Sentencia 2004-02834 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 680012331000200402834 01

Rad.: 18205

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (e)

Actor: Aktani S.A.

Demandado: área metropolitana de Bucaramanga

Fallo

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada oficiosamente(5) la excepción de inepta demanda.

La controversia en la presente instancia se concreta en dilucidar si el a quo incurrió en un error al considerar que: i) además de los actos administrativos acá demandados (Res. 23/2004 y Res. 80/2004) se debía demandar la Resolución 1 de 26 de enero de 1996, que distribuyó la contribución de valorización, y, ii) que al no haberse interpuesto el recurso de reposición en contra de la Resolución 1 de 1996 no se agotó la vía gubernativa.

En caso de prosperar los argumentos del recurrente se resolverá el fondo del asunto, determinando, para el efecto, si los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos por las razones expuestas en el concepto de violación.

Se hace necesario, entonces, citar los actos administrativos mencionados:

— Resolución 1 de 26 de enero de 1996(6), por la cual se distribuyó la contribución de valorización para el “Plan vial metropolitano fase II”, que en su parte resolutiva dispuso:

“Resuelve:

Artículo primero: distribúyase la contribución de valorización, por la obra denominada plan vial metropolitano fase II, en cuantía de diez mil ochocientos millones de pesos ($ 10.800.000.oo), mcte., entre los contribuyentes beneficiados, según listado que se anexa y hace parte integral del presente acto.

Artículo segundo: autorízase al tesorero del Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Bucaramanga, para recaudar y hacer efectiva la contribución de valorización, según lo establecido en el artículo 1º de la presente resolución. Para su cancelación, se establece un plazo máximo de sesenta (60) meses, a partir de la fecha de ejecutoria de la presente resolución.

PAR.—Una vez terminadas en su totalidad las obras del plan vial metropolitano fase II, los contribuyentes pagarán a partir de dicha fecha la que se determinará según actas, un interés de financiación por cada predio del 41.22% efectivo anual, intereses de mora del 63.48% efectivo anual.

De igual forma el contribuyente que cancele el gravamen dentro de los treinta (30) días calendarios siguientes a la ejecutoria de la presente resolución, tendrá descuento del diez por ciento (10%), sobre el valor total.

El descuento será del cinco por ciento (5%), si la cancelación se hace dentro de los treinta (30) días calendarios siguientes al vencimiento del plazo anterior.

Artículo tercero: envíese copia de la presente resolución, al señor registrador de instrumentos públicos, del círculo de Bucaramanga, para los efectos previstos en el Decreto 1604 de 1966.

Artículo cuarto: la notificación de la presente resolución distribuidora se hará a más tardar dentro de los veinte (20) días siguientes a su aprobación, por edicto que se fijará por un término de quince (15) días en un lugar público de las oficinas del Departamento Administrativo de Valorización Municipal, y de la Alcaldía de Floridablanca. Vencido el anterior término se entenderá surtida la notificación.

Copia del edicto se publicara por aviso una sola vez, por lo menos en dos (2) diarios de amplia circulación en el Área Metropolitana.

Artículo quinto: contra la presente resolución procede el recurso de reposición, el cual podrá interponerse dentro del término de fijación del edicto, o dentro de los veinte (20) días siguientes al de su desfijación, ante el Departamento Administrativo de Valorización Municipal”.

— Resolución 23 de 11 de marzo de 2004(7), por la cual se modificó la Resolución Distribuidora 1 de 25 de enero de 1996, que señaló en su parte considerativa y resolutiva lo siguiente:

“El director del área Metropolitana de Bucaramanga en uso de las facultades que le confiere la Ley 128 de 1994, y los acuerdos metropolitanos 8 de 1997 y 1 de 2004.

Considerando:

1. Que mediante Acuerdo Metropolitano 15 de 1995 se ordenó ejecutar por el sistema de contribución por valorización la obra “Plan vial metropolitano fase II”.

2. Que el artículo 58 del Acuerdo Metropolitano 8 de 1987 (Estatuto de Valorización) establece que: “Son resoluciones modificadoras aquellas por medio de las cuales la junta de valorización corrige errores cometidos en la resolución distribuidora de la contribución de valorización y que pueden consistir en la mensura del área o frente del predio beneficiado, en la calidad o contenido del derecho atribuido al contribuyente, en identificación del inmueble, en el factor coeficiente del beneficio, etc., pero que afectan la identidad de la persona llamada al pago de la contribución”.

