Sentencia 2004-04320 de noviembre 4 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Exp.: 250002325000200404320 01

Número interno: 1221-2009

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Autoridades nacionales

Actor: Jesús Antonio Gómez Bautista

Recurso extraordinario de revisión

Bogotá, D.C., cuatro de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. De la competencia.

Mediante Sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009, magistrada ponente María Victoria Calle Correa, la honorable Corte Constitucional declaró inexequible parcialmente el artículo 57 de la Ley 448 de 1998, en virtud del cual se modificó el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, en la expresión “dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”.

Consideró la Corte Constitucional que con las expresiones declaradas inexequibles se limitaba el ejercicio del recurso extraordinario de revisión, atentando contra los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. El aparte del artículo declarado inconstitucional, desconocía la procedencia del recurso extraordinario de revisión para las sentencias proferidas en procesos en única instancia de competencia de los jueces administrativos, las sentencias no apeladas proferidas en los procesos conocidos por los jueces administrativos en primera instancia; las sentencias proferidas en segunda instancia por los jueces administrativos; y las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Al respecto la Corte Constitucional en la citada sentencia dijo:

“La disposición cuestionada niega la posibilidad a quien se ha visto perjudicado con una sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, de obtener la tutela judicial efectiva. Las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo, pueden configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma cuestionada excluye del recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal exclusión tenga justificación constitucional”(1).

(...).

“Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso”(2).

Al no haber disposiciones que regulen la competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias que no fueron contempladas inicialmente en el artículo 57 de la Ley 448 de 1998, la Corte Constitucional argumenta que se debe acudir a las normas procesales civiles aplicables al asunto, en atención al mandato expreso contendido en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, al respecto en la sentencia estudiada se dijo:

“En esa medida, dado que el recurso extraordinario de revisión tiene una naturaleza distinta a la de un proceso administrativo o de una acción contenciosa, la norma que permite llenar el vacío se encuentra en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, que remite al Código de Procedimiento Civil “en los aspectos no contemplados (...) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

En atención a lo preceptuado y en aplicación de las normas que regulan la competencia funcional de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales superiores de distrito judicial frente al recurso extraordinario de revisión, este debe ser conocido por el superior jerárquico del funcionario que profirió la sentencia objeto de impugnación.

Así las cosas, cuando se interpone el recurso extraordinario de revisión contra una sentencia dictada por un juez administrativo, bien sea en única, primera o segunda instancia, el competente para resolverlo es el tribunal administrativo del distrito judicial al cual pertenece el juez que profirió el fallo recurrido. si la sentencia objeto de revisión fue proferida por un tribunal administrativo o una sección o subsección del Consejo de Estado, el competente para conocer del recurso extraordinario es el Consejo de Estado, observando las normas de competencia aplicables al caso.

La competencia para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo, o una sección o subsección del Consejo de Estado, es de la Sala del Consejo de Estado que ostente la facultad para conocer del asunto tratado en la sentencia recurrida. Al respecto, dispone el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999(3), modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(4):

“ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

(...).

Sección segunda

(...).

Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

(...)”.

Analizado el asunto sometido a consideración a la luz de la disposición normativa en cita, se observa que la sentencia objeto de recurso de revisión fue proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en única instancia y que el tema abordado fue el retiro del servicio activo del actor de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional.

Dichos presupuestos permiten concluir, en consonancia con lo establecido en el numeral 2º del aparte transcrito del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, que la competencia para conocer del presente recurso es de esta Sección, no solo porque fue interpuesto contra una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral no proveniente de un contrato de trabajo.

2. Sobre el recurso extraordinario de revisión.

De conformidad con lo establecido en el preámbulo y en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho, instituido con el objeto de garantizar y proteger, entre otros valores e ideales supremos, la paz, la convivencia, la vigencia de un orden justo, la efectividad de los derechos y la prevalencia del interés general.

Estos principios, dotados de igual fuerza normativa, sin embargo, pueden entrar en colisión, de tal forma que la realización de alguno de ellos implique el sacrificio, en menor o mayor grado, de otro. Tal es el caso, v. gr. de la seguridad jurídica, la cual se encuentra fundada en razones de interés general, convivencia y paz social, pero cuya eficacia plena, en ocasiones, puede implicar la vulneración de la vigencia de un orden justo.

