Sentencia 2004-02477 de marzo 26 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 25000-23-27-000-2004-02477-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción Popular

Recurso de apelación contra la providencia de 4 de noviembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Actor: Jaime Hernán Ramírez Gasca

Bogotá, D.C., veintiséis de marzo dos mil nueve.

Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el actor, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, el Distrito Capital de Bogotá D.C., y la Secretaría de Transportes y Tránsito de Bogotá D.C., contra la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 por la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública, impartió las ordenes de protección y restablecimiento que estimó pertinentes, y negó el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

I. Antecedentes

I.1. La demanda.

Jaime Hernán Ramírez Gasca, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Alcaldía del Distrito Capital de Bogotá, y La Secretaría de Tránsito y Transporte, con miras a lograr la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna, previstos en los literales d), g) y j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados.

I.2. Notificación.

En el auto admisorio de la demanda el a quo ordenó la notificación del mismo al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU.

I.3. Los hechos.

Son, en resumen, los siguientes:

1. La calle 170 entre la autopista norte y la avenida carrera séptima del Distrito Capital de Bogotá resulta altamente peligrosa por la congestión vehicular que en ella se presenta, especialmente en horas de entrada y salida de los estudiantes de los planteles escolares aledaños, y por la carencia de señales, semáforos peatonales y autoridades de tránsito.

Los estudiantes y las personas en general se ven obligados a cruzar la vía sin ninguna seguridad, haciendo el quite a los vehículos que transitan por la doble calzada de la calle 170 a riesgo de su integridad.

3. La parte demandada ha omitido el cumplimiento de su obligación constitucional y legal de prever la ocurrencia de accidentes mediante la implementación de una señalización vial adecuada para vehículos y peatones, puentes peatonales y presencia de autoridades de tránsito en el sector, principalmente en horas de entrada y salida de la población infantil a sus colegios.

4. Los padres de familia de la Fundación Colegio de Inglaterra English School recogieron firmas para sustentar con mayor énfasis la necesidad de instalar un semáforo peatonal.

I.4. Pretensiones.

El actor solicita:

“Primera: Que se proteja la integridad física y la vida primordialmente de la población estudiantil en horas de entrada y salida de sus planteles educativos que se ubican sobre la calle 170 entre la autopista norte y la avenida carrera séptima de Bogotá D.C. y que por sustracción de materia puedan a un futuro inmediato llegar a ser objeto de accidentes fatales.

Segunda: que se ordene la adecuada señalización en la intersección indicada en la demanda, tendiente a evitar la ocurrencia de accidentes, de tal manera que busque proteger la vida e integridad física de los estudiantes, bien instalando semáforos peatonales, semáforos intermitentes que ordene a los conductores reducir la velocidad a su mínima expresión de tal manera que aminore el riesgo de accidentalidad, presencia permanente de agentes de tránsito, instalación de resaltos, reductores de velocidad, construcción de un puente peatonal etc., o cualquier otra señal que indique el derecho de cruce para el peatón y/o preserve su vida e integridad física al cruzar la vía materia de esta acción por presentar peligro inminente de atropellamiento con lesiones personales o muerte a peatones.

Tercera: que se ordene a la entidad demandada tomar las medidas necesarias y en forma inmediata para hacer cesar el peligro que representa cruzar dicha intersección en vehículo o como peatón.

Cuarta: teniendo en cuenta la recopilación de firmas de los diferentes padres de familia del English School, solicito ordene la instalación de un semáforo peatonal con demarcación de cebras en el sitio adecuado para preservar la vida e integridad física de los estudiantes de la Fundación Colegio de Inglaterra

Quinta: que se me reconozca y se ordene el pago del incentivo al demandante, en los términos de la Ley 472 de 1998”.

II. Contestación de la demanda

II.1. El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, por intermedio de apoderado, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones, y propuso la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva.

Adujo que no le consta la afluencia de tráfico en el sector de los hechos por lo que se atiene a lo probado en el proceso.

Expuso que ninguno de los miembros de la comunidad le ha solicitado la ejecución de acciones de movilidad que faciliten el tránsito peatonal.

Propuso la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva porque de conformidad con el Acuerdo 19 de 1972 atiende la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico, programadas dentro del plan general de desarrollo y siguiendo las directrices del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Además, los trabajos requeridos por el actor no constituyen obras de ejecución, ni vienen previamente establecidas en el plan de ordenamiento territorial ni en los planes de desarrollo local.

II.2. La Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Bogotá, por intermedio de apoderado contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Informó que está cumpliendo con su deber legal de velar por la seguridad, libertad de acceso y circulación de los usuarios, mediante la implementación de operativos y actividades de carácter pedagógico que ilustran a los peatones y conductores de vehículos respecto de las disposiciones contenidas en el Código Nacional de Tránsito.

Precisó que el sector de la calle 170 entre autopista norte y avenida carrera séptima no cumple con las condiciones y requisitos necesarios para contar con reductores virtuales.

Agregó que la zona frente a los colegios San Facon y Eucarístico se encuentra demarcada, proceder que no fue posible ejecutar respecto de los centros educativos situados sobre la calle 170 entre autopista norte y avenida séptima por el mal estado del pavimento lo cual impide una razonable duración de la pintura a aplicar y por ende la imposibilidad de exigir las garantías contractutales (estabilidad de la obra).