3. Que en derecho de petición fechado el día 19 de enero de 2004, radicado en el Área Metropolitana de Bucaramanga con el número 022 de la misma fecha, suscrito por Gonzalo Ojeda, dentro de su petición aportó las pruebas correspondientes al trámite para efectuar la corrección en el sistema de valorización respecto del predio 010203620001000 ubicado en el municipio de Floridablanca.

4. Que dentro de las pruebas presentadas están: 1) La Resolución 68-276-0405-97 de septiembre 15 de 1997, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en ella se establece que el predio 010203620001000 fue cancelado; incluidos los predios 010203620141000, 010203620142000 y 010203620143000. 2) La Resolución 68-276-0296-2000 de septiembre 28 de 2000, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la cual se cancela el predio 010203620142000, incluidos los predios 010203620142000 y 010203620148000. 3) La Resolución 68-276-0185-2003 del 6 de junio de 2003, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la cual modifica la inscripción catastral de los predios anteriormente citados, establece que estos predios fueron incluidos en año (sic) de 1993 y tiene una vigencia de enero primero (1º) de 1994.

5. Que teniendo en cuenta las resoluciones 68-276-0405-97 de septiembre 15 de 1997, 68-276-0296-2000 de septiembre 28 de 2000 y 68-276-0185-2003 de 6 de junio de 2003, el peticionario Gonzalo Ojeda solo es propietario de los predios 010203620142000, 010203620143000 desde el año de 1993 y no del predio matriz 010203620001000 que fue cancelado.

6. Que por lo anterior, el predio 010203620001000, se debe eliminar de la base de datos del sistema de valorización del área metropolitana de Bucaramanga e incluir en él, los predios 010203620141000, 010203620142000, 010203620143000 y 010203620148000.

7. Que el valor que corresponde pagar a los propietarios de los predios 010203620141000, 010203620142000, 010203620143000 y 010203620148000, consta en las planillas rectificadoras, anexa a esta resolución.

8. Que mediante Resolución 8 de febrero 6 de 2004 se da contestación al derecho de petición de Gonzalo Ojeda, en ella se establece la viabilidad de realizar la presente resolución modificadora del gravamen, una vez el representante legal del área metropolitana de Bucaramanga esté autorizado por la Junta Metropolitana para expedir actos administrativos de valorización.

9. Que mediante Acuerdo Metropolitano 1 de febrero 19 de 2004 se autorizó al director del área metropolitana de Bucaramanga, para expedir los actos administrativos relacionados con la contribución por valorización por la obra “Plan vial metropolitano fase II”.

Resuelve:

ART. 1º—Modifíquese la Resolución Distribuidora 1 de 1996, por la obra “Plan vial metropolitano fase II”, en el sentido de eliminar de la base de datos del sistema de valorización del área metropolitana de Bucaramanga, el predio 010203620001000 propiedad de Gonzalo Ojeda, por la obra “Plan vial metropolitano fase II”, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.

ART. 2º—Modifíquese la Resolución Distribuidora 1 de 1996, por la obra “Plan vial metropolitano fase II”, en el sentido de incluir en la base de datos del sistema de valorización del área metropolitana de Bucaramanga, el predio 010203620141000 propiedad de Aktani Ltda., en la cuantía registrada en la planilla rectificadora, que se anexan y hacen parte integral del presente acto.

ART. 3º—Modifíquese la Resolución Distribuidora 1 de 1996, por la obra “Plan vial metropolitano fase II”, en el sentido de incluir en la base de datos del sistema de valorización del área metropolitana de Bucaramanga, el predio 010203620142000, 010203620143000 propiedad de Gonzalo Ojeda, en las cuantías registradas en la planilla rectificadora, que se anexan y hacen parte integral del presente acto.

ART. 4º—Modifíquese la Resolución Distribuidora 1 de 1996, por la obra “Plan vial metropolitano fase II”, en el sentido de incluir en la base de datos del sistema de valorización del área metropolitana de Bucaramanga, el predio 010203620148000 propiedad de María Nina Ojeda Serrano, en las cuantías registradas en la planilla rectificadora, que se anexan y hacen parte integral del presente acto.