Como respuesta a este tipo de conflictos en nuestro ordenamiento jurídico existe la posibilidad de reabrir la discusión sobre un proceso respecto del cual existe sentencia ejecutoriada, bajo el uso del conocido recurso extraordinario de revisión(5), el cual constituye una limitante a la cosa juzgada, en tanto permite volver sobre asuntos respecto de los cuales ya se ha extinguido la jurisdicción del Estado mediante la expedición de un pronunciamiento judicial intangible, que escapa al control de los recursos ordinarios y que por lo mismo resulta perentorio y obligado para todos. La cosa juzgada es entonces uno de los principios esenciales, no solo del proceso, sino de todo el derecho, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el derecho debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos se cierne cuando ellos han sido conculcados o puestos en peligro.

Por tanto, se ha decantado que por la importancia de la cosa juzgada, ella no se puede desconocer de cualquier modo, sino acudiendo a las herramientas específicamente concebidas por el legislador, y desarrolladas por la jurisprudencia, más precisamente el recurso de revisión concebido con ese deliberado propósito. Sobre el marcado carácter restrictivo del recurso de revisión suele citarse, entre otros, el fallo 6 de diciembre de 1991, de la Corte Suprema de Justicia, en el cual se expresó que: “la revisión es entonces un recurso eminentemente extraordinario y, por lo tanto, sometido a específicas causales señaladas con criterio limitativo, al punto de no resultar procedente la vía impugnativa si oportuna y cabalmente no se prueba la existencia de una de ellas” (GJ. Tomo CCXII, Nº 2451, pág. 311)(6).

Así las cosas, la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión se muestra en que tal medio de impugnación busca aniquilar la cosa juzgada material que acompaña a una sentencia, si es que el fallo resulta ser a la postre fruto de la violación del derecho de defensa, o si los medios probatorios que el tribunal tuvo a la vista vienen luego descalificados por la justicia penal o se dan circunstancias semejantes, que de haber sido conocidos en su momento hubieran variado radicalmente el sentido de la decisión. Se trata de brindar mediante el recurso de revisión una solución para atender aquellas situaciones críticas en las que a pesar de la presunción de legalidad que blinda las sentencias amparadas por la cosa juzgada, ellas no pueden subsistir por ser fruto de un grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso, pues la defensa a ultranza de la cosa juzgada sin mirar la manera irregular como a ella se llegó, causaría más perturbación que seguridad jurídica.

No obstante, es indispensable delimitar el ámbito del recurso de revisión, pues tal medio de impugnación no ha de tomarse como una simple instancia, en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el tribunal por obra suya o de una de las partes.

3. De la causal de revisión invocada.

El recurso extraordinario de revisión propuesto está fundado en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, regla según la cual la sentencia puede ser revisada por:

“2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.

De conformidad con lo norma transcrita, la causal de revisión invocada se presenta cuando después del fallo acusado aparecen documentos desconocidos para el juez, que de haber estado presentes en el momento en que se dictó la sentencia, hubiese cambiado radicalmente el curso de la decisión.

A juicio de esta Sala, la característica esencial de esos documentos “recobrados”, no es tan solo la de tener alguna relación con la controversia o que revelen una nueva perspectiva del debate, sino que ellos, una vez descubiertos, con su sola presencia harían que la decisión preexistente resultara insostenible, de modo que no se trata, como a menudo se cree, de la aparición de un documento cualquiera para sumar a los anteriores, sino de uno por sí determinante para cambiar el sentido de la decisión y la suerte del litigio.