Anotó que en la vía materia de la acción existe señalización vertical y que las intersecciones de la avenida del ferrocarril y la carrera 39, ambas con calle 170, cuentan con semaforización.

Explicó que la instalación de un semáforo no solo requiere el cumplimiento de las condiciones precisadas por el actor sino la realización de los estudios de ingeniería de tránsito que garanticen un adecuado funcionamiento desde el punto de vista de seguridad y fluidez de acuerdo con las características físicas y condiciones de tránsito del sitio, según lo prevé el Manual de planeación y diseño para la administración del tránsito y el transporte en la ciudad capital, donde se desarrolla una metodología para la implementación de intersecciones semaforizadas.

Dio cuenta que la instalación del semáforo peatonal para los estudiantes del Colegio Inglaterra English School viene prevista en la etapa 2 que forma parte de las intersecciones con el orden de prioridad número 33.

De lo anterior concluyó que no incurrió en vulneración de ningún derecho colectivo.

II.3. La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., mediante apoderado especial, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones.

Argumentó que las manifestaciones realizadas por el actor no son constitutivas de hechos sino apreciaciones de carácter subjetivo las cuales deberán ser demostradas en el curso del proceso.

Acotó que la secretaría de tránsito y transporte informó que el sector denunciado en la demanda posee la señalización reglamentaria y sobre la misma se están adelantando los procedimientos contractuales tendientes a lograr la instalación de los semáforos en la intersección de la calle 170 entre carreras 29 y 36. Agregó que la calle 170 con carrera 20 cumple con los requisitos técnicos para semaforizar, encontrándose que hace parte de la priorización en intersecciones de la ciudad que son viables técnicamente, procedimiento a realizar en el año 2005.

Para el caso concreto de las intersecciones de la calle 170 relató:

“(…) que la concerniente a carrera 20 está en el listado de intersecciones de la etapa 1, en donde se requiere la contratación de los estudios de tránsito para determinar la viabilidad de la semaforización o no.

La intersección de la carrera 36 con calle 170 cumplió los requisitos técnicos para semaforizar y se encuentra en la etapa 2, es decir que hace parte de las intersecciones cuya prioridad es la número 33, cuyo procedimiento actual se encuentra en el trámite de adjudicación y legalización del proceso licitatorio Nº 33 de 2004 con el fin de contratar los diseños semafóricos y al construcción de obras civiles contempladas en la etapa 3”.

Pidió la negación de las pretensiones de la demanda porque ha cumplido cabalmente con sus obligaciones, no se demuestra por el actor la configuración de omisión alguna, aparte de que la acción popular no es el instrumento para perseguir la realización de obras de infraestructura en espacio público que requieren de cierto nivel de conocimientos técnicos y presupuestales, como lo ha determinado en varias ocasiones el Consejo de Estado en diversas sentencias.

III. La audiencia de pacto de cumplimiento

Se declaró fallida al no haberse formulado proyecto de pacto de cumplimiento.

IV. La providencia impugnada

Mediante sentencia del 4 de noviembre de 2005, la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al goce del espacio público de la población estudiantil que transita por la calle 170 entre autopista norte y carrera séptima del Distrito Capital de Bogotá.

Adoptó la anterior decisión porque de conformidad con el informe técnico rendido por el Ministerio de Transporte, la zona de la calle 170 entre la autopista norte y carrera séptima tiene falencias en la demarcación y en la prevención de accidentes. También transcribió apartes de los descargos de la secretaría de tránsito y transporte de Bogotá, subsecretaría técnica, que da cuenta de la imposibilidad de instalar reductores virtuales de velocidad pues no se satisfacen los requisitos para ello, aunque informa del cumplimiento de las exigencias técnicas para la instalación de un semáforo en las inmediaciones del Colegio Inglaterra English School y la proyección de otro en la carrera 35 con calle 170.

Estimó que se configuraba la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, por cuanto la indebida señalización de las vías y la falta de semaforización o demarcación escolar necesaria, incide en la calidad de vida no solo de la comunidad estudiantil sino de los moradores de la calle 170 del Distrito Capital.

Dio cuenta de la existencia de peligro en las zonas escolares en el lugar de los hechos por las siguientes razones:

— En la zona existen varios establecimiento educativos que necesitan condiciones de seguridad para que sus estudiantes y los demás miembros de la comunidad transiten en forma segura sobre todo a la hora de entrada y salida e los discentes, más aún cuando la calle 170 entre la autopista y la avenida séptima es de significativo tránsito vehicular.

— El informe del Ministerio de Transporte demuestra la vulneración de los derechos colectivos por lo que se torna necesario que la administración distrital preste más atención ante la falta de control y medios para garantizar la segura circulación peatonal y vehicular en una vía por donde transitan menores de edad, a riesgo e su propia integridad y vida.

— La demarcación de las zonas escolares no ha tenido el efecto esperado porque el pavimento de la vía se encuentra en malas condiciones, lo que impide que la pintura se seque de manera rápida.

— El Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, entidad encargada en el Distrito Capital de la pavimentación de las vías, resulta igualmente responsable por la vulneración de los derechos colectivos, y debe incluir dentro de sus proyectos a corto plazo la adecuación de la calle 170 en el tramo objeto de la inconformidad del actor.

