Sentencia 2004-02613 de 29 de abril de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25001-23-24-000-2004-02613-01(AP)

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta

Actor: Víctor Hugo Chacón Celis

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU y otros

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «VIII.Las consideraciones

1. El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2. Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, porcuanto al desarrollar las obras de adecuación vial de Transmilenio de la avenida de Las Américas, los entes demandados no tuvieron en cuenta la cantidad de urbanizaciones existentes en el sector y las que se están construyendo, lo que hace complicada la salida del mismo, especialmente los barrios Patio Bonito y al sur de la comunidad del barrio Tintalito, incrementándose el índice de accidentalidad y los costos reales de transporte porque la ciudadanía que reside en el sector debe hacer desplazamientos más significativos para trasladarse a otros lugares de la ciudad; afirma el demandante, que tal situación además ha hecho que los predios pierdan su valor.

En ese contexto, solicitan los demandantes que:

“1. Proteger los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

2.Ordenar a la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretaria de Tránsito y Transporte, y demás entidades competentes, que dentro del ámbito de sus facultades, que adelanten las obras necesarias que conlleven a la descongestión del sector Patio Bonito, esto es la construcción de las Avenidas Manuel Cepeda, y Tintal, Avenida Muiscas y el paso por la 42 A, así como la adecuación de puentes peatonales y demás obras necesarias, como la pavimentación de las vías principales de Patio Bonito II Sector, dejadas en mal estado por la construcción del Transmilenio.

3. Fijar competencia a cada uno de los entes accionados fijando un término perentorio e improrrogable para su conocimiento.

4. Fijar el valor del incentivo que señala el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a favor de la parte actora”(5).

3. El a quo en la sentencia impugnada amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, ordenando lo siguiente:

“Primero. Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

Segundo. Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Sociedad Transmilenio S.A.

Tercero. Declárense no probadas las demás excepciones propuestas.

Cuarto. Protéjanse los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad pública y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia la(sic) beneficio de la calidad de vida de los habitantes del sector de Patio Bonito.

En consecuencia se ordena:

1. A la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., que en ejercicio de sus competencias dentro del término de cuatro meses (4) realice y ejecute, los estudios requeridos para la solución del embotellamiento del sector Patio Bonito.

2. Al Departamento Administrativo de Planeación Distrital para que dentro del término de cuatro (4) meses inicie y entregue al IDU, los estudios de las obras necesarias para la solución del embotellamiento del Sector Patio Bonito.

3. Al Instituto de Desarrollo Urbano que en coordinación con la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, que ejecute las obras que sean necesarias para la solución del problema de embotellamiento a que se ha hecho mención de conformidad con los estudios que para el efecto entregue el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, y de no contar con los recursos para ello, iniciar las gestiones tendientes a obtenerlos, y de ser imposible su consecución para la presente vigencia fiscal, incluirlos dentro del próximo presupuesto, e iniciar la realización de las obras a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecución del mismo.

Quinto. Deniéganse las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Sexto. Reconócese el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor Víctor Hugo Chacón Celis, el cual deberá ser cancelado por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.

(...)”(6).

4. En orden a resolver lo pertinente, se tiene que conforme con lo estatuido por el artículo 322 de la Constitución Política, el Distrito Capital tiene el mismo régimen político, fiscal y administrativo de los municipios. La normativa es del siguiente tenor:

ART. 322, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2000.

Bogotá, Capital de la República y el Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1421 de 1993 en su artículo segundo dispuso cuál es el régimen aplicable en el Distrito Capital:

“ART. 2º—Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios”.

A su turno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución Política, al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Y de acuerdo con la ley mencionada (L. 136/94), corresponde al municipio, entre otras funciones:

“ART. 3º—Funciones. Corresponde al municipio:

1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.

2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.

3. Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley.

7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.

8. Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras estas proveen lo necesario.

9. Las demás que señale la Constitución y la ley”.

5. Para probar los supuestos de hecho en que se funda la demanda, en el expediente obran los siguientes documentos:

— Fotografías que dan cuenta de los trancones que padecen los habitantes del sector visibles a folios 191 a 202.