De otro lado, ha de recordarse que el principio de la carga de la prueba impone al demandante el deber de acreditar los hechos que sirven de soporte a las pretensiones de la demanda. Para cumplir esa tarea, en materia de la prueba documental, se otorga al demandante la potestad de aportar al proceso toda la prueba a su disposición y además todos aquellos documentos que pueda conseguir mediante el derecho de petición. Pero si ello no fuese suficiente, está autorizado el actor para reclamar la exhibición de libros y papeles en poder de la parte contraria o de un tercero y el acceso a todos los documentos públicos como manda el artículo 74 de la Constitución Nacional. Igualmente está a su disposición pedir el decreto de una inspección judicial como instrumento para examinar y acopiar documentos de todo orden. De todo ello se sigue que el demandante tiene a su haber un repertorio de instrumentos legales suficientes para forzar y lograr que lleguen al proceso todas las pruebas documentales que pretenda hacer valer, tarea que debe cumplir en las oportunidades que el proceso señala para ello, pues de no ser así, sorprendería a la parte contraria con documentos guardados deliberadamente o hallados a última hora, cuya aparición furtiva causaría la ruptura de las sentencias ejecutoriadas, e introduciría una grave inseguridad jurídica, porque las sentencias perderían su fuerza e intangibilidad para pasar a ser meras decisiones provisionales siempre. Por lo anterior, el legislador puso como condición del recurso extraordinario de revisión, acreditar que el demandante en revisión estuvo totalmente imposibilitado para aportar los documentos “por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”, hipótesis en la que no encaja el simple olvido, incuria o abandono de la parte, menos la falta de actividad e impulso de la gestión de las pruebas pedidas.

Sobre este particular se ha pronunciado el Consejo de Estado en ocasiones anteriores; de entre ellas se destaca la sentencia de 18 de junio de 1993, Expediente 5614, M.P. Álvaro Lecompte Luna, en la cual se expresó:

“En cuanto a la causal segunda de revisión invocada, es viable hablar de prueba recobrada cuando esta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso. El verbo “recobrar” implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera. Así las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria (...)”.

En lo concerniente al carácter de “recobrados” que deben tener los nuevos documentos aportados, además de la sentencia ya citada de 18 de junio de 1993, Expediente 5614, M.P. Álvaro Lecompte Luna, el consejo dictaminó sobre esta causal(7).

“Cuando la ley establece como causal de revisión la recuperación de pruebas decisivas con posterioridad a la sentencia, se refiere a aquellos medios probatorios respecto de los cuales la parte interesada, sin su culpa, no podía solicitar o aportar oportunamente, pero no aquellos que sin dificultad alguna bien podían obtenerse en su momento, como ocurrió con los del presente caso. Dicha causal, pues, no es una nueva oportunidad para la parte que por negligencia no desplegó su actividad probatoria a tiempo. De ahí que, inequívocamente, la ley emplee el verbo recobrar y no presentar, aducir o allegar, como lo da a entender la parte recurrente.

Por manera que, solo se estará frente a la configuración de esta causal cuando el recurrente demuestre las razones por las cuales estuvo en imposibilidad de haber pedido a tiempo las pruebas, para que pueda calificarse que su obtención posterior sí es un recobramiento o recuperación”.

4. Del caso concreto.

La Sala analizará el caso concreto a la luz de los supuestos fácticos establecidos en el numeral 2º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo para así determinar, si se encuentra probada la causal invocada como fundamento del recurso de revisión interpuesto.

En el presente caso, se aducen como pruebas recobradas, las siguientes las sentencias:

(i) De la Corte Constitucional:

a) Del 29 de mayo de 2008 (T-569-08).

b) Del 6 de mayo del 2008 (T-432-08).

c) Del 8 de mayo de 2006 (T-179-06).

(ii) Del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca:

a) Del 2 de mayo de 2008 (T-038-08).

b) Del 29 de abril de 2008 (T-035-08).

c) Del 21 de abril de 2008 (Exp. 2008-7477448749).

Del Consejo Superior de la Judicatura:

a) Del 24 de octubre de 2007(T-2007-1002).

En este orden de ideas, es pertinente determinar si estas constituyen documentos con calidad de prueba recobrada.

En efecto, el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, establece que sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.

Las providencias que se alegan como prueba recobrada no tienen tal carácter, pues se trata de decisiones judiciales, que si bien, instituyen antecedentes jurisprudenciales frente al tema de debate, por demás como criterio auxiliar para el juzgador, se observa que dichas sentencias fueron proferidas por la Corte Constitucional, el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca y por el Consejo Superior de la Judicatura, con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia recurrida en el presente asunto y que definió la controversia (mayo 17/2007).