— Si bien existen señales preventivas tales como reductores de velocidad, demarcación de zonas escolares y señalizaciones de tipo vertical y horizontal, muchas de ellas se encuentran en mal estado y otras no están en lugares necesarios, como lo revela el informe del Ministerio de Transporte, lo que implica un riesgo total para la población infantil.

Negó el incentivo al actor porque estimó que se limitó a presentar la demanda con base en hechos que son notorios sin desplegar ninguna otra actividad.

El a quo resolvió:

“1. Accédase a la protección de los derechos a la seguridad y salubridad públicas y al goce efectivo del espacio público, de la población estudiantil que transita en la calle 170 entre autopista norte y carrera séptima de Bogotá.

En consecuencia, se ordena a la Alcaldía Mayor de Bogotá para que a través de sus entidades se realicen las siguientes actividades:

“A corto plazo

Señalización vertical: Complementar la señalización vertical existente instalando más señales informativas SP-47 de zona escolar SP-46 peatones en la vía y SR-30.

Señalización horizontal: complementar la señalización horizontal sobre la calle 170 en las dos calzadas demarcando sobre el pavimento los pasos peatonales, las zonas escolares (según modelo adjunto fig. 3.21 del Manual de señalización vial), reductores de velocidad virtuales y cebras en las intersecciones de acuerdo a lo establecido en el Manual de señalización vial adoptado por el Ministerio de Transporte mediante la Resolución 1050 de 2004.

Dispositivos para control de velocidad. Instalación sobre la calle 170 en las dos calzadas de dispositivos para disminuir la velocidad de los vehículos tales como: sonorizadores, bandas sonoras, tachas reflectivas o estoperoles antes de cada zona escolar y antes de la intersección con los pasos peatonales.

Regulación del tránsito: tomar medidas de regulación del tránsito en la vía por medio de agentes de tránsito y patrullas escolares de tránsito de los colegios aledaños a la vía que presten servicio especialmente en las horas de entrada y salida de escolares.

A mediano plazo

Dispositivos para control de tránsito: semaforización de las intersecciones entre la Calle 170 y los pasos peatonales de la misma.

Obras civiles para pasos a desnivel: construcción de puentes peatonales sobre la calle 170 entre carrera 7 y la avenida norte, zona donde se concentran varios centros educativos (…)”.

V. Fundamentos de la impugnación

El actor, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, el Distrito Capital de Bogotá, y la secretaría de tránsito y transporte de Bogotá D.C., apelaron la sentencia de primera instancia.

V.1. El actor, pidió el reconocimiento a su favor del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 porque, contrario a la inactividad imputada a él por el a quo, en el expediente existe prueba de que no solo presentó la demanda sino que pagó la publicación del aviso a la comunidad del inicio de la acción, vigiló el proceso, presentó alegatos de conclusión, recurrió la sentencia, y solicitó la práctica de algunas pruebas que no fueron decretadas por el despacho de primera instancia por considerar que se trataba de hechos notorios.

V.2. El Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital de Bogotá – IDU, alegó que la construcción de puentes peatonales sobre la calle 170 entre la carrera 7ª y la autopista norte no es factible, pues la vía debe tener un perfil tipo V0, V1 o V2 el cual está previamente definido en el POT, y la calle 170 está catalogada como V3 que cuenta con dos carriles en cada uno de los sentidos y un separador central de 15 metros, con un ancho total de 30 metros. Expuso además una serie de requisitos y razones técnicas que impiden la construcción de los puentes peatonales en la zona objeto de la demanda. Así mismo informó que dentro del listado de prioridades para la construcción de puentes peatonales no está incluida la calle 170 entre carrera 7ª y autopista norte por las características de la vía, ni mucho menos existen estudios de los mismos o presupuesto para ello.

Argumentó que la solución a implementar es la instalación de un cruce peatonal semafórico o señalizado, el cual debe ser evaluado y construido por otra entidad estatal. Por ello solicitó la revocatoria de la sentencia.

V.3. El Distrito Capital de Bogotá, a través de apoderado, pidió la revocatoria del fallo.

Acotó que el a quo no tuvo en cuenta la múltiple jurisprudencia existente respecto de la improcedencia de la acción popular frente a las entidades sometidas al gasto público.

Sostuvo que si bien es cierto que dentro de las funciones del IDU, de las alcaldías menores o de la secretaría de tránsito y transporte se encuentra la construcción de una serie de obras en la ciudad, la labor de estas entidades no puede analizarse haciendo abstracción de las limitaciones que son propias, especialmente de aquellas de tipo presupuestal y logístico.

Explicó que los reductores no son viables para el sector objeto de la acción; que frente a los Colegios San Facon y Eucarísticos existe demarcación apropiada lo cual no se puede realizar frente a los otros planteles educativos porque la vía no se encuentra en buen estado; que existe señalización vertical suficiente; que a fin de instalar un semáforo deben evacuarse una serie de etapas previas; y que la construcción de puentes peatonales no resulta procedente por las condiciones de la vía.

V.4. La secretaría de tránsito y transporte de Bogotá, apeló la sentencia y demandó su revocatoria por cuanto, a su juicio, no ha vulnerado derecho colectivo alguno, pues con anterioridad a la acción popular ha venido realizando una serie de gestiones tendientes a lograr la instalación de la señal semafórica en el sector, por considerarla viable, de acuerdo a los estudios técnicos realizados por la Subsecretaría Técnica, no obstante lo cual, por razones de carácter presupuestal no ha sido posible su instalación.

VI. Consideraciones de la Sala

1. Al tenor de lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre dichos derechos, o restituir las cosas al estado anterior si fuere posible.

Como supuestos esenciales para la procedencia de las acciones populares se tienen, entonces, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y C) la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de dichos derechos e intereses. Estos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso.

2. El actor le atribuye al Distrito Capital de Bogotá, a la secretaría de tránsito y transporte, y al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo solicita, por cuanto la calle 170 entre la carrera séptima y la autopista norte carece de señales de tránsito, semáforos vehiculares y peatonales, y no se asignan al lugar reguladores de tránsito, razón por la cual se produce una significativa congestión, especialmente en las horas de entrada y salida de los estudiantes de los planteles educativos de la zona, quienes ven en riesgo su seguridad, integridad y vida.

3. El Instituto de Desarrollo Urbano IDU propone la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva por cuanto solo le compete la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico programadas dentro del plan general de desarrollo del Distrito Capital y los trabajos pretendidos por el actor no son obras de ejecución. Sin embargo esto constituye un argumento de defensa a dilucidar en la sentencia al momento de desatar el fondo de la acción popular.

4. Frente a la inconformidad del actor por la falta de señalización adecuada en el lugar de los hechos, la secretaría de tránsito y transporte del Distrito Capital de Bogotá opone la no satisfacción de los requisitos para instalar reductores de velocidad; la demarcación de la vía con el letrero de zona escolar solo en las inmediaciones de los colegios San Facon y Eucarístico pues en los demás el mal estado del pavimento lo impide; la existencia de señalización vertical; la semaforización de las intersecciones de la Avenida Ferrocarril y carrera 39 ambas con calle 170; y la viabilidad técnica para semaforizar el paso peatonal de la Fundación Colegio Inglaterra English School, así como la inclusión de la intersección de la carrera 20 con calle 170 en el listado de estudios de tránsito para determinar dicha viabilidad.

5. El Ministerio de Transporte, a través del Subdirector de Tránsito (E) remite el informe técnico fechado el 27 de abril de 2005 sobre el estado actual de la calle 170 entre la carrera séptima y la autopista norte cuyas observaciones y conclusiones son las siguientes:

“(…).

Desarrollo de la observación: (…).

Análisis de la zona: la zona de la calle 170 entre autopista norte y la avenida carrera 7ª, corresponde a un área urbana de uso residencial, mezclado con varios establecimientos de educación primaria, secundaria y superior, los cuales están ubicados en los costados norte y sur de la calle 170, con más concentración en el costado norte.

(…).

Infraestructura Vial: la calle 170 corresponde a una vía de dos calzadas con sentido de circulación único por cada una, con separador central blando en el cual se construyó una ciclo vía bien señalizada que se encuentra en uso. La vía tiene construidos andenes por los costados exteriores de las calzadas contiguas a las construcciones con un ancho promedio de aproximadamente 2 metros.

Tránsito de vehículos: por la calle 170, transita un flujo vehicular importante, con una composición de Volquetas pesadas, buses alimentadores de transmilenio, buses grandes de transporte colectivo urbano, busetas y colectivos, taxis, vehículos de tracción animal.

Señalización:

En esta vía se encuentra la siguiente señalización, así:

calzada norte, sentido oriente-occidente: la señalización en esta calzada es muy deficiente, encontrándose solo dos zonas escolares con demarcación horizontal muy deteriorada sobre el pavimento con un reductor de velocidad virtual y 4 series de estoperoles muchos de los cuales se han despegado del pavimento.

No se encuentra demarcación de paraderos, pasos peatonales ni demarcación de líneas separadoras de carril.

Señalización vertical: es muy escasa encontrándose en el trayecto solo las siguientes:

— 3 SR-30 de velocidad máxima 40 KPH.

— 2 SR-30 de velocidad máxima 30 KPH.

— 4 SR-47 correspondiente a Zona escolar.

— Dos SP-53 correspondiente a barrera, ubicadas en el paso a nivel con el ferrocarril.

— Algunas SI-08 correspondiente a paradero de buses.

Dispositivos para la regulación del tránsito: en esta calzada se encuentran ubicados dos semáforos vehiculares dispuestos uno a la altura del paso a nivel con el ferrocarril y el otro a la altura la intersección con la carrera 39.

Calzada sur, sentido occidente-oriente: la señalización en esta calzada es deficiente, encontrándose solo una zonas escolares con demarcación horizontal sobre el pavimento la cual se encuentra deteriorada, ubicada después del colegio San Facón.

No se encuentra demarcación de paraderos, pasos peatonales ni demarcación de líneas de separación de carril.

Señalización vertical: aunque es más nutrida que en la calzada norte, es escasa encontrándose en el trayecto varias señales SR-30 de velocidad máxima 60 KPH, y de 30 KPH, algunas de SP-47 correspondientes a zona escolar, dos SP-53 correspondiente a barrera ubicadas en el paso a nivel con el ferrocarril y algunas SI-08 correspondiente a paradero de buses. Muchas de las anteriores señales no son plenamente visibles por los usuarios de la vía, en razón de que su visión se encuentra obstaculizada por árboles ornamentales plantados sobre la zona de servicios del andén.

Dispositivos para la regulación del tránsito: en esta calzada se encuentran ubicados dos semáforos vehiculares dispuestos uno a la altura de la intersección con la carrera 39 y el otro a la altura del paso a nivel con el ferrocarril.