ART. 5º—La cuantías establecidas en al (sic) planilla rectificadora al momento de cancelar por concepto de la contribución de valorización serán actualizadas a valor presente y con sus intereses de mora.

ART. 6º—La presente resolución rige a partir de su expedición”.

— Resolución(8) 80 de 22 de julio de 2004, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 23 de 11 de marzo de 2004, que confirmó el acto recurrido.

Advierte la Sala, de las resoluciones administrativas antes transcritas, que la Resolución 1 de 26 de enero de 1996 gravó con la contribución de valorización el predio matriz de propiedad del señor Gonzalo Ojeda, y que el 11 de marzo de 2004 el área metropolitana de Bucaramanga dando respuesta al derecho de petición interpuesto por el citado señor, decidió proferir la Resolución 23 que eliminó de la base de datos del sistema de valorización el predio matriz identificado con la cédula catastral 010203620001000, y a su vez ordenó incluir los predios resultantes del desenglobe identificados con los números 010203620141000 de propiedad de la sociedad Aktani Ltda., 010203620142000 y 010203620143000 de propiedad del señor Gonzalo Ojeda, y el 010203620148000 de propiedad de la señora María Nina Ojeda Serrano.

Contrario a lo manifestado por el a quo, en el presente caso, la sociedad demandante no estaba obligada a demandar la resolución que distribuyó la contribución de valorización, es decir, la Resolución 1 de 26 de enero de 2006, por cuanto si bien la Resolución 23 de 11 de marzo de 2004 en su parte resolutiva dice “Modifíquese”, lo que en realidad hizo fue emitir un nuevo acto administrativo en el cual incluyó nuevos predios definiendo los sujetos pasivos de la contribución.

Cabe anotar que la sociedad demandante interpuso el recurso de reposición contra la Resolución 23 de 11 de marzo de 2004, por lo que no es de recibo el argumento del tribunal para declarar probada oficiosamente la excepción de inepta demanda, por indebido agotamiento de la vía gubernativa, en tanto, como se dijo, la resolución que incluyó en la base de datos de valorización el predio identificado con la cédula catastral 010203620141000 de propiedad de la sociedad Aktani S.A. fue la Resolución 23, acto respecto del que, la actora interpuso el recurso de reposición, agotando así la vía gubernativa.

Así las cosas, y al no encontrar probada la excepción de inepta demanda declarada oficiosamente por el a quo, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y estudiará el fondo del presente asunto.

En primer lugar, se debe recordar que la contribución de valorización fue creada por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921, como gravamen sobre los bienes raíces beneficiados con la ejecución de obras de interés público local.

El Decreto Legislativo 1604 de 1966, que después fue adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, amplió dicho gravamen a todas las obras de interés público que beneficien a la propiedad inmueble y que hayan sido ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público.

Se tiene, entonces, que la contribución por valorización, destinada a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, es un gravamen real sobre la propiedad inmueble sujeta a registro que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se benefician con la ejecución de las obras.

En el caso sub examine, la Resolución 23 de 2004 mediante la cual se incluyó el predio objeto de la contribución materia de la presente litis, fue dictada por el director del área metropolitana de Bucaramanga, en uso de las facultades que le confiere la Ley 128 de 1994 y los acuerdos metropolitanos 8 de 1987 y 1 de 2004.

Las áreas metropolitanas, según el Decreto 3104 de 1979, “son entidades autorizadas por la Constitución y organizadas por la ley, para la más adecuada promoción, planificación y coordinación del desarrollo conjunto y la prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo departamento, dotadas de personería jurídica, autoridades y régimen especiales, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.

A su vez la Ley 128 del 23 de febrero de 1994 o Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, dispuso el objeto de dichas áreas, señalando que son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada.

El artículo 14 de la ley antes citada establece, dentro de las atribuciones de la junta metropolitana, las siguientes:

“E. Valorización.

1. Dictar el Estatuto General de Valorización Metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones de valorización generadas por las obras de carácter metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicación de acuerdo con la ley.

2. Disponer la ejecución de las obras de carácter metropolitano”.

El Acuerdo 8 de 1987 dictado por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, respecto de las modificaciones de la resolución distribuidora, dispuso:

ART. 58.—Resoluciones modificadoras. Son resoluciones modificadoras aquellas por medido de las cuales la junta de valorización corrige errores cometidos en la resolución distribuidora de la contribución de valorización y que pueden consistir en la mensura del área o frente del predio beneficiado, en la calidad o contenido del derecho atribuido al contribuyente, en identificación del inmueble, en el factor coeficiente del beneficio, etc., pero que afectan la identidad de la persona llamada al pago de la contribución.

