Sentencia 2004-04342 de octubre 12 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 1539-08

Rad.: 050012331000200404342 01

Magistrado Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Rosa María Álvarez Betancur

Autoridades Nacionales

Bogotá, D.C., octubre doce de dos mil once.

EXTRACTOS: «Considera

El presente asunto se contrae a dilucidar si la demandante, en condición de hermana de la docente Libia María Álvarez Betancur, tenía derecho a sustituirla en la pensión de jubilación, conforme a las normas vigentes al momento de su fallecimiento.

En el expediente obran los siguientes medios de prueba:

• Certificaciones de tiempo de servicio expedidas por la secretaría del recurso humano del departamento de Antioquia, por el colegio “Alfonso Uribe Jaramillo” y por la Escuela Normal Superior “Presbítero José Gómez Isaza” del municipio de Sonsón (Ant.), en donde consta que Libia María Álvarez Betancur prestó sus servicios como docente entre el 21 de febrero de 1977 y el 11 de junio de 2001 (fls. 35-36 y 62 a 65).

• Partida de defunción expedida por la Diócesis de Sonsón-Rionegro de la Parroquia de San José Obrero que certifica que Libia María Álvarez Betancur falleció el 11 de junio de 2001 (fl. 61).

• Declaraciones rendidas por los señores Jhony Alejandro Tobón García y Nelson Andrés Londoño Serna ante el Notario Único de La Ceja (Ant.). Coincidieron en manifestar que las mencionadas hermanas compartían la misma casa de habitación, ubicada en la calle 12 número 19-41 de La Ceja, la cual era de propiedad de Libia María; que Rosa María dependía económicamente de su hermana, con el sueldo que esta devengaba como educadora, ya que Rosa María se dedicaba a labores del hogar; que la asistía en su alimentación, vestuario y servicios médicos; y que una vez fallecida su hermana, Rosa María quedó en abandono total (fls. 66-67).

• Constancia de evaluación médica hecha a Rosa María Álvarez, suscrita por el subdirector médico y el médico de salud ocupacional del programa magisterio de la “Fundación Médico Preventiva para el Bienestar Social”, en donde se dictaminó lo siguiente:

“... no se estableció patología que implique tener un porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral” (fl. 57).

Si el deceso ocurrió el 11 de junio de 2001, la norma aplicable en este caso sería la Ley 100 de 1993, pero como se trataba de una docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se exceptuaba del sistema integral de seguridad social contenido en esa ley, en virtud de lo dispuesto en su artículo 279.

En virtud del artículo 3º de la Ley 71 de 1988 se hicieron extensivas las previsiones sobre sustitución pensional (L. 33/73, 12/75, 44/80 y 113/85), en forma vitalicia al cónyuge supérstite o compañera (o) permanente, a los hijos menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado, en las precisas condiciones establecidas en esa norma.

La anterior ley fue reglamentada parcialmente por el Decreto 1160 de 1989, la cual igualmente extendió las previsiones sobre sustitución pensional, así:

“ART. 6º—Beneficiarios de la sustitución pensional. Extiéndese las previsiones sobre sustitución pensional:

(...).

4. Al falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, hijos y padres con derecho, a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante y hasta cuando cede la invalidez”.

Es claro, en consecuencia que la calidad de beneficiario de la sustitución pensional se adquiere, tratándose de los hermanos, cuando se prueban los siguientes requisitos:

• El grado de filiación consanguíneo respecto del pensionado.

• La dependencia económica respecto del causante.

• La invalidez permanente, previo examen médico que dictamine el grado de incapacidad físico o psíquico.

Solo, y en el evento de reunirse esos supuestos fácticos al momento del fallecimiento del pensionado, es posible acceder a la pensión de sobrevivientes.

La filiación de la demandante no es objeto de discusión alguna, pues la negativa a la sustitución pensional se fundamentó en la pérdida de su capacidad laboral.

En relación con la dependencia económica, la sección segunda de esta corporación tuvo la oportunidad de referirse sobre el tema. Así:

“... el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, literales b, c y d, señalan como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, a los hijos, los padres y los hermanos inválidos del causante, si dependían económicamente del mismo, disposición legal que no hace exigencia de ninguna otra naturaleza, basta con la mera dependencia económica para acceder a la pensión de sobrevivientes. No exige que el beneficiario no tenga ingresos o si los llegare a tener que estos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos. Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria.

Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos.

La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros.

Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad esta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta”(1).

Sin entrar a definir el concepto de dependencia económica, pero siguiendo la anterior pauta jurisprudencial sobre algunos postulados constitucionales que lo gobiernan, estima la Sala que es necesario establecer su alcance en materia pensional.

En principio, dicho concepto, puede relacionarse con la noción de congrua subsistencia.

La concepción de congrua proviene del adjetivo congruente, el que a su vez significa conveniente, proporcional, coherente y lógico(2). Asimismo, puede aceptarse como una razonable porción, estipendio o retribución de algo. Subsistencia es el conjunto de medios necesarios para el sustento de la vida humana(3).

Según definición dada por el artículo 413 del Código Civil los alimentos congruos “Son los que habilitan al alimentado para subsistir modestamente de un modo correspondiente a su posición social”.

Si uno y otros conceptos —como se dijo— se corresponden entre sí, puede concebirse entonces la dependencia económica como aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su modus vivendi. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna.

En el caso concreto, se demuestra la dependencia económica respecto de su fallecida hermana, con los testimonios que obran a folios 66 y 67 del expediente, los cuales no fueron controvertidos, constituyéndose en prueba suficiente acerca de la subordinación económica a que se hallaba sujeta, dada la carencia de recursos necesarios para procurarse su propia subsistencia.

Ahora bien, se ha considerado que la persona es inválida cuando por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido un setenta y cinco por ciento (75%) o más de su capacidad de trabajo (D. 1848/69, art. 61)(4), es decir, para atender normalmente una actividad que le permita subvencionarse dignamente. A contrario sensu, el hecho de no estar comprendido dentro de esos rangos cuantitativos, en un porcentaje igual o superior, hace que el sujeto activo no sea considerado inválido para efectos pensionales.

Esa la regla para cuando la invalidez se halla determinada por la incapacidad física o síquica de la persona como consecuencia directa de su estado de salud, viéndose afectada en esos porcentajes.

Sin embargo, existen otras circunstancias que harían viable asimismo el reconocimiento de la sustitución pensional, a pesar de no estar dentro de los grados de invalidez establecidos en las normas legales, como cuando se está ante una persona que, por su estado avanzado de edad, no puede ingresar a la fuerza laboral del país, traduciéndose esa situación en una disminución de su capacidad de trabajo.

En efecto, no es un hecho desconocido el fenómeno del desempleo que actualmente vivencia el país, en tanto las plazas laborales ofrecidas resultan insuficientes respecto de la demanda que se presenta cotidianamente, pues las posibilidades de acceso al mundo laboral son cada vez más reducidas, no obstante la obligación que existe de generar verdaderas políticas de desarrollo social que permitan una opción en esa materia (C.P., arts. 25 y 53).

Y si la participación laboral de las personas que se consideran activas se ha visto reducida significativamente, a partir de los 18 años de edad, el panorama no es más alentador para aquellas personas que se encuentran en edad avanzada, sobre todo si estas no cuentan con una preparación académica suficiente o carecen de una instrucción básica en un determinado oficio, como para emprender una actividad que les genere un ingreso luego de la suspensión de la ayuda económica que les proporcionaba el causante, de tal suerte que puedan continuar subvencionándose sus propios gastos.

Pero en manera alguna se pretende sustituir el requisito de invalidez exigido en la ley (L. 71/88, art. 3º, num. 4º) por el de desempleado, sino de lo que se trata es de proteger de manera especial a aquellas personas que por sus condiciones físicas, en razón a su avanzada edad, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P., art. 13, inc. 3º), haciéndose necesario garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, el cual se predica no solo respecto de los pensionados sino también de sus beneficiarios (art. 48 ib.).

Además, el fundamento de esta orientación descansa sobre el postulado del deber que tienen el Estado, la sociedad y la familia de concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad (C.P., art. 46), en razón a que se trata de una etapa en la cual resulta casi imposible vender su fuerza laboral, impidiéndoles acceder a un ingreso para su congrua subsistencia.

Al respecto, en sentencia del 24 de abril de 2003, Expediente 2157-01, actor Judith Eugenia Peláez González, