Sentencia 2004-02221 de abril 18 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 2004-02221-00.

Consejera ponente:

Dra. María Elizabeth García Gonzalez

Actor: Fabio de Jesús Torres Yaruro

Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de diciembre de 2009, proferida por el tribunal administrativo de Santander.

Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Las normas demandadas son los artículos 495 y 496 del Decreto 230 de 21 de diciembre de 1993, “por el cual se revisan, actualizan, reforman, reúnen y codifican las normas sobre impuestos y rentas municipales que deben aplicarse en el municipio de Floridablanca”, expedido por el alcalde municipal de Floridablanca (Santander), y los artículos 245 y 246 del Acuerdo 23 de 27 de septiembre de 2002, “por el cual se adopta el Código de Rentas del municipio de Floridablanca”, expedido por el concejo de ese mismo municipio.

Las normas acusadas son, en su orden, del siguiente tenor:

“DECRETO 230 DE 1993

(Diciembre 21)

“Por el cual se revisan, actualizan, reforman, reúnen y codifican las normas sobre impuestos y rentas municipales que deben aplicarse en el municipio de Floridablanca”.

EL alcalde de Floridablanca,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el Acuerdo 021 de 1993,

DECRETA:

El siguiente será el texto del Código de Rentas del municipio de Floridablanca.

CÓDIGO DE RENTAS

(…)

TÍTULO VIGÉSIMO PRIMERO

TASAS

(…)

CAPÍTULO III

TASAS DE LA PLAZA DE MERCADO

ART. 495.—Servicio de plaza de mercado. El servicio de plaza de mercado es la tarifa que cobra el Municipio por el servicio que presta a través de los puestos y locales existentes en las plazas de mercado y mercado móviles, los cuales son dados en alquiler a los expendedores de productos alimenticios y mercancías en general. El gravamen se cobra también a los carniceros o expendedores de carnes que utilizan los pabellones de carnes de propiedad del Municipio.

ART. 496.—Prestación del servicio. Los usuarios a los cuales el municipio les preste el servicio de plaza de mercado están obligados a pagar una tasa mensual equivalente en salarios mínimos legales diarios vigentes, según la siguiente clasificación:

Bienes o serviciosRangoTarifa
Carnes de resA2.5 salarios
 B2.2 salarios
Carnes de cerdoA2.1 salarios
GranerosA2.0 salarios
CafeteríasA1.9 salarios
Vísceras y menudoA1.8 salarios
 B1.6 salarios
PolloA1.5 salarios
 B1.4 salarios
Legumbres y verdurasA1.3 salarios
 B1.1 salarios
 C1.0 salarios
 Cajoneras1.2 salarios
FrutasA1.0 salarios
 B0.8 salarios
Ropas, mercancías, floresA1.0 salarios
Pan, queso y huevosA0.9 salarios
Miscelánea y cacharros variosA0.9 salarios
Granos frescosA0.6 salarios
Mantecados y hierbasA0.5 salarios
BodegasA0.5 salarios

(…)”.

“ACUERDO 23 DE 2002

(Septiembre 27)

“Por el cual se adopta el Código de Rentas del municipio de Floridablanca”.

EL concejo municipal de Floridablanca,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el art.313, 338 C.N., la Ley 136 de 1994, Decreto 1333 de 1.986, Ley 14 de 1983 y

(…).

ACUERDA:

Adoptase como Código de Rentas para el Municipio de Floridablanca el siguiente:

(…).

TÍTULO XXIV

Tasas de plaza de mercado

CAPÍTULO I

ART. 245.—Servicio de plaza de mercado. El servicio de plaza de mercado es la tarifa que cobra el municipio por el servicio que presta a través de los puestos y locales existentes en las plazas de mercado y mercado móviles, los cuales son dados en alquiler a los expendedores de productos alimenticios y mercancías en general.

El gravamen se cobra también a los carniceros o expendedores de carnes que utilizan los pabellones de carnes de propiedad del Municipio.

ART. 246.—Prestación del servicio. Los usuarios a los cuales el municipio le preste el servicio de plaza de mercado están obligados a pagar una tasa mensual equivalente en salarios mínimos legales diarios vigentes, según la siguiente clasificación:

Bienes o serviciosRangoTarifa
Carnes de resA2.5 salarios
 B2.2 salarios
Carnes de cerdoA2.1 salarios
GranerosA2.0 salarios
CafeteríasA1.9 salarios
Vísceras y menudoA1.8 salarios
 B1.6 salarios
PolloA1.5 salarios
 B1.4 salarios
Legumbres y verdurasA1.3 salarios
 B1.1 salarios
 C1.0 salarios
 Cajoneras1.2 salarios
FrutasA1.0 salarios
 B0.8 salarios
Ropas, mercancías, floresA1.0 salarios
Pan, queso y huevosA0.9 salarios
Miscelánea y cacharros variosA0.9 salarios
Granos frescosA0.6 salarios
Mantecados y hierbasA0.5 salarios
BodegasA0.5 salarios

(…)”.