ART. 59.—Error acerca de la persona del contribuyente. El error acerca del nombre o identidad de la persona que ha de pagar la contribución, no afecta la validez o seguridad de la misma, conforme al artículo 41 del presente acuerdo, pero sí afecta su exigibilidad. En los casos anteriores el contribuyente verdadero estará obligado a pagar, desde el momento en que se notifique la nueva resolución, su contribución, la que en todo caso se actualizará mediante la aplicación de los índices de precios al consumidor correspondiente al nivel de ingresos bajos (categoría obrero) (DANE) Bucaramanga, desde el momento en que se distribuyó la obra y hasta la expedición de la modificadora.

PAR.—Lo mismo ocurre si se trata de gravar a quien siendo propietario de predios en la zona de influencia y habiendo este recibido beneficio, fue omitido en la resolución distribuidora de la contribución.

ART. 60.—Ocasión para modificar o corregir. Las resoluciones modificadoras y las que corrigen errores u omisiones relativas a la persona de los contribuyentes o la identidad del predio, podrán efectuarse en cualquier época a petición de parte interesada u oficiosamente.

En este orden de ideas, no puede decirse, como lo afirma el demandante, que el artículo 2º del acto acusado carece de fundamento legal, por cuanto para expedirlo se basó únicamente en el artículo 58 del Acuerdo Metropolitano 8 de 24 de abril de 1987 (considerando 2 del acto), que no faculta la inclusión de un nuevo predio para el cobro de la contribución de valorización, porque de acuerdo con la normativa citada, las áreas metropolitanas tienen entre otras atribuciones la de establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones de valorización por las obras de carácter metropolitano.

De acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo 8 de 1987, se podrá notificar una nueva resolución si se trata de gravar a quien siendo propietario de predios en la zona de influencia y habiendo este recibido beneficio, fue omitido en la resolución distribuidora de la contribución. Además, el contribuyente no controvirtió que el Acuerdo Metropolitano 1 de febrero 19 de 2004, autorizó al director del área metropolitana de Bucaramanga, para expedir los actos administrativos relacionados con la contribución por valorización por la obra “Plan vial metropolitano fase II.

En el caso materia de estudio, la demandante alegó que no puede desarrollar actividad productora de renta en el terreno de su propiedad, en atención a que dicho predio se encuentra afectado ambientalmente en su totalidad por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y por el municipio de Floridablanca, razón por la cual, la construcción de la transversal oriental no incrementó el valor del bien y tampoco facilitó su explotación por cuanto la única actividad que se puede desarrollar en el mismo es la de forestación.

Respecto de este cargo, resulta importante citar lo dispuesto en el Acuerdo Metropolitano 8 de 1987(9), en relación con los inmuebles no gravables, con la contribución por valorización:

“ART. 5º—Los únicos inmuebles no gravables con la contribución de valorización, son:

a) Los bienes de uso público, o sea, los que pertenecen a una entidad de derecho público y su uso es de todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, fuentes y caminos de propiedad del Estado colombiano.

b) Los predios contemplados por la Ley 20 de 1974 (concordato con la Santa Sede a saber: los edificios o predios destinados al culto, casas episcopales, curales y seminarios) y disposiciones que lo modifiquen.

Si con posterioridad a la distribución del gravamen dentro del término de ejecución y liquidación de la obra, estos bienes sufrieron desafectación mediante el cambio de uso, se les liquidará la correspondiente contribución, actualizándola de acuerdo con los índices de precios al consumidor correspondiente al nivel ingresos bajos (categoría obrero) suministradas por el Departamento Nacional de Estadística, DANE - Bucaramanga. De todas maneras los bienes que fueren exentos no serán gravados si su desafectación ocurre después de diez (10) años de haberse liquidado la obra.

Todos los demás inmuebles beneficiados, aunque pertenezcan a la Nación, al departamento, a los municipios o a las entidades de derecho público, serán gravados y las contribuciones efectivamente cobradas.

Por fuera de las exenciones que establezca la ley, no podrán decretarse otras en el área metropolitana.