Conclusiones de la visita

Análisis del tránsito vehicular en la vía

La calle 170 tiene una pendiente pronunciada cerca de la Avenida carrera 7ª en la cual los vehículos transitan a velocidades considerables que por las características del flujo vehicular y por el número considerable de vehículos que circulan, así como por la composición del tránsito (alto número de vehículos pesados como volquetas cargadas provenientes de las canteras cercanas a la zona), la poca instalación de dispositivos para la regulación del tránsito existente y escasa señalización y demarcación vial, se puede concluir que es una vía que presenta conflicto entre el tránsito de vehículos y de peatones, especialmente por escolares motivado por la gran concentración de centros educativos a lo largo del tramo entre la carrera 7ª y la autopista norte, lo cual genera riesgo de accidentes al no estar regulados por suficientes dispositivos electrónicos ni por agentes de tránsito.

Señalización existente

La señalización existente en la intersección es deficiente para el tránsito de vehículos que se tiene y para las características de la zona en donde se presenta un alto volumen de peatones en edad escolar por encontrarse ubicados en el sector aledaño al lado y lado de la calle 170 varios centros de educación. Especial atención merece el hecho que no se encuentran demarcadas todas las zonas escolares ni existen suficientes dispositivos para la reducción de la velocidad de los vehículos, ni tampoco están demarcados los pasos peatonales.

Alternativas para atenuar el riesgo de accidentalidad

Para ordenar y regular el tránsito de vehículos y peatones en el tramo analizado de la calle 170, se pueden adoptar varias medidas en forma independiente o simultánea, las calles deben ser definidas mediante un estudio técnico detallado que debe realizar la secretaría de tránsito del distrito, organismo encargado de la regulación y control del tránsito en las vías de la ciudad. Estas medidas pueden ser:

A corto plazo

1. Señalización vertical: complementar la señalización vertical existente instalando más señales informativas SP-47 de zona escolar SP-46 peatones en la vía y SR-30.

2. Señalización horizontal: complementar la señalización horizontal sobre la calle 170 en las dos calzadas demarcando sobre el pavimento los pasos peatonales, las zonas escolares (según modelo adjunto fig. 3.21 del manual de señalización vial), reductores de velocidad virtuales y cebras en las intersecciones de acuerdo a lo establecido en el Manual de señalización vial adoptado por el Ministerio de Transporte mediante la Resolución 1050 de 2004.

3. Dispositivos para el control de velocidad: instalación sobre la calle 170 en las dos calzadas de dispositivos para disminuir la velocidad de los vehículos tales como: sonorizadores, bandas sonoras, tachas reflectivas o estoperoles antes de cada zona escolar y antes de la intersección con los pasos peatonales.

4. Regulación del tránsito: tomar medidas de regulación del tránsito en la vía por medio de agentes de tránsito y patrullas escolares de tránsito de los colegios aledaños a la vía que presten servicio especialmente en las horas de entrada y salida de escolares.

A mediano plazo

1. Dispositivos para control del tránsito: semaforización de las intersecciones entre la calle 170 y los pasos peatonales de la misma.

2. Obras civiles para pasos a desnivel: construcción de puentes peatonales sobre la calle 170 entre la carrera 7ª y la avenida norte, zona donde se concentran varios centros educativos”.

6. Del informe técnico precedente se tiene que la calle 170 entre autopista norte y carrera séptima es una vía urbana de dos calzadas de un ancho promedio de 2 metros, con un flujo vehicular heterogéneo e importante, en cuyos costados están situados diversos establecimientos de educación primaria, secundaria y superior que también generan un significativo tránsito peatonal. Su señalización vertical, horizontal, semafórica, y de control de velocidad es deficiente. Tampoco cuenta con alternativas suficientes para atenuar el evidente riesgo de accidentalidad. Todo ello pone de presente la amenaza que se cierne sobre los derechos colectivos a la seguridad de la comunidad en general y estudiantil en particular, y al goce del espacio público. Por tanto propone la adopción de varias medidas en forma independiente o simultánea y especifica que, a su juicio, pueden implementarse.

7. Las alternativas para atenuar el riesgo de accidentalidad propuestas por el Ministerio de Transporte, tanto a corto como a mediano plazo, en su informe técnico, fueron acogidas por el a quo, quien ordenó su realización a la Alcaldía Mayor de Bogotá a través de sus entidades. Como algunas de las alternativas generan la inconformidad de los apelantes, compete a la Sala pronunciarse al respecto.

8. Medidas a corto plazo.

— La señalización vertical. Esta medida prevista para implementarla a corto plazo no ofrece ningún reparo pues el informe técnico es claro en encontrar deficiencias en este sentido y el a quo, acogiéndola, ordena complementar la señalización vertical existente instalando más señales informativas SP-47 de zona escolar, SP-46 peatones en la vía, y SR-30.

— La señalización horizontal. De esta clase de señalización ordenada por el a quo con fundamento en el informe técnico rendido por el Ministerio de Transporte solo la demarcación de zonas escolares y los reductores de velocidad virtuales resultan objeto de excusa y reproche por parte de la secretaría de tránsito y transporte del Distrito Capital de Bogotá.