— Oficio IDU-124748 STEO-3300 del 15 de julio de 2004, dirigido a la señora Lyda Stella Granados, suscrito por el subdirector técnico de ejecución de obras del IDU, mediante el cual responden los reclamos identificados con los números 16299 y 17348 respecto del embotellamiento en el sector Patio Bonito y solicitud de puentes peatonales (fls. 249 - 251).

— Oficio IDU-150779 STEO-3300 del 24 de agosto de 2004, dirigido al señor Víctor Hugo Chacón, suscrito por el subdirector técnico de ejecución de obras del IDU, a través del cual se da respuesta a un derecho de petición en el que se solicita mejorar la movilidad de la zona del sector de Patio Bonito y se le informa las vías que fueron autorizadas como desvíos durante la construcción del Tramo 4 de Las Américas, y que están fueron mejoradas durante la ejecución de las obras y han sido mantenidas posteriormente en varias ocasiones de acuerdo con los término del contrato (fls. 253 - 254).

— Oficio IDU-154682 STEO-3200 del 27 de agosto de 2004, dirigido al Defensor del Pueblo, suscrito por la directora general del Instituto de Desarrollo Urbano, en el que se informa, entre otros, que se realizó una reunión el 22 de agosto de 2004 en la que la STT informó que la alternativa de un acceso directo a la glorieta de la Avenida Ciudad de Cali por la Avenida Manuel Cepeda Vargas, no es viable desde el punto de vista del tráfico existente, por lo anterior el IDU se comprometió a buscar recursos para habilitar el paso sobre el Canal de Las Américas a la altura de la Carrera 87, e implementar una salida por la Calle 6 A para tomar la Avenida Ciudad de Cali hacia el norte, con lo cual estuvo de acuerdo la comunidad, que no es cierto que los sectores de Patio Bonito y Tintalito no tengan ninguna salida, ya que para esto existen vías como la 38 sur, y que la implantación de puentes peatonales en ese sector no es viable económicamente (fls. 255 a 258).

— Oficio IDU 170989 STEO-3300 del 16 de septiembre de 2004, dirigido al concejal de Bogotá, D.C., doctor Emel Rojas Castillo, suscrito por el director general del Instituto de Desarrollo Urbano, en el que se informa que para mejorar la movilidad de la zona se tiene previsto la implantación de un puente provisional tipo Baylie, ya que la simulación del tráfico realizado por la STT, al abrir una salida adicional sobre la glorieta recientemente terminada, colapsaría la movilidad de tráfico sobre la avenida Ciudad de Cali, implicando a su vez la demolición de obras recientemente construidas (fls. 259 a 267).

— Oficio IDU-174522 STEO-3300 del 22 de septiembre de 2004, dirigido al señor Chacón Celis, demandante, suscrito por el director general del IDU, en el que responde un derecho de petición por medio del cual se le solicita mejorar la movilidad de la zona del sector de Patio Bonito y se le informa que se han realizado algunos trabajos sobre las vías de ese sector y que está pendiente de construir los empalmes al Puente Baylie, la implantación del mismo y el refuerzo de vías en la urbanización Tintalá (fls. 268 a 269).

— Oficio 0885-2003-IDU-084 suscrito por el director de unidad de apoyo técnico - gerencia corporativa servicio al cliente de la AEEB, dirigido al director técnico de construcciones del IDU, a través del cual señala las condiciones técnicas requeridas para el puente provisional sobre el Canal Américas al occidente de la avenida Ciudad de Cali (fls. 318 a 324).

— Oficio D-1452T4 del 15 de diciembre de 2004, suscrito por el director de obras tramo 4, dirigida al director de red matriz del acueducto de la EAAB, en el que solicitan que se apruebe la localización de infraestructura y superestructura del puente provisional tipo Baylie, lo más pronto posible, ya que la puesta en funcionamiento del mismo es de vital importancia para la comunidad del sector (fls. 327 a 331).