Las exenciones y rebajas decretadas por el área metropolitana mediante acuerdos metropolitanos de contribuciones por valorización, no podrán hacerse recaer, bajo ningún pretexto sobre el resto de contribuyentes. En consecuencia tales exenciones o rebajas serán de cargo de fondos comunes metropolitanos”.

Observa la Sala, dentro del material probatorio obrante en el expediente, certificación(10) de fecha 8 de noviembre de 2009, suscrita por el secretario de Planeación Municipal de Floridablanca, en la que hace constar:

“Que el predio identificado con el número 01-02-0362-0141-000 se encuentra en una zona con un tratamiento de: zona de reserva natural (ZRN), según plano de tratamiento.

Esa secretaría también expidió la certificación(11) de fecha 17 de mayo de 2004, en la que dijo:

“Que el predio identificado con el número 01-02-0362-0141-000 localizado al costado occidental de la Transversal Oriental entre la Urbanización Panorama de la Cumbre y el barrio García Echeverry, presenta dentro de la cartografía del plan de ordenamiento territorial aprobado mediante Acuerdo Municipal 36 de noviembre de 2001 y 025 de octubre de 2002, un uso de suelo de protección ambiental y un tratamiento urbanístico de protección - escarpes y laderas.

Respecto a desde que fecha posee tal denominación, el predio en consulta dentro de las normas urbanísticas vigentes antes de la fecha de adopción del plan de ordenamiento territorial consignadas en el Acuerdo Metropolitano 3 de julio de 1982 - plano de forma y estructura, contaba con un uso del suelo de área de recuperación natural, ARN.

Por otra parte dentro del estudio de zonificación sismogeotécnica indicativa del área metropolitana de Bucaramanga, realizado por Ingeominas y adoptado por la CDMB mediante Resolución 736 de noviembre 8 de 2001, establece una zona geotécnica denominada “Zona 1B rocas sedimentarias con pendientes fuertes”, la cual establece problemas geotécnicos de considerable magnitud”.

Para la Sala no está llamado a prosperar el cargo de la sociedad demandante, por las siguientes razones:

Como se detalló en líneas anteriores, el acuerdo metropolitano, en forma expresa, relacionó los predios que no se gravan con la contribución de valorización, dentro de los cuales no se encuentran los inmuebles afectados por los planes de ordenamiento territorial con un uso de suelo de protección ambiental.

El beneficio de la obra objeto de contribución fue establecido por el método de factores múltiples de beneficio(12), y en la planilla rectificadora, que se anexó a la resolución, se estableció como coeficientes que se tuvieron en cuenta los de “área, pisos, topografía, tamaño, lote plusvalía, institucional”, determinando unos valores para cada uno de ellos, sin que el actor manifestara que su predio no cumplía con algunos de esos parámetros. Además, según se dice en la demanda(13), el contribuyente no discute que esté dentro de la zona de influencia.

El hecho de que no pueda desarrollar actividad productora de renta en el terreno de su propiedad, en atención a que dicho predio se encuentra afectado ambientalmente, no implica, per se, que no obtuvo un beneficio con la obra objeto de contribución por valorización, por cuanto las afectaciones que adujo no cambian el régimen de su propiedad, continúa siendo de propiedad particular y su uso no se vuelve público o de la comunidad, porque así, no lo demostró y, por el contrario, no desvirtuó que la propiedad se benefició por las obras realizadas, puesto que evidentemente, esas obras tuvieron por objeto mejorar las vías de acceso(14).

El apoderado de la sociedad Aktani S.A. argumentó que, además, no se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 32 del Acuerdo Metropolitano 8 de 24 de abril de 1987 y en el artículo 338 de la Constitución Política, en tanto no se realizó un avalúo anterior ni posterior a la obra, requisito único para la determinación del mayor valor generado por esta, respecto a lo cual resulta pertinente citar lo dispuesto en el artículo 32 del Acuerdo 8 de 24 de abril de 1987(15), que dictó el estatuto general para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar y liquidar las obras de valorización de carácter metropolitano, así:

“ART. 32.—Los métodos para medir el beneficio son los siguientes:

a) Del doble avalúo comercial para toda la zona, consiste en avaluar cada uno de los predios antes y después de ejecutadas las obras.

b) Del doble avalúo comercial por parte de la zona, por el cual se avalúan algunos predios característicos situados a diferentes distancias de la obra antes y después de ejecutadas las obras.

