Sentencia 2004-02243 de octubre 29 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.:25000-23-27-000-2004-02243-01(16970)

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Rudolf Kling Fernández contra el municipio de Bojacá

Bogotá, D.C., veintinueve de octubre de dos mil nueve.

Fallo

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 18 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el municipio de Bojacá resolvió las excepciones propuestas por el actor contra el mandamiento de pago dictado en su contra por el demandado.

EXTRACTOS:«Consideraciones

En los términos del recurso de apelación, precisa la Sala si se ajustan a derecho los actos administrativos por los cuales el municipio de Bojacá declaró no probada la excepción de interposición de demandas, propuesta por el demandante contra el mandamiento de pago librado en su contra, para el cobro del impuesto predial y la CAR por los años 2000 a 2003, respecto del predio de su propiedad, denominado “Finca Fute”(1).

El artículo 64 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo, son suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento. También prevé que la firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.

La disposición anterior consagró la característica de ejecutoriedad de los actos administrativos, en virtud de la cual la administración puede imponerlos unilateralmente, mediante las actuaciones pertinentes(2). Y, la sujetó a la firmeza de los mismos, es decir, a su carácter ejecutivo, la cual se da en los casos que señala el artículo 62 ibidem(3), esto es, cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso (num. 1º); cuando los recursos interpuestos se hayan decidido (num. 2º): cuando no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos (num. 3º) y cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten los desistimientos (num. 4º).

El artículo 828 del estatuto tributario señala que prestan mérito ejecutivo, las liquidaciones privadas y sus correcciones (num.1º); las liquidaciones oficiales ejecutoriadas (num. 2º); los demás actos administrativos ejecutoriados en los que se fijen sumas líquidas a favor del fisco (num. 3º); las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de obligaciones tributarias (num. 4º) y las sentencias y demás decisiones ejecutoriadas que decidan demandas en relación con las obligaciones tributarias (num. 5º)(4).

Por su parte, en concordancia con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 829 del estatuto tributario dispone que se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo, entre otras razones, cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

De manera coherente, el artículo 831 del estatuto tributario señala que contra el mandamiento de pago procede como excepción, la interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (num. 5º). Lo anterior, porque es necesario que el acto administrativo que se pretende cobrar se encuentre en firme, pues solo así pueden ser ejecutados contra la voluntad de los interesados y dan fe de la existencia de una obligación actualmente exigible al deudor, y, por lo mismo, constituyen un verdadero título ejecutivo.

Pues bien, en este caso, el acto administrativo que sirvió de fundamento al cobro, y, por lo mismo, constituía el título ejecutivo, era la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, confirmada en reconsideración mediante Resolución 45 de 20 de noviembre de 2003 (fls. 70 y 71).

Así, el mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, con base en el cual se inició el proceso de cobro en contra del demandante, se libró para hacer efectivo el pago de las obligaciones por impuesto predial y CAR a cargo del actor, determinadas en la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, la cual se encontraba debidamente ejecutoriada (fl. 12), pues se había decidido, en forma definitiva, el recurso de reconsideración interpuesto contra la misma (E.T., art. 720 y CCA, art. 62). Adicionalmente, no existe prueba en el expediente de que dicha liquidación oficial hubiera sido demandada ante la jurisdicción, por lo que, en efecto, se hallaba en firme.

Ahora bien, a pesar de que el título ejecutivo era la liquidación oficial ejecutoriada, mediante la cual se determinaron al actor el impuesto predial y otras obligaciones tributarias, el demandado propuso la excepción de interposición de demandas de restablecimiento del derecho, con fundamento en la acción instaurada contra los actos administrativos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que fijaron el avalúo catastral del predio objeto de gravamen (Res. 25-099-015-2001; 25-099-044-2002 y 8.0.000-025-2003, fls. 37 a 41).

Dicha excepción no está llamada a prosperar, porque los actos que se encuentran cuestionados ante la jurisdicción, no son los de determinación del tributo, esto es, la liquidación oficial 1461 de 26 de junio de 2003, confirmada en reconsideración mediante Resolución 45 de 20 de noviembre de 2003, sino los actos que fijaron el avalúo catastral, que si bien tienen relación con dicha liquidación, pues, la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral o el autoavalúo (L. 44/90, art. 44), constituyen actos administrativos independientes de aquella y no fueron la base del mandamiento de pago, como erróneamente lo sostuvo el actor.

De otra parte, la Sala confirmará el fallo inhibitorio respecto del mandamiento de pago, por las siguientes razones:

De conformidad con el artículo 835 del estatuto tributario, dentro del proceso de cobro coactivo solo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibidem establece que las actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno.

Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del estatuto tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones(5).

En el caso sub examine el actor solicitó la nulidad del mandamiento de pago de 24 de diciembre de 2003, acto que no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala(6).

En consecuencia, y por cuanto solo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos (CCA, arts. 50 y 135), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 18 de septiembre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Rudolf Kling Fernández contra el municipio de Bojacá.

RECONÓCESE personería a la abogada Fabiola Enciso Montero como apoderada del municipio de Bojacá.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Aunque el mandamiento se libró también por los años 1997 a 1999, por Resolución 13 de 26 de abril de 2004, que resolvió las excepciones propuestas por el actor, se declaró la prescripción de las obligaciones respecto de dichos períodos.

(2) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de derecho administrativo, tomo II, Universidad Externado de Colombia, 1998, pág. 132.

(3) Ibídem, pág. 297.

(4) De manera coherente, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo prevé que prestan mérito ejecutivo, los actos administrativos y decisiones judiciales ejecutoriados que impongan una obligación a favor de las entidades públicas de pagar una suma líquida de dinero (nums. 1º y 2º); las liquidaciones oficiales y privadas de impuestos (num. 3º); las garantías favor de las entidades públicas (num. 5º); y las demás que consten en documentos que consten y las demás obligaciones que consten en documentos del deudor(num. 6º).

(5) Entre otras, ver sentencias de 29 de enero de 2004, Expediente 12498, C.P. Ligia López Díaz y auto de 19 de julio de 2002, Expediente 12733, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(6) Entre otras, ver sentencias de 12 de mayo de 1995, Expediente 7039, C.P. Consuelo Sarria Olcos y auto de 17 de febrero de 2005, Expediente 15040, C. P. Héctor Romero Díaz.