Sentencia 2004-03802 de junio 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 76001233100020040380201

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actora: Auditoría General de la República

Autoridades municipales

Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. El acto administrativo demandado.

El acto objeto de demanda es del siguiente tenor literal:

“Republica de Colombia

Departamento del Valle del Cauca

Municipio de Buenaventura

Contraloría municipal

Edificio Cam, piso 7

Teléfono: 2416224 - Fax: 2419986

RESOLUCIÓN 0027

(Año 2004)

“Por medio del cual se reglamentó la escala de viáticos de la Contraloría Municipal de Buenaventura

El contralor municipal de Buenaventura,

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, y

CONSIDERANDO:

QUE: se hace necesario el desplazamiento de los servidores públicos de la Contraloría Municipal de Buenaventura y para efectos liquidar los gastos de viáticos.

RESUELVE:

ART. 1º—Establecer la siguiente tabla de viáticos para la Contraloría Municipal de Buenaventura.

ART. 2º—Establecer la tarifa de viáticos:

Los viáticos en comisión oficial pueden ser cancelados anticipadamente y deben ajustarse en la empresa intermunicipal o agencia de viaje.

Para el reconocimiento y pago de viáticos se tendrá en cuenta las siguientes tarifas.

Tarifa I: comisiones a corregimientos rurales del área marítima sin pernoctar.

Tarifa II: comisión a corregimientos del área.

Tarifa III: comisiones a otros corregimientos sin pernoctar.

Tarifa IV: comisiones a otros corregimientos pernoctando.

Tarifa V: comisiones a otros municipios en el territorio del departamento del Valle del Cauca sin pernoctar.

Tarifa VI: comisiones a otros territorios del departamento pernoctando.

Tarifa VII: comisiones fuera del territorio del departamento del Valle del Cauca sin pernoctar.

Tarifa VIII: comisiones fuera del territorio del departamento pernoctando.

Tarifa IX: comisiones fuera del territorio nacional en moneda nacional o su equivalencia en moneda extranjera.

ART. 3º— Tarifas para viáticos:

Niveles directivo, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo.

(Ver cuadro anexo tabla de viáticos para la vigencia fiscal de 2004).

ART. 4º—La presente resolución rige a partir del diez y seis (16) de junio de dos mil cuatro (2004)

Cúmplase.

Dada en Buenaventura, a los diez y seis (16) días del mes de junio de dos mil cuatro (2004)

Jose Hercilio Garcés Angulo

Contralor municipal”.

6.2. El problema jurídico.

Se trata de establecer si es o no constitucionalmente admisible que el jefe de una contraloría del orden municipal establezca una escala de viáticos que exceda los topes máximos fijados por el Presidente de la República para los empleados de la rama ejecutiva del nivel nacional.

A los efectos de la decisión por adoptarse en este fallo, es preciso reiterar que la determinación legal del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos es un tópico en el que, conforme a las disposiciones de la Carta Política, concurre el ejercicio de las competencias del Congreso y el Gobierno Nacional.

En efecto, el artículo 150-19 de la Constitución Política establece dentro de las funciones del legislativo la de dictar normas generales —denominadas por la doctrina como leyes marco—, mediante las cuales establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. En este último caso, la Carta Política es expresa en indicar que el ejercicio de las funciones legislativas, “en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas” (art. 150-19, lits. e) y f)).

Las citadas normas generales fueron adoptadas por el Congreso mediante la Ley 4ª de 1992,(5) la cual, además, establece los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y trabajadores oficiales.

Su artículo 1º dispone:

“ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;

c) Los miembros del Congreso Nacional.”

Por su parte, el artículo 12 ídem, preceptúa:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional” (énfasis fuera de texto).