El empleo de los dos métodos anteriores, requiere que la obra esté ejecutada.

c) De analogía, según el cual se selecciona una región similar a aquella en donde se va a construir la obra, una obra semejante ya ejecutada.

d) Del doble avalúo simple por parte de la obra, consiste en escoger predios representativos a los cuales peritos en precios de tierra, estiman sus valores comerciales antes de la obra y luego cuando la obra se ejecute”.

ART. 33.—Factorización: es el mayor valor económico que obtiene todos los inmuebles beneficiados por la ejecución de una obra pública.

Métodos de factorización. Los principales métodos de factorización utilizados son:

a) Cuando los frentes de los inmuebles a una vía determinen el grado de absorción del beneficio de una obra, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, es decir, que al mayor frente, mayor gravamen, sin descartar las características físicas del inmueble.

b) Cuando el beneficio que produce la obra es uniforme, en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuara en proporción a las áreas de los predios beneficiados.

c) Utilizando el método de las zonas la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje de la obra determinada por las líneas isobenéficas. Las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejen del eje de la obra.

d) Empleando el método de los avalúos, la distribución de las contribuciones se efectúa en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los predios antes y después de la ejecución de la obra.

e) Método de los factores de beneficio, según el cual los beneficios se mesuran mediante el empleo de un coeficiente, logrado con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los lotes, topografía del terreno, calidad del suelo, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, utilización de la misma densidad vial, condiciones de accesibilidad, tanto de los vehículos como de los peatones y servicios, nivel socioeconómico de los propietarios, otros aspectos que se consideren importantes.

PAR.—Cuando las circunstancias lo ameriten, los anteriores métodos se combinan para obtener mayor exactitud en la tasación del beneficio”.

Lo anterior significa que, contrario a lo afirmado por la sociedad demandante, existen diferentes métodos para medir el beneficio de la obra y no necesariamente el del doble avalúo comercial para toda la zona, que es el que echa de menos el contribuyente.

De otra parte, en relación con el cargo de pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1 de 26 de enero de 1996, en tanto la administración no realizó ningún acto para ejecutarla dentro de los cinco (5) años de firmeza de la misma, debe recordarse que la misma hace relación a la imposibilidad de la administración para cumplir lo ordenado por ella misma, cuando ha dejado pasar el término señalado en la norma sin haber realizado la actuación correspondiente.

Observa la Sala que la parte demandante, al sustentar los motivos de inconformidad contra la sentencia que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, afirmó que el tribunal había incurrido en un error al examinar genéricamente los actos administrativos, “sin tener en cuenta que las pretensiones de la demanda, que se dirigen exclusivamente a demandar el acto administrativo creador de una situación particular y concreta, esto es, la Resolución 23 del 11 de marzo de 2004 en sus considerandos 6, 7 y los artículos 2º y 5º por medio de los cuales el área metropolitana de Bucaramanga incorpora en la base de datos el sistema de valorización el predio de la sociedad demandante y que en la Resolución 1 del 23 de enero de 1996, el predio de la empresa que represento, específicamente, no quedó incorporado como obligado dentro de la distribución de valorización”(16); por ello, no resulta coherente que sustente el cargo de pérdida de fuerza de ejecutoria atacando la legalidad de la Resolución 1, de la cual, como se dijo anteriormente, alegó no demandar en el presente proceso.

Además, ha dicho esta Sala(17) en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos lo siguiente:

“... la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos es un fenómeno que afecta su eficacia, que es la característica del acto que le permite producir efectos en la vía jurídica, por ello, las situaciones señaladas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo son posteriores a su nacimiento.

Por su parte, la validez está dada por la adecuación del acto a las normas superiores en que debe fundarse tanto para su formación como en su contenido. A este último aspecto del acto administrativo es que apunta el análisis de legalidad que realiza la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de nulidad ahora propuesta, pues debe confrontarse el acto demandado con el ordenamiento jurídico superior invocado en la demanda como transgredido con su expedición.

En esas condiciones, la pérdida de fuerza ejecutoria no constituye causal de nulidad del acto administrativo, pues la pérdida de su vigencia no afecta la validez del acto objeto de esta acción, porque este mantiene la presunción de legalidad...” (resaltado fuera de texto).