Así las cosas, estas sentencias, no constituyen un documento, y menos aún tienen la connotación de ser recobrados, pues teniendo en cuenta que por el término “recobrar” se entiende volver a tomar o adquirir lo que antes se poseía o se tenía, es decir, que existiendo hubiera estado refundido o extraviado, el aducido no puede tenerse como tal.

En casos similares, esta corporación ha manifestado que tales hechos posteriores a la contienda no constituyen documentos con calidad de prueba recobrada y, por lo tanto, no tienen la virtualidad de hacer prosperar el recurso de revisión, pues son posteriores a la sentencia que se revisa. (C.E., Sección Segunda, Subsección A, Sent. abr. 12/2007, Exp. 1571-05, actor Vilma del Mar Vargas Lizcano)

Adicionalmente, no puede admitirse que los fallos enunciados, puedan ser considerados como documentos que estaban ocultos por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, pues son decisiones de la administración judicial, ulteriores a la sentencia revisada que está fechada el 17 de mayo de 2007.

Como la causal de revisión se refiere a documentos preexistentes que se recobran, aparecen o estaban deliberadamente ocultos, no pueden inscribirse dentro de esa categoría las decisiones posteriores, porque no son estrictamente documentos y porque, además, su existencia es postrera a la sentencia.

En conclusión, conforme a lo expuesto se evidencia que las pruebas que el actor pretende hacer valer como recobradas no tienen tal entidad, de suerte que no procede reabrir el proceso y analizar el fundamento legal que tuvo en cuenta el tribunal para decidir desfavorablemente la súplicas de la demanda; y finalmente no se demostró la existencia de una fuerza mayor o caso fortuito o una conducta dolosa de la parte demandada que hayan podido impedir acceder al conocimiento de los documentos que el actor pretende hacer valer en esta oportunidad.

Así las cosas, el cargo invocado no prospera.

En las anteriores condiciones, al no reunir las pruebas traídas al recurso, los requisitos señalados en el numeral 2º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, se declarará la no prosperidad del recurso extraordinario interpuesto.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NO PROSPERA el recurso extraordinario de revisión propuesto por la parte actora, contra la sentencia de fecha 17 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jesús Antonio Gómez Bautista contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Sin necesidad de desglose, DEVUÉLVASE al interesado la caución constituida mediante póliza judicial Nº 535908 expedida por Liberty Seguros S.A.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998. Accionante: Javier Domínguez Betancur.

(2) Ibidem.

(3) Por el cual “La Sala plena del Consejo de Estado, en ejercicio de la facultad que le atribuye el artículo 237, numeral 6º, de la Constitución Política y de conformidad con lo aprobado en la sesión de febrero 16 del año en curso; acuerda, La corporación se regirá por el siguiente reglamento: (...)”.

(4) “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”.

(5) No sobra advertir que el recurso extraordinario de revisión fue introducido en nuestro ordenamiento contencioso administrativo, en los términos ahora conocidos, por el Acuerdo 01 de 1984, es decir, claramente en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, bajo cuyo amparo también es viable predicar la exigencia de un ordenamiento jurídico llamado a solucionar conflictos y servir de fuente de estabilización de las expectativas de la sociedad pero a la vez con una pretensión axiológica mínima. Razón por la cual, el análisis que se hace en el presente acápite es, por razones metodológicas y de vigencia normativa, a la luz de la Constitución Política de 1991 pero las referencias efectuadas son igualmente predicables con anterioridad a su puesta en marcha.

(6) En el mismo sentido las sentencias de 12 de noviembre de 1974, 25 de noviembre de 1986, 27 de marzo de 1987, 16, 19 y 30 de septiembre de 1996, 14 de enero de 1998, 22 de septiembre de 1999, 4 de diciembre de 2000, y 16 de febrero de 2004 y los autos de 19 de enero de 1994, 22 de junio y 15 de marzo de 1994.

(7) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 18 de diciembre de 1989. Consejero ponente Joaquín Barreto Ruiz. Expediente 2724. Asunto: Recurso de revisión. Actor: Salvador Alfonso Amaya Ruiz y otros.