— Oficio D-1486-T4 calendado el 14 de enero de 2005, suscrito por CSS Construcciones S.A. dirigido al director de la red matriz acueducto de la EAAB, en el cual informa las razones por las cuales modificaron la cimentación del lado norte del puente tipo Baylie (fls. 3324 334).

— Oficio ST-07-049229-04, suscrito por el secretario de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, dirigido al señor Víctor Hugo Chacón Celis, en el que se responde un derecho de petición y le informan que el IDU contempló que la intervención de la avenida Ciudad de Cali se realizaría en dos etapas, en la primera, se implantaría en las calzadas existentes un carril para la circulación de buses articulados, disminuyendo de dos a tres carriles la circulación para el tránsito mixto y también dejar la glorieta cerrada al occidente de la avenida mencionada debido a que la avenida Manuel Cepeda Vargas, no se encuentra construida y para que operara en adecuadas condiciones de movilidad. La segunda etapa se realizará con la respectiva ampliación de la avenida Ciudad de Cali de acuerdo a la clasificación como vía tipo V-1 con 60 metros de ancho entre paramentos y el trazado establecido en el POT (fls. 419 a 421).

— De la diligencia de inspección judicial se desprende lo siguiente:

“Punto 1. Calle 38 sur, con la intersección avenida Ciudad de Cali: se constató: que en el centro de la avenida Ciudad de Cali, hay separador de cemento que va desde la glorieta en la que confluyen la avenida Las Américas, calle 5 sur, avenida Ciudad de Cali, que divide los carriles de tráfico vehicular norte - sur; unos separadores de cemento entre el carril de uso exclusivo de Transmilenio, y demás vehículos: que en este sector —calle 38— hay una intersección que permite la salida vehicular de occidente hacia el norte de la ciudad (fotos 1, 2), que en esta esquina el tráfico vehicular es de doble sentido de occidente a oriente, hasta la avenida Ciudad de Cali, más no esta hacia el oriente, pues el tráfico vehicular que viene de occidente debe girar obligatoriamente hacia el norte como se afirmó anteriormente (foto 3); que este lugar es de cuatro (4) esquinas y en los que hay ubicados dos (2) semáforos; que no hay señalización peatonal en el pavimento... Se prosiguió hacia el sur llegando a la Carrera 40 sur con avenida Ciudad de Cali. Punto 2: en la que se constató: no hay cruce de occidente a oriente, ni al norte (fotos 5 y 6); hay una estación de Transmilenio (foto 5, Estación Patio Bonito); una vía de cicloruta, y una vía en construcción que llega hasta la avenida Ciudad de Cali (foto 4). Punto 3: calle 42 A con Ciudad de Cali (foto 7) se constató: no hay salida vehicular ni peatonal de occidente a oriente, ni hacia el norte, únicamente hacia el sur (fotos 8 y 9). También hay un Carrefour, en el que para entrar a él, hay que venir por la avenida Ciudad de Cali, de norte a sur, y cruzar a la derecha por la calle 42 A (foto 7) y hacer el retorno, en un punto más adelante. Por esta misma calle se hace entrada a diferentes barrios que quedan hacia el occidente. Punto 4. calle 42 G con Carrera 86 bis en la que se constató: que es de una sola vía, y es otra entrada a los barrios del occidente viniendo del norte (fotos 10 y 11), pero no hay paso vehicular ni peatonal hacia el oriente, ni hacia el norte. Punto 5. Carrera 86 bis con avenida calle 43 sur. Se constató: un semáforo para vía vehicular y peatonal, cruce de la avenida Ciudad Villavicencio, con la avenida Ciudad de Cali, cebras sobre la carrera o avenida Villavicencio, más no sobre la avenida Ciudad de Cali. Una entrada por la calle 43 a los diferentes barrios del occidente que tiene un trayecto pavimentado, y otro bien largo sin pavimento (fotos 13 y 16). Punto 6. Puente peatonal de acceso al Portal Las Américas de Transmilenio, y al Supercade (foto 17). Punto 7. Siguiendo por la calle 43 - avenida Ciudad de Villavicencio se llegó al punto 7 en el que se interceptan calle 43 sur con carrera 102 futura avenida El Tintal, y se constata además un puente vehicular y peatonal de doble vía, que está sobre el año de aguas negras (foto 18) por el que se entra a los barrios de occidente, por caminos en mal estado. Punto 8. Se siguió hacia el occidente por diferentes barrios encontrándose las vías en mal estado, se llegó nuevamente al punto inicial calle 38 sur, con avenida Ciudad de Cali, y proseguir hacia la glorieta (fotos 19 y 20). Punto 9. En la glorieta se constató: una entra hacia el occidente al lado del centro comercial Tintal Plaza (fotos 21 y 22). Punto 10. Prosiguiendo hacia el sur por la avenida Ciudad de Cali, se verifica que la vía de occidente a oriente para salir de los diferentes barrios a la avenida mencionada (Antigua salida de Patio Bonito), se encuentra cerrada por el andén que circunda la glorieta (fotos 23, 25 y 25). Punto 11. Prosiguiendo hacia el sur de encuentra un puente de los llamados militar vehicular y peatonal de una sola vía sur - norte de aproximadamente cuatro metros y se llega al Centro Comercial Tintal Plaza (fotos 26, 27, 28 y 29). Para salir al norte de la ciudad, hay que dar la vuelta por el centro comercial mencionado, volver a la glorieta y tomas la avenida Las Américas. Punto 12. Al lado de la antigua salida de Patio Bonito se constató una malla verde en donde la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá almacena temporalmente tubería para la rehabilitación de redes de alcantarillado de Patio bonito... La magistrada ponente deja constancia: 1. Que desde la glorieta - avenida Las Américas y Ciudad de Cali, hasta la calle 43 sur, avenida Villavicencio, hay tres (3) salidas de los barrios del occidente - Patio Bonito, a la avenida ciudad de Cali; dos salidas hacia el oriente —avenida Las Américas y avenida Villavicencio— y una salida hacia el norte por la calle 38 con avenida Ciudad de Cali. 2. Que la diligencia se realizó en las horas de la mañana, llegando al punto número uno a las siete a... y se terminó a las 11 a.m. y dentro de ella se le tomó declaración jurada al señor coronel Mario Aurelio Pedrosa Sandoval, comandante de policía de Kennedy...” (fls. 553 a 555).

Ahora bien, tal y como da cuenta la diligencia de inspección judicial, allí se tomó declaración del comandante de policía de Kennedy, coronel Marco Aurelio Pedrosa Sandoval, de la que es importante resaltar los apartes que a continuación se transcriben:

“Nosotros, la policía encontramos dos dificultades la primera tiene que ver con la movilidad en los barrios por encontrarse las vías en pésimo estado de mantenimiento, sin pavimentar, lo que nos reduce el tiempo de respuesta ante un hecho delictivo. En segundo lugar, para el sector de la rivera occidental y Primavera se nos dificulta, el paso hacia la parte sur y norte por encontrarse varios caños que no cuentan con los puentes correspondientes como ocurre en la Carrera 102, con 5 ó 6 y frente al edificio el Col de Bellavista lo que obliga a las patrullas hacia el oriente para regresarse hacia el occidente. En la Ciudad de Cali, dada la afluencia peatonal y vehicular en la calle 38 sur es demorado el paso por los trancotes(sic) que se generan, donde se han presentado accidentes con los peatones y es evidente la construcción de un puente peatonal. Para conocer los casos que se nos presentan en el sector del Matadero San Martín y que le corresponde atenderlos al CAI de Patio y Castilla le es obligatorio a las patrullas venir a tomas la calle 38 con Cali para girar al norte, sería conveniente un puente vehicular en la avenida Ciudad de Cali con Las Américas. Lo primero para facilitar la movilidad vehicular en atención a los trancotes(sic) que se presentan a la hora con la hora pico, y en segundo lugar para facilitar la continuidad de la vía de Las Américas hacia el occidente de la localidad... La queja que se recibe de la comunidad es que las escasas vías que salen de la ciudad de Cali no son suficientes para el flujo vehicular que existe en los barrios del occidente un total de 64 barrios con tres vías que acceden a la Ciudad de Cali. En el barrio Bosques de Castilla la gente tiene que subir a pie para poder tomar el Transmilenio, a raíz de eso la gente la atracan por falta de transporte de un alimentador... Considero que uno de los puntos álgidos donde transitan muchos peatones, y hemos tenido accidentes, es la calle 38 con avenida Ciudad de Cali y mejoraría la ubicación con la construcción de un puente. Para lo correspondiente a los accesos lo que permitiría sería la movilidad vehicular...”(7).

6. En el anterior contexto fáctico y probatorio, es claro para la Sala que en el proceso sí existen suficientes elementos de juicio que acreditan idónea y válidamente la afectación del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, como es el servicio de transporte, como consecuencia del cerramiento de algunas vías que accedían a la avenida Ciudad de Cali y que permitían la movilidad hacia el norte y oriente de la ciudad, y que han generado, además, el embotellamiento vehicular en el sector.

En efecto, de la inspección judicial se desprende que en el sector sur occidental de la ciudad en los barrios Patio Bonito y Tintalito existe un evidente embotellamiento vehicular, y que genera además, al decir del comandante de la policía del sector, graves atrasos en la atención de emergencias así como inseguridad dadas las largas esperas a que deben someterse los habitantes para movilizarse incluso dentro del mismo sector. De ello da cuenta la declaración del comandante de la policía:

“... En la Ciudad de Cali, dada la afluencia peatonal y vehicular en la calle 38 sur es demorado el paso por los trancotes(sic) que se generan, donde se han presentado accidentes con los peatones y es evidente la construcción de un puente peatonal. Para conocer los casos que se nos presentan en el sector del Matadero San Martín y que le corresponde atenderlos al CAI de Patio y Castilla le es obligatorio a las Patrullas venir a tomas la calle 38 con Cali para girar al norte, sería conveniente un puente vehicular en la avenida Ciudad de Cali con Las Américas... En el barrio Bosques de Castilla la gente tiene que subir a pie para poder tomar el Transmilenio, a raíz de eso la gente la atracan por falta de transporte de un alimentador... Considero que uno de los untos álgidos donde transitan muchos peatones, y hemos tenido accidentes, es la calle 38 con avenida Ciudad de Cali y mejoraría la ubicación con la construcción de un puente. Para lo correspondiente a los accesos lo que permitiría sería la movilidad vehicular...”(8).

También se advierte que las vías de acceso del sector en cuestión hacia el oriente y norte de la ciudad, son apenas tres, situadas entre los tramos comprendidos entre la avenida 6ª  sur, 38 sur y 43 sur, pues el separador que existe en la avenida Las Américas por donde circulan los buses del servicio de Transmilenio, impide el paso peatonal y vehicular de los residentes desde occidente hacia oriente y norte, dejando a la comunidad sin alternativas de movilidad eficaces pues se ven abocados, a caminar largos trayectos o a soportar prolongados períodos de tiempo en sus vehículos, dada la alta congestión que se presenta en el sector, en el que confluyen además los buses de servicio público de transporte de pasajeros.

Ahora bien, debe además precisar la Sala que las cargas que debe soportar la comunidad por virtud de la construcción del Sistema Masivo de Transporte Transmilenio no son discutibles, pues llevan implícito la consolidación del interés general. Sin embargo, debe también garantizarse con ello que los habitantes del sector puedan acceder de manera efectiva al servicio, situación esta que no acontece en el plenario, como quiera que pese a que allí Transmilenio funciona, los moradores del barrio Patio Bonito y Tintalito deben desplazase a través de la congestión vehicular a que se aludió en el párrafo anterior o caminar largas cuadras con el fin de ingresar a las estaciones. En tal escenario, la prestación del servicio de transporte no es efectiva ni eficaz.