Es claro, entonces, que la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo es una condición externa que afecta su eficacia más no su validez y no constituye causal de nulidad del acto administrativo. En consecuencia, no es de recibo el cargo propuesto por la parte demandante, relativo a la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1 de 26 de enero de 1996.

Finalmente, la sociedad Aktani arguyó que el artículo 5 de la resolución recurrida violó el Acuerdo Metropolitano 8 del 24 de abril de 1987, en el sentido de que la obligación del pago nace desde el momento en que se notifica la nueva resolución modificadora, sin que dicho acuerdo faculte a la administración para el cobro de intereses corrientes ni de mora retroactivos.

Respecto a este cargo es preciso citar nuevamente el referido artículo 5º “Las cuantías establecidas en al (sic) planilla rectificadora al momento de cancelar por concepto de la contribución de valorización serán actualizadas a valor presente y con sus intereses de mora”. De su literalidad se establece que la Administración no hizo mención a intereses corrientes, razón por la cual, no puede establecerse la violación que se propone, por cuanto el artículo 5º citado no se refirió a ese tipo de intereses.

En cuanto a los intereses de mora, es preciso decir que el artículo 59 del Acuerdo 8 de 1987, dispone que se podrá notificar una nueva resolución si se trata de gravar a quien siendo propietario de predios en la zona de influencia y habiendo este recibido beneficio, fue omitido en la resolución distribuidora de la contribución por valorización, caso en el cual el contribuyente estará obligado a pagar, desde el momento en que se notifique la nueva resolución, su contribución, la que en todo caso se actualizara mediante la aplicación de los índices de precios al consumidor correspondiente al nivel de ingresos bajos (categoría obrero) (DANE) - Bucaramanga, desde el momento en que se distribuyó la obra y hasta la expedición de la resolución modificadora .

El director del área metropolitana de Bucaramanga en el artículo 5 de la resolución demandada, ordenó además de la actualización de la contribución prevista en el artículo 59 antes citado, el cobro de intereses de mora, desconociendo que la obligación de pagar nace para el contribuyente desde el momento en que se notifica esa resolución y los intereses de mora solo se aplican una vez se haya vencido el plazo estipulado para cumplirla. En consecuencia, el artículo 5º de la resolución demandada debe ser declarado nulo parcialmente al incluir intereses moratorios.

En relación con la violación del artículo 363 de la Constitución Política, la Sala no se pronunciará, toda vez que la parte demandante no explicó el motivo de la violación, se limitó a decir de manera general, “por no ser procedente la retroactividad en materia tributaria”, que es precisamente lo que indica ese artículo constitucional, pero no dijo cómo, para el caso concreto, se daba la violación de esta norma. Se reitera que según el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en las demandas en que se impugne la legalidad de un acto administrativo corresponde al actor indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, por cuanto no se da un control general de legalidad, sino limitado a los hechos u omisiones alegados y a las normas que fueron citadas como violadas y al motivo de la violación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada, en su lugar:

1. DECLÁRASE la nulidad parcial del artículo 5º de la Resolución 23 del 11 de marzo de 2004.

En consecuencia y como restablecimiento del derecho declárase respecto del predio 010203620141000 de propiedad de Aktani Ltda., que la cuantía establecida en la planilla rectificadora al momento de fijarse la contribución de valorización será actualizada a valor presente desde el momento en que se distribuyó la obra y hasta la expedición de la resolución modificadora.

2. NIÉGUENSE las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(5) Si bien la sentencia dice que se declara de oficio la excepción de inepta demanda, la Sala establece que fue con fundamento en las excepciones presentadas en la contestación de la demanda que se declaró probada esta excepción.

(6) Folios 70 a 73, cuaderno principal.

(7) Folios 80 y 81 del cuaderno principal.

(8) Folios 96 a 100, cuaderno principal.

(9) Folios 249 a 288, cuaderno principal.

(10) Folio 21, cuaderno principal.

(11) Folio 22, cuaderno principal.

(12) Folio 71.

(13) Folio 107.

(14) Es principio general que quien afirma tener un derecho debe probarlo.

(15) Folios 255 a 288, cuaderno principal.

(16) Folio 347, cuaderno principal.

(17) Sentencia del 3 de noviembre de 2011, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Expediente 11001-03-27-000-2009-00029-00 (17767).