De las normas demandadas se infiere que las mismas establecen las tasas de la plaza de mercado de Floridablanca, los rangos, así como las tarifas de éstas.

Antes de entrar a estudiar los cargos de la demanda resulta pertinente traer a colación las atribuciones que en materia tributaria consagra la Constitución de 1991 en favor de los concejos municipales, las cuales son del siguiente tenor:

ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.

(…).

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

(…)”.

ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

(…).

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

(…)”.

ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(…).

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

(…)” (Negrillas y subrayas fuera de texto)

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

(…)”.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

La ley, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

De los preceptos antes transcritos aparece claro que la Constitución Política de 1991, en concordancia con la doctrina, emplea el término genérico tributos, pero hace referencia específica a tres modalidades de éstos, a saber: los impuestos, las tasas y las contribuciones (fiscales y parafiscales).

En relación con las tasas, esta Sección precisó sus características frente a los demás tributos en la sentencia de 24 de julio de 2008 (Expediente núm. 2003-00394-01, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade) de la siguiente manera:

“…El concepto de tasa y sus características frente a los demás tributos.

En el sistema fiscal colombiano se distinguen tres tipos de tributos, a saber, los impuestos, las tasas y las contribuciones, que si bien son expresiones de la potestad impositiva del Estado, cada uno tiene características propias que los diferencian(1).

Los impuestos:

— Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado.

— No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente.

— Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.

— Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.

— Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.

— No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.

En cuanto a las contribuciones parafiscales(2), se ha señalado que:

— Tienen carácter obligatorio;

— Afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados;

— No hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica;

— Cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales.

Se denomina “tasa” el gravamen que cumpla las siguientes características:

— Constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;

— Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;

— Ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;

— Un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos.

Las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado(3).

A diferencia de los impuestos, las tasas guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos

5.2.2. La posibilidad de permitir a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación para los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema para definir los costos de los servicios que se presten y la forma de hacer su reparto.

De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

El mismo artículo precisa que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Finalmente, el tercer inciso precisa que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

De dicho texto superior se desprenden entonces claros principios que rigen los tributos y que son aplicables no sólo a gravámenes futuros, sino a los ya existentes: i) el de legalidad, que consiste en que no puede existir un tributo sin una ley previa que lo establezca, pues ese poder de imposición sólo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales; principio según el cual igualmente son la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas; ii) el de irretroactividad, por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a su vigencia. Principio que reitera el artículo 363 superior en su segundo inciso.

Ahora bien, en relación con el mandato contenido en el segundo inciso del artículo 338 debe destacarse, para efectos de esta decisión que de dicho texto se desprende que las tarifas de las tasas —entendidas como recuperación de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes— y las tarifas de las contribuciones —entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes—, pueden excepcionalmente ser fijadas por las autoridades administrativas, pero previa fijación por la ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto…” (negrillas y subrayas fuera de texto).

En tratándose de tasas establecidas para plazas de mercado, es preciso traer a colación la sentencia de 9 de noviembre de 1979 (exp. 3026, sección primera, consejero ponente doctor Jacobo Pérez Escobar), la cual, no obstante haber sido dictada con anterioridad a la Carta Política de 1991, resulta orientadora para el tema que ocupa la atención de la Sala.

Al efecto, precisó la referida sentencia:

“… sobre plazas de mercado existen las siguientes normas:

Conforme al numeral 15 del artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal, corresponde a los concejos “señalar el día o días en que deba tener lugar el mercado público”.

Según el artículo 1º del Decreto 929 de 1943, los municipios deben establecer “sitios de expendio dentro del perímetro urbano, de modo que los productores encuentren siempre facilidades para vender directamente sus productos”.

También se dispone en el artículo 2º ibídem, que “los municipios no podrán exigir impuesto, contribución o derecho alguno, ni prohibir a los campesinos que expendan directamente sus productos, cuando no se les hubiere señalado sitio adecuado en los mercados de que trata el artículo anterior y vendieren los víveres en cualquier parte del perímetro urbano”.

El artículo 3º ibídem establece lo siguiente: “Desde el primero (19(sic) de junio del año en curso las tarifas fijadas en los municipios para los mercados no podrán regir sin la aprobación del respectivo Gobernador. Los gobernadores de los departamentos quedan investidos de la facultad de revisar las tarifas de los mercados municipales, con el objeto de que no se vulneren los intereses de los productores y no se entorpezca el comercio de los artículos de primera necesidad”.

De acuerdo con la letra y el espíritu de las normas anteriores, las “Plazas de Mercado”, que pueden ser cubiertas, al aire libre o semicubiertas, son un servicio público a cargo de los municipios, siendo o debiendo ser generalmente sus usuarios los productores y consumidores del respectivo municipio, o sea que la ley busca con la prestación de este servicio eliminar hasta donde sea posible la intermediación entre el productor y el consumidor. Para obtener esta finalidad los Concejos deben señalar un sitio adecuado y dotarlo de los medios materiales y de los servicios indispensables para que los usuarios, o sea la comunidad, puedan hacer uso de él adecuadamente. De suerte que no les basta a los municipios señalar un sitio cubierto o cerrado, sino que además deben dotarlo de locales, expendios y puestos, así como, si ello es posible, de los servicios de agua, luz, sanitarios, aseo, vigilancia, etc. Esto quiere decir que el servicio público de mercado o de plaza de mercado consiste en la actividad organizada que pone a disposición de productores y consumidores, y aún de los intermediarios, un conjunto de elementos materiales e inmateriales, para satisfacer en forma regular y continua la necesidad colectiva de adquirir los artículos de primera necesidad a precios no especulativos.

De lo anterior se desprende que los vendedores de las “plazas de mercado” no son arrendatarios de los municipios o de las entidades municipales que tengan por encargo prestar ese servicio público, sino concesionarios de los medios materiales e inmateriales que se les adjudican, debiendo pagar como contraprestación una tarifa que fija unilateralmente la administración municipal, tarifas que, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 929 de 1943, deben ser aprobadas por el respectivo Gobernador, el que tiene facultad de revisarlas, “con el objeto de que no se vulneren los intereses de los productores y no se entorpezca el comercio de los artículos de primera necesidad”.

Precisamente por ser un servicio municipal el de “mercado público” es que está sujeto a las reglamentaciones que sobre el particular dicte el Municipio, debiendo el Concejo, como lo dispone el numeral 15 del artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal, “señalar el día o días en que deba tener lugar”. …” (negrilla y subraya fuera de texto).

De la lectura de los artículos 495 y 496 del Decreto 230 de 21 de diciembre de 1993, como de los artículos 245 y 246 del Acuerdo 23 de 27 de septiembre de 2002, resulta incuestionable que el tributo en ellos contemplado corresponde a una tasa por el servicio que se presta en los puestos y locales de la plaza de mercado del municipio de Floridablanca, los rangos del mismo, así como las tarifas fijadas.

Cabe advertir que si bien es cierto que, conforme al artículo 338, inciso 2º, de la Carta Política, las tasas pueden ser fijadas por las autoridades administrativas, en este caso, por el alcalde de Floridablanca, era menester que previamente el Concejo determinara el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.

Ahora, el Decreto 230 de 1993, contentivo de los artículos 495 y 496, acusados, fue expedido por el alcalde de Floridablanca, en ejercicio de facultades extraordinarias que le confirió el Acuerdo 21 de 1993, no obstante ello, dicho Acuerdo, visible a folios 8 a 9 del cuaderno principal, no contenía una autorización expresa para que el alcalde estableciera las tasas para la plaza de mercado, ni el sistema y método para definir los costos y beneficios, ni la forma de hacer el reparto de la tarifa de dichas tasas. En consecuencia, es procedente acceder a la pretensión de nulidad de los artículos 495 y 496 del referido decreto, por lo que debe revocarse la sentencia apelada, en lo atinente a este aspecto.

Distinto acontece con el Acuerdo 023 de 27 de septiembre de 2002, también acusado, pues a través del mismo el concejo municipal de Floridablanca señaló los sujetos activo y pasivo, los hechos y las tarifas de la tasa, lo que es función indelegable del concejo, de acuerdo con el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política y, una vez fijada, posibilita a las autoridades administrativas el cobro de la misma; amén de que desde el año 1943, por virtud del Decreto 929 de ese año, ya se permitía que las autoridades municipales cobraran una tasa como contraprestación por los servicios prestados en las plazas de mercado, según quedó visto en la sentencia transcrita de 9 de noviembre de 1979. Por esta razón, debe confirmarse la sentencia apelada, en lo que a este acto administrativo se refiere.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda relacionadas con los artículos 495 y 496 del Decreto 230 de 21 de diciembre de 1993, emanado del alcalde municipal de Floridablanca (Santander) y, en su lugar, se dispone: DECLÁRASE la nulidad de las citadas disposiciones, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CONFÍRMASE la sentencia, en lo que atañe a los artículos 245 y 246 del Acuerdo 23 de 27 de septiembre de 2002, expedido por el concejo de dicho municipio.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comúniquese y cúmplase».

(1) (sic)

(2) El Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/96), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, señala lo que debe entenderse por tales gravámenes:

“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

(3) Ver, entre otras, sentencias de 3 de abril de 2003; expediente 7817; actor: Juan Carlos Madriñán Padilla; M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

De 3 de noviembre de 2005; expediente 8331; actora: Claudia Ángela Navarro Acevedo; C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

De 11 de diciembre de 2006; expediente 8747; actora: Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla; C.P. Camilo Arciniegas Andrade.