalado: “Lo técnico es que la derogatoria acontece frente a los actos administrativos de carácter general, mientras que la revocatoria directa se refiere a los actos particulares y concretos”.(33)

En la misma línea conceptual la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que los actos administrativos generales son pasibles de derogatoria, que no de revocatoria directa, sobre dicho particular, la Sección Segunda, en sentencia de 31 de mayo de 2012, señaló:

“…De la derogatoria de los actos administrativos de carácter general. La Derogatoria es la abolición de un acto administrativo por decisión unilateral y discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió.

Así se tiene que es la misma autoridad que expidió el acto administrativo de carácter general o particular, siempre y cuando este último no haya creado un derecho, la que lo hace desaparecer del mundo jurídico, por razones de conveniencia o de oportunidad en ejercicio de su potestad discrecional de la administración.

Los efectos de la derogatoria son ex nun, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la decisión, pero sin que puedan afectarse los derechos que se hubieren consolidado como derechos adquiridos bajo el amparo del acto derogado, no así los derechos precarios, esto es, los provenientes de permisos licencias, concesiones no contractuales, etc. que se hayan conferido con base en los mismos.

Respecto a los efectos de la derogatoria de los actos generales ha manifestado el Consejo de Estado, en su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que ella surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante su vigencia y sin restablecer el orden violado; inclusive dichos actos pueden ser sometidos al juicio de legalidad, lo que hace que la anulación tenga efectos ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Es así como en fallo proferido dentro del expediente S-157, actor: Roberto Bruce Raisbeck, en el que actuó como ponente el doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, esta corporación sostuvo:

“Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podía controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo.

Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate.

Por ello la Sala opina que, aún a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cuál es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.” (Anales del Consejo de Estado Tomo CXXII, enero-febrero-marzo 1991, pág. 63 y ss.).

Una de las diferencias transcendentales de la revocatoria y la derogatoria la constituyen los efectos de la decisión; el acto administrativo que contiene una revocatoria tiene efectos ex tunc, genera efectos hacia el pasado, es decir, a partir de la existencia del acto que se revoca y la derogatoria tiene efectos ex nuc, hacia el futuro, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la decisión de derogación…”(34).

Así las cosas, con fundamento en los anteriores conceptos, se puede concluir que la derogatoria de los actos generales, dado su contenido abstracto, corresponde a una decisión unilateral de la administración, la cual envuelve el ejercicio de una facultad discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió, sin que sea necesario para ello el agotamiento de un procedimiento previo.

En consecuencia, la Sala encuentra que el acto administrativo acusado (Ordenanza 15 de 2004), al derogar un acto de contenido general (Ordenanza 88 de 2000), no requería el trámite de un procedimiento previo para la extinción de sus efectos.

Por las anteriores consideraciones, se concluye que los argumentos presentados por la parte actora en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, y por lo tanto la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 10 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Rocío Araújo Oñate, presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro.

1 En el presente acápite se incluyen integralmente los hechos y argumentos presentados por el demandante en la demanda inicial (Folios 3 a 19 del cuaderno 1) y en su adición (fls. 40 a 45 del cdno. 1).

2 Folio 217 cuaderno de pruebas.

3 Folios 4 y 57 cuaderno 1, en los cuales constan el hecho 4 de la demanda y su aceptación como cierto por el demandado.

4 Folio 266 cuaderno de pruebas.

5 Folios 294 y 295 cuaderno de pruebas.

6 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

7 Folio 33 cuaderno 1.

8 Folios 36 a 38 cuaderno 1.

9 Folios 40 a 45 cuaderno 1.

10 Folio 48 cuaderno 1.

11 Folios 57 a 65 cuaderno 1.

12 Folio 62 cuaderno 1.

13 Folio 62 cuaderno 1.

14 Folios 87 a 96 cuaderno 1.

15 Folios 107 a 11 cuaderno 1

16 Folios 112 a 116 cuaderno 1

17 Folio 116 cuaderno 1.

18 Folios 122 a 138 cuaderno 3.

19 Folio 144 cuaderno 3.

20 Sustentación del recurso obrante a folios 151 a 158 cuaderno 3.

21 Folio 167 cuaderno 3.

22 Folios 169 y 170 cuaderno 3.

23 Folios 171 a 172 cuaderno 3.

24 Folios 171 a 177 cuaderno 3.

25 Folio 187 cuaderno 3.

26 Folios 250 a 251 cuaderno 3.

27 Folio 186 cuaderno 3.

28 Folios 236 a 240 del cuaderno 3.

29 Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso “c) Si en el proceso se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior. Proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el término del traslado para alegar corrió entre el 28 de mayo el 10 de junio de 2009 (fl. 186 reverso cdno. 3), el presente asunto se encuentra para fallo previó a la entrada en vigencia del Código General del Proceso (ene. 1º/2014, como lo dispone su artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio de 2014, exp. 49.299, C.P. Enrique Gil Botero.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, 31 de julio de 2014, Rad. 25000-23-24-000-2005-00654-01 Actor: Autogás S.A. ESP y otro. Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas.

31 Folio 266, cuaderno de pruebas.

32 Folio 217, cuaderno de pruebas.

33 Cfr. Araujo Oñate, Rocío: “Problemática actual de la revocatoria directa de los actos administrativos” en: “Sociedad, Estado y Derecho” Homenaje a Álvaro Tafur Galvis, págs. 208 a 214.

34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, 31 de mayo de 2012. Exp. 68001-23-31-000-2004-01511-01, ref.: 0825-2009, Actor: Fondo de Empleados de la Universidad Industrial de Santander – Favuis. Demandado: Universidad Industrial de Santander, UIS.