Respecto de la demarcación de zonas escolares sostiene que únicamente fue posible hacerla en dos lugares, debido al mal estado del pavimento en los otros sitios. Sin embargo, esta falencia en modo alguno excusa o justifica la omisión de la materialización de la señalización adecuada pues nada le impide acudir al ente encargado de la pavimentación o mantenimiento de la vía para que acometa los trabajos necesarios y así garantizar una segura circulación.

Sobre los reductores de velocidad virtual la secretaría de tránsito alega que en el lugar de los hechos no se configuran los requisitos para su instalación.

La Resolución 1050 de 2004, mediante la cual se adopta el Manual de Señalización Vial para todo el territorio colombiano, dispone en su numeral 5.2.3 que los resaltos son ondulaciones de la vía que se constituyen en el elemento más coercitivo para obtener una reducción de velocidad y aumentar la seguridad de las franjas de circulación de peatones, intersecciones, etc.

Luego de advertir que los resaltos son los reductores de velocidad más restrictivos para los conductores y que incrementan los niveles de vibración y de ruido en la zona, la misma resolución dispone que no se recomienda su uso en:

“— Carreteras y vías de alta velocidad.

— Vías urbanas en donde transiten rutas de transporte público colectivo.

— Vías urbanas principales (o de jerarquía superior) o calles que enlacen a estas.

— Vías urbanas con volumen vehicular diario superior a 500 vehículos.

— Vías urbanas cuyo porcentaje de vehículos pesados supere el 5%.

— Pendiente de la vía mayor del 8%”.

En el numeral 5.2.4 de la Resolución 1050 de 2004

“se denomina resalto virtual a una demarcación sobre la superficie del pavimento que busca generar en el conductor la sensación de estar observando un resalto con el propósito de inducirlo a disminuir la velocidad del vehículo. Corresponde a la demarcación de un rectángulo de 4 m por el ancho total de la calzada que contiene una serie de franjas oblicuas de 1,0 m, inclinadas a 45º y de colores amarillo y blanco. El uso de estos elementos se recomienda en zonas residenciales ya que no generan ruido ni vibraciones. Véase figura 56.13”.

En consecuencia se tiene que las situaciones en que no se recomienda la instalación de resaltos aplica, en principio, para los reductores de velocidad materiales (policías acostados por ejemplo) que son los que generan vibración y ruido en la comunidad, mas no para los resaltos virtuales que no los producen por tratarse de líneas demarcadas en la calzada vial. En estos términos los resaltos virtuales resultan apropiados para la calle 170 entre la carrera séptima y la autopista norte.

— Dispositivos para control de velocidad. Se ordena la instalación de sonorizadores, bandas sonoras, tachas reflectivas o estoperoles antes de cada zona escolar y de la intersección con los pasos peatonales.

El numeral 5.2.6 de la Resolución 1050 de 2004 prevé:

“Un sonorizador es un dispositivo de concreto armado y corrugado, construido a nivel del suelo, que causa trepidación y ruido, lo cual eventualmente transmite a los ocupantes de los vehículos una pequeña molestia cuando sobrepasan la velocidad máxima permitida. Su función es inducir a los conductores a reducir la velocidad de operación en sitios en donde existen riesgos de accidentalidad. Deben ser complementados con la señalización vertical y horizontal correspondiente.

Se recomienda su uso en casos de pendientes acentuadas, en las carreteras a las entradas a zonas urbanas, en la aproximación a curvas peligrosas, cuando se presente estrechamiento en la vía, etc. No debe usarse en zonas residenciales y frente a hospitales, áreas de trabajo, zonas escolares, bibliotecas, etc., debido al alto grado de vibración y ruido que generan.

(…)”.

En virtud de lo anterior, en principio, los sonorizadores ordenados para la calle 170 entre carrera séptima y autopista norte no resultan apropiados porque la norma dispone de manera expresa que no deben usarse en zonas residenciales y zonas escolares, entre otras, lo cual caracteriza el sector objeto de la demanda, tal como lo revela el informe técnico rendido por el Ministerio de Transporte, a saber:

“Análisis de la zona: la zona de la calle 170 entre la autopista norte y la avenida carrera 7ª, corresponde a un área urbana de uso residencial, mezclado con varios establecimiento educativos de educación primaria, secundaria y superior (…).

(…).

Por el costado norte de la calle 170 partiendo de la avenida carrera séptima (sentido oriente-occidente) se encuentran ubicados entre otros los siguientes planteles educativos:

— Seminario Don Bosco, nomenclatura 17-60.

— Colegio Anglo Americano, nomenclatura 21-30 y 21-50.

— Colegio Hermanas Misioneras de la Consolata, nomenclatura 22-50.

— Universidad San Buenaventura.

— Colegio La Salle, nomenclatura 28-10.

— Fundación Colegio de Inglaterra, nomenclatura 31-98.

— Colegio Eucarístico, nomenclatura 36-32.

— Fundación Cristo Rey, nomenclatura 39-12.

Por el costado sur de la calle 170 partiendo de la Autopista Norte (sentido Occidente-Oriente) se encuentran ubicados entre otros los siguientes planteles educativos:

— Colegio San Facon, nomenclatura 37-55.

— Escuela de Fútbol y Seminario, nomenclatura 21-31.

— Casa Madre Mazaretto, nomenclatura 21-65.

—Centro Educativo María Auxiliadora, nomenclatura 20-41.

—Centro Educativo y de rehabilitación Santa María de la Providencia, nomenclatura 19-11”.