Ahora bien: mediante Decreto 3537 de 2003 el Presidente de la República(6) fijó los viáticos para los funcionarios para los empleados previstos en los literales a), b) y c) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, del nivel nacional, conforme a los siguientes parámetros:

“ART. 1º—A partir de la vigencia del presente decreto, fijase la siguiente escala de viáticos para los empleados públicos a que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que deban cumplir comisiones de servicio en el interior o en el exterior del país:

Comisiones de servicios en el interior del país

Base de liquidación viáticos diarios en pesos

Hasta 550,532 hasta 49.926

De 550.533 a 874,636 hasta 68.237

De 874.637 a 1,169,842 hasta 82.796

De 1.169.843 a 1,486.898 hasta 96.342

De 1.486.899 a 1,798,481 hasta 110.631

De 1.798.482 a 2,721,737 hasta 124.870

De 2,721.738 a 3,813,913 hasta 151.676

De 3.813.914 en adelante hasta 204.610

(...)”.

Estos topes son ampliamente rebasados por el acto acusado conforme lo reconoce el apelante.

6.3. El caso concreto.

La resolución acusada, proferida por la Contraloría Municipal de Buenaventura (Valle del Cauca), se cuestiona en razón a que fue proferida con abierto desconocimiento de normas superiores que definen el régimen de viáticos aplicable a los servidores públicos, excediendo el marco de competencias que ha sido señalado en la ley.

En cuanto concierne en concreto a la controversia planteada, es del caso señalar que en sentencia de 21 de mayo de 2009 (C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez) la Sección Segunda de esta corporación examinó la cuestión que en esta oportunidad vuelve a plantearse, en ese entonces referida a la escala de viáticos fijada por el contralor municipal de Santiago de Cali, cuya nulidad demandó también la Auditoría General de la República por rebasar los límites máximos que por ese concepto fijó el Presidente de la República en Decreto 3537 de 2003, para los empleados públicos del nivel nacional, que en esencia, constituyen el fundamento de la acusación planteada en el caso presente.

En esa oportunidad, la Sección confirmó la nulidad del acto que los fijó, tras constatar que “la aprobación de un beneficio como el contemplado en el acto acusado, proferido por la Contraloría Municipal de Cali, invadió la órbita de competencias que en esta materia le ha sido reconocida de manera privativa y excluyente al Gobierno Nacional, y en particular con lo previsto en el Decreto 3537 de 2003 al rebasar lo allí previsto.”

De otra parte, debe la Sala poner de presente que contra lo afirmado por el apelante, la circunstancia de que el Decreto 3537 de 2003 se refiera a los empleados del orden nacional, en modo alguno significa que las autoridades de los entes territoriales, incluidas las de los órganos de control, puedan ejercer sus competencias sin sujeción al ordenamiento jurídico del nivel central, pues es sabido que en el Estado unitario que es Colombia, los órganos que gozan de autonomía deben ejercerla en los términos de la Constitución Política y la ley, en este caso teniendo en cuenta que las normas del nivel nacional constituyen el marco de referencia dentro del cual estas han de ejercer sus competencias.

Por ello, desde una perspectiva complementaria, la Sala advierte que resulta abiertamente contrario al principio unitario de organización geopolítica del Estado colombiano proclamado en el preámbulo y en el artículo 1º de la Constitución Política, que la escala de viáticos para los servidores públicos de una contraloría municipal, en este caso la de Buenaventura, exceda los topes máximos fijados por el Presidente de la República para los funcionarios de las entidades y órganos del nivel nacional, en desarrollo de la ley marco de salarios.

Se reitera que existe una relación de jerarquía identificable entre los preceptos del orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y las escalas de remuneración de las administraciones del nivel departamental, y de sus órganos de control fiscal, de modo que al ejercer estas la autonomía de que gozan constitucionalmente, no les es dable desconocer los topes salariales fijados por las autoridades del nivel central. Por tal razón, la Sala advierte que el acto acusado ciertamente incurrió en violación de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 3537 de 2003, citados en precedencia.

Se impone, por lo tanto, confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, proferida el 4 de marzo de 2008.

Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(5) “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.

(6) Derogado por el artículo 8º del Decreto 4411 de 30 de diciembre de 2004.