Es pertinente destacar que sobre la avenida de Las Américas tampoco existe la posibilidad de que los transeúntes la atraviesen peatonalmente de modo que accedan a la vía que conduce sentido de sur a note y de sur a oriente, dado que no existe puentes peatonales.

Ahora bien, después de encontrar probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos, pasa esta Sala a dilucidar la responsabilidad que en ella pueden tener los entes demandados, acogiendo para ello las consideraciones que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo en cuenta al declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, D.C., EAAB y de la Sociedad Tercer Milenio, Transmilenio S.A.

De conformidad con el Decreto 980 de 1997 son funciones del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, las siguientes:

“ART. 2º—De conformidad con lo previsto en el artículo anterior, corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano, atender los siguientes negocios o asuntos:

1. Participar en la fijación de políticas, objetivos y planes de obras públicas del Distrito Capital en coordinación con los organismos distritales competentes.

2. Realizar, directamente o por contrato, los proyectos, diseños y la construcción de las obras, en concordancia con el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas del Distrito Capital.

3. Mantener actualizado el inventario sobre el estado de las vías, parques, puentes peatonales y vehiculares y suministrar la información al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, las Localidades y organismos oficiales que la requieran.

4. Mantener actualizada una base de datos sobre costos de construcción de obras públicas en el Distrito Capital.

5. Mantener actualizadas las normas para el diseño, construcción e interventoría de obras públicas y velar por su correcto cumplimiento, incluyendo la aplicación de normas nacionales e internacionales sobre la materia.

6. Prestar la asistencia técnica requerida por las Localidades en la ejecución de las obras públicas de su competencia.

7. Desarrollar por si misma o a través de terceros, tecnologías apropiadas al medio, para la construcción, conservación y mantenimiento de vías y lograr la transferencia tecnológica cuando sea posible.

8. Contribuir al fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas de las Localidades, para que estas asuman progresivamente las funciones de construcción, mantenimiento y conservación de las obras públicas en su jurisdicción” (resaltado fuera de texto).

A su turno el Decreto 759 de 1998 preceptuó lo que a continuación se transcribe:

“ART. 1º—Modificar el artículo tercero del Decreto 980 de 1997, el cual quedará así: “ART. 3º—En concordancia con lo dispuesto en el artículo 2º del Acuerdo 19 de 1972, el mantenimiento, rehabilitación, reparación, reconstrucción, pavimentación de zonas de espacio público destinadas a la movilidad, tales como: vías, puentes vehiculares y peatonales, zonas verdes, zonas peatonales, andenes, monumentos públicos, separadores viales y obras complementarias, estarán o cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, así como la recepción e interventoría de las obras realizadas en zonasa desarrollar por urbanizadores o personas que adelanten loteos” (resaltado fuera de texto).

Según se observa de las normas enunciadas y contrario a lo sostenido por el apoderado del IDU durante el transcurso del proceso de primera y segunda instancia, este ente si es competente para la conservación, habilitación, construcción, reconstrucción de las vías del Distrito Capital.

En ese orden, vista la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos de manera eficaz y oportuna, es necesario ordenar al IDU que realice un estudio técnico con el fin de que determine en la avenida Ciudad de Cali cuáles obras hay lugar a construir (puentes peatonales, intersecciones viales, etc.) dentro del tramo comprendido entre la calle 5ª  hasta la calle 38 sur, y de esta hasta la 43 sur, y que luego de ello, proceda a efectuar las construcciones y habilitaciones correspondientes.

De otra parte, en lo que hace a la competencia de la Secretaria Distrital de Movilidad (antes Secretaría de Tránsito y Transporte Distrital), el Decreto 567 de 2006 fija las competencias de la siguiente manera:

“ART. 1º—Objeto. La Secretaría Distrital de Movilidad tiene por objeto orientar y liderar la formulación de las políticas del sistema de movilidad para atender los requerimientos de desplazamiento de pasajeros y de carga en la zona urbana, tanto vehicular como peatonal y de su expansión en el área rural del Distrito Capital en el marco de la interconexión del Distrito Capital con la red de ciudades de la región central, con el país y con el exterior”.

“ART. 2º—Funciones. La Secretaría de Movilidad tiene las siguientes funciones básicas:

a. Formular y orientar las políticas sobre la regulación y control del tránsito, el transporte público urbano en todas sus modalidades, la intermodalidad y el mejoramiento de las condiciones de movilidad y el desarrollo de infraestructura vial y de transporte.

b. Fungir como autoridad de tránsito y transporte.

c. Liderar y orientar las políticas para la formulación de los planes, programas y proyectos de construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial y de transporte del Distrito Capital.

d. Diseñar y establecer planes y programas de movilidad en el corto, mediano y largo plazo dentro del marco del plan de ordenamiento territorial.

e. Diseñar, establecer, ejecutar, regular y controlar, como autoridad de tránsito y de transporte, las políticas sobre el tránsito y el transporte en el Distrito Capital.

f. Formular y orientar políticas sobre democratización del sistema de transporte masivo y público colectivo.

g. Orientar, establecer y planear el servicio de transporte público urbano, en todas sus modalidades, en el distrito y su área de influencia.

h. Participar en el diseño de la política y de los mecanismos de la construcción y explotación económica de las terminales de transporte de pasajeros, de carga y de transferencia.

i. Planear, coordinar y controlar la operación, entre otros mecanismos de seguridad vial, de la semaforización y señalización de los segmentos viales del Distrito Capital.

j. Participar en la elaboración, regulación y ejecución del plan de ordenamiento territorial; en la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de las políticas y planes de desarrollo conjuntos, y en las políticas y planes de desarrollo urbano del Distrito Capital.

k. Diseñar, establecer y ejecutar los planes y programas en materia de educación vial.

l. Controlar, de conformidad con la normativa aplicable, el transporte intermunicipal en la jurisdicción del Distrito Capital.

m. Administrar los sistemas de información del sector”.

De las normativas mencionadas se desprende que compete a la secretaria de movilidad la coordinación del desplazamiento peatonal y vehicular dentro del Distrito Capital, razón por la que se ordenará a dicho ente que ejecute junto con el IDU el programa de construcción de las intersecciones, puentes peatonales o cualquier otra opción que resuelva el conflicto, sobre la avenida Ciudad de Cali entre calle 5ª  sur y 43 sur, así como las labores de señalización y semaforización correspondientes.

Finalmente, en lo que hace al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, encuentra la Sala que el Decreto 973 de 1969 y el 180 de 1971, y el Acuerdo 1 de 1975 regulan el objeto y funciones del mismo, de las que se concluye que dicho ente debe intervenir de manera previa al estudio ordenado en las párrafos anteriores:

Decreto 973 de 1969

“ART. 3º—Son funciones específicas del Departamento Administrativo de Planeación Distrital todas las inherentes al cabal cumplimiento de las funciones principales asignadas al mismo por las disposiciones legales vigentes, entre otras las siguientes:

(...).

11. Preparar en coordinación con la Secretaría de Obras Públicas y el departamento de valorización los planes de ejecución de obras viales y de áreas públicas”.

Decreto 180 de 1971

“ART. 3º—Son funciones del departamento, las que adelantará por sus propios medios o mediante el uso de servicios de asesoría o consultoría las siguientes:

(...).

14. Preparar en coordinación con la Secretaria de Obras Públicas y con base en el plan general, los planes de aplicación o las etapas de realización del sistema vial de la ciudad, que hayan de ser ejecutadas con financiación de pon dos rotatorios, por el sistema de valorización”.

Acuerdo 1 de 1975

“ART. 3º—Son funciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital:

(...).

17. Preparar en colaboración con el Instituto de Desarrollo Urbano y la Secretaría de Obras Públicas y el Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes, los planes de ejecución o las etapas de realización de las obras de infraestructura vial”.