El numeral 5.2.7 se refiere a las bandas sonoras y las define como:

“(…) dispositivos fabricados con aglomerados o estoperoles, sujetos al piso mediante el uso de pinturas epóxicas, resinas termoplásticos, plásticos de dos componentes, etc., que causan trepidación y ruido, lo cual eventualmente transmite una pequeña molestia a los ocupantes de los vehículos, cuando se sobrepasa la velocidad máxima permitida. La altura de las bandas sonoras determina el nivel de impacto en los conductores, por lo cual esta se determina de acuerdo con el nivel de restricción que se quiera obtener, en todo caso no deberán sobresalir del pavimento más de 3 cm.

(…).

Su uso deberá ser especialmente en vías rurales. No se recomienda su utilización en zonas de edificaciones habitadas, ya que se incrementan los niveles de ruido y se genera vibración al paso de los vehículos sobre estos dispositivos, creando conflictos con la comunidad.

(…)”.

Por tanto, la instalación de bandas sonoras en el lugar objeto de la demanda tampoco resulta aconsejable pues se trata de una zona residencial urbana y en las edificaciones educativas que funcionan en su entorno permanecen la mayor parte del día muchas personas, entre ellas niños, sometidas a soportar el incremento de los nivelen de ruido que generarían al entrar en contacto con los vehículos.

— Regulación del tránsito. Las medidas ordenadas para la regulación del tránsito mediante agentes de tránsito y patrullas escolares, especialmente en las horas de entrada y salida de los estudiantes, resultan razonables de conformidad los hechos probados.

9. Medidas a mediano plazo.

— Dispositivos para control de tránsito. Se ordena la semaforización de las intersecciones entre la calle 170 y los pasos peatonales de la misma, porque el informe técnico del Ministerio de Transporte detectó la existencia de solo dos semáforos ubicados uno a la altura del paso a nivel con el ferrocarril y otro a la altura de la intersección con la carrera 39 que resultan insuficientes para solucionar el conflicto existente entre el tráfico de vehículos y peatones.

La secretaría de tránsito y transporte del Distrito Capital de Bogotá informa tanto en la contestación de la demanda como en su escrito de apelación que está prevista la instalación de un semáforo peatonal para los estudiantes de la Fundación Colegio Inglaterra English School en la intersección de la carrera 36 (carrera 35ª) con calle 170 por cuanto cumplió con los requisitos técnicos para ello, y además la intersección de la carrera 20 con calle 170 está incluida en el listado de aquellas que requieren contratar los estudios de tránsito necesario para determinar la viabilidad de semaforización.

Sin embargo, esto no resulta idóneo para restablecer la amenaza que se cierne sobre el derecho colectivo a la seguridad pública de los peatones de la zona, menos aún cuando desde la contestación de la demanda (ene. 17/2005) y la interposición del recurso de apelación (nov. 25/2005) hasta la fecha han transcurrido más de tres años y la entidad no ha informado de la instalación del semáforo que venía previstos o de los resultados del estudio para la instalación del otro, persistiendo en el lugar descrito en la demanda, el riesgo que representa para los peatones transitar por una vía de alto tráfico sin la señalización suficiente que les garantice hacerlo de manera segura. En consecuencia, la orden resulta procedente.

— Los puentes peatonales. En relación con el adelantamiento de obras civiles para pasos a desnivel se recomienda su construcción a mediano plazo sobre la calle 170 entre la carrera 7 y la autopista norte.

Sobre este tópico la Sala ha dicho que la falta de puentes peatonales para cruzar vías públicas, no conlleva por sí misma la violación del derecho al libre tránsito peatonal en condiciones seguras, si en el lugar se cuenta con soluciones cercanas que lo garanticen (1) . Se ha advertido igualmente que el ámbito de protección de los derechos colectivos no está dado por un único y específico medio a menos que se demuestre que los medios alternativos existentes son ineficaces y que la amenaza o el riesgo contingente están directamente asociados al medio faltante. También se ha puesto de manifiesto que en asuntos de seguridad vial, los medios de seguridad utilizados para contrarrestar los riesgos de accidentes de transeúntes y conductores no son imperativos y solo se requiere que las medidas implementadas sean suficientes para proteger los derechos colectivos. Es así como en el caso de protección a los peatones, la construcción de un puente peatonal no es la única forma de amparar los derechos colectivos, pues, por ejemplo, la prolongación del separador y la señalización vial han sido medios aptos para evitar accidentes (2) .

De lo anterior se tiene que, en principio, no sería procedente ordenar la construcción de puentes peatonales porque se cuenta con algunas señales, se ha ordenado en el fallo la instalación de otras, de dispositivos para control de velocidad, la semaforización y la adopción de medidas de regulación del transito en la vía, previstas igualmente como alternativas idóneas para garantizar un tránsito peatonal y vehicular seguro.

10. La responsabilidad de las omisiones lesivas de los derechos colectivos conculcados recae en la secretaría de transportes y tránsito distrital, en el Instituto de Desarrollo Urbano, y en la Alcaldía Mayor de Bogotá, pues la primera cumple funciones de regulación del tránsito, al IDU le compete la realización de una serie de obras entre las cuales están las relacionadas con la pavimentación de determinadas vías, y a la administración distrital porque como máxima regente del desarrollo urbano no puede permanecer aislada de la vigilancia y control de las obras necesarias para ello, más aún cuando la dilación en su ejecución compromete los derechos antes referidos.