En lo que hace a la responsabilidad del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, es preciso advertir que de conformidad con los lineamientos que el ordenamiento jurídico prevé, no se encuentra alguno que le conceda competencia para entrar a intervenir en el asunto de la referencia y que por ello devenga en atribución de responsabilidad (Ac. 18/99, art. 4º y D. 138/2002, art. 2º).

Ahora, la Sala debe aclarar que el hecho de que los desarrollos urbanos hayan presentado un origen ilegal y que por ello presenten una malla vehicular irregular, es decir, que no cumplan desde su surgimiento con las normas y requerimientos técnicos que requiere la construcción de vías, no hace que actualmente las autoridades administrativas no les garanticen el acceso o movilidad hacia otros sectores de la ciudad, máxime si se tiene en cuenta que los habitantes del sector de Patio Bonito tienen una infraestructura de servicios públicos domiciliaros y son contribuyentes del sistema fiscal de la ciudad.

7. De conformidad con el anterior contexto probatorio y normativo, para la Sala es claro que el tribunal no se equivocó al amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad pública y a la realización de construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del sector de Patio Bonito, así como tampoco erró al condenar a las dos entidades demandadas.

En tal escenario, es preciso concluir que las pruebas antes citadas son suficientes y claramente demostrativas de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, situación esta frente a la cual el Distrito Capital y los demás entes demandados han sido omisivos, pese a que por mandato constitucional y legal les compete prestar los servicios públicos que determine el ordenamiento jurídico y a las múltiples reclamaciones de la comunidad, frente a las cuales, incluso en sede judicial no han respondido de fondo sino que se han limitado a manifestar la falta de competencia para atender los requerimientos de los ciudadanos.

Ahora bien, la Sala estima pertinente modificar la sentencia apelada, en el sentido de que si bien es evidente la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados por el demandante, deberá el Departamento Administrativo de Planeación Distrital junto con la Secretaria de Movilidad efectuar un estudio técnico que determine las soluciones de movilidad en el sector de Patio Bonito, de modo que se habilite el acceso desde occidente hacia el oriente y norte de la ciudad, teniendo en cuenta la continuidad de las vías. En ese orden, debe analizarse si hay lugar a construir intersecciones viales en la avenida Ciudad de Cali en el tramo comprendido entre la calle 5ª  sur y la calle 38 sur, y entre la calle 38 sur y calle 43 sur, o puentes peatonales, o cualquier otra opción que resuelva el conflicto según la conveniencia y pertinencia. Para el efecto, se concede un término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia.

Una vez hecho el citado estudio, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, deberá realizar las obras correspondientes junto con la Secretaria de Movilidad que se encargará de la señalización y semaforización del sector, si a ello hubiere lugar, en un término de seis (6) meses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMANSE los numerales primero, segundo, tercero, quinto y sexto de la providencia apelada.

2. MODIFÍCASE el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo objeto del recurso de alzada en el sentido de ORDENAR al Departamento Administrativo de Planeación Distrital junto con la Secretaria de Movilidad efectuar un estudio técnico que determine las soluciones de movilidad en el sector de Patio Bonito, de modo que se habilite el acceso desde occidente hacia el oriente y norte de la ciudad, teniendo en cuenta la continuidad de las vías. En ese orden, debe analizarse si hay lugar a construir intersecciones viales en la avenida Ciudad de Cali en el tramo comprendido entre la calle 5ª  sur y la calle 38 sur, y entre la calle 38 sur y calle 43 sur, o puentes peatonales, o cualquier otra opción que resuelva el conflicto, según la conveniencia y pertinencia. Para el efecto, se concede un término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia.

Una vez hecho el citado estudio, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, deberá realizar las obras correspondientes junto con la Secretaria de Movilidad que se encargará de la señalización y semaforización del sector, si a ello hubiere lugar, en un término de seis (6) meses, para lo cual debe coordinar la correspondiente partida presupuestal.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 29 de abril de 2010».

(5) Folios 5 y 6 del cuaderno número 1.

(6) Folios 795 y 796 de este cuaderno.

(7) Folios 570 a 571 del cuaderno número(sic).

(8) Folios 570 a 571 del cuaderno número 1.