11. Ciertamente las obras públicas deben encontrar respaldo en el presupuesto y en los planes de ordenamiento y desarrollo. Pero ello no es óbice para dejar de amparar derechos colectivos amenazados o conculcados como consecuencia de la no ejecución de las mismas.

En reiteradas oportunidades la Sala ha sostenido que las razones de orden económico o presupuestal no excusan a la administración del cumplimiento de sus obligaciones sobre todo cuando está de por medio la satisfacción y garantía de derechos colectivos, como ocurre en este caso, siendo lo procedente que la autoridad pública efectúe las gestiones de todo orden, en especial las administrativas y financieras, indispensables para lograr los recursos necesarios con miras a que, dentro de un tiempo razonable, sin dilaciones injustificadas, se materialice la solución de las necesidades colectivas.

Precisamente, en sentencia del 25 de octubre de 2001 (3) se dispuso:

“Ahora, la falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.

Precisamente, en el fallo se ordena arbitrar esos recursos, lo cual confirma que la falta de los mismos sí se tuvo en cuenta, pero no para enervar la acción, sino para ordenar que se hagan los esfuerzos administrativos y financieros necesarios a fin de costear la obra que se ordena realizar”.

12. De los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998 se desprende que el demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos mensuales en la sentencia que acoja sus pretensiones.

En el caso bajo estudio el actor presentó la demanda, solicitó la recepción de testimonios y la práctica de una inspección judicial aunque fueron negados, realizó la publicación del aviso a la comunidad sobre el inicio del trámite de la acción popular, asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento, alegó de conclusión y apeló el fallo de primera instancia, lo cual en modo alguno permite asumir una actitud negligente de su parte en el presente proceso. Por tanto, ante la prosperidad de las pretensiones resulta merecedor de un incentivo económico equivalente a la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales a cargo de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la secretaría de tránsito y transporte del distrito, y el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU.

13. De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada pero la modificará asignando la responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, y a la seguridad pública, a la secretaría de tránsito y transporte del Distrito Capital de Bogotá, al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, y a la Alcaldía Mayor de Bogotá. Hará lo propio respecto de las órdenes impartidas en cuanto a la instalación sobre la calle 170 entre la carrera séptima y la autopista norte del Distrito Capital de Bogotá, de dispositivos para disminuir la velocidad tales como sonorizadores y bandas sonoras, y la construcción de puentes peatonales, por las razones expuestas en la parte motiva.

Adicionará la sentencia en el sentido ordenar al Instituto de Desarrollo Urbano IDU la pavimentación de los tramos de la calle 170 entre carrera séptima y autopista norte que se encuentren deteriorados y en los cuales no se pudo plasmar la señal de zona escolar de conformidad con las indicaciones previstas para ello en el Manual de señalización. Igualmente ordenará a la secretaría de tránsito y transporte la realización de las obras de señalización, y dispondrá que deberán estar terminadas en un plazo de un (1) año sin perjuicio de que, si no lo ha hecho ya, inmediatamente a la notificación de este fallo adopte las medidas de todo orden, incluidas las presupuestales para cumplir con lo ordenado en el término fijado sin dilación injustificada alguna.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE la sentencia apelada, así:

A) DECLÁRASE responsables de la vulneración de los derechos colectivos a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Bogotá, al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, y a la Alcaldía Mayor de Bogotá.

B) ORDÉNASE a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Bogotá la realización de las actividades a corto y a mediano plazo dispuestas en el numeral primero de la parte resolutiva del fallo apelado, con excepción de la instalación de dispositivos para disminuir la velocidad tales como sonorizadores y bandas sonoras, y la construcción de puentes peatonales, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. ADICIÓNASE la sentencia apelada, así:

A) ORDÉNASE al Instituto de Desarrollo Urbano IDU la pavimentación de los tramos de la calle 170 entre carrera séptima y autopista norte del Distrito Capital de Bogotá que se encuentran deteriorados y en los cuales no se pudo plasmar la señal de zona escolar de conformidad con las indicaciones previstas para ello en el manual de señalización vial adoptado por el Ministerio de Transporte mediante Resolución 1050 de 2004, figura 3.21.

B) FÍJASE el plazo de un (1) año para la terminación de las obras ordenadas, sin perjuicio de que, si no lo han hecho ya, inmediatamente a la notificación de este fallo, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU y la secretaría de tránsito y transporte del Distrito Capital de Bogotá, adopten las medidas de todo orden, incluidas las presupuestales para cumplir con lo ordenado en el término establecido, sin dilación injustificada alguna.

C) ORDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá que inmediatamente a su notificación de este fallo disponga lo necesario para velar porque las actividades ordenadas se realicen dentro del plazo fijado para ello y sin dilación injustificada alguna.

D) RECONÓCESE a favor del actor un incentivo equivalente a la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales, a cargo de la secretaría de tránsito y transporte del Distrito Capital de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, y la Alcaldía Mayor de Bogotá.

3. CONFÍRMASE en los demás aspectos la sentencia apelada.

4. Envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 26 de marzo de 2009.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Martha Sofía Sanz Tobón—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de agosto de 2001. C.P. Germán Rodríguez Villamizar. AP-2001-01136-01

(2) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 16 de mayo de 2007. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. AP-2004-00014-01.

(3) Expediente AP 2000-0512-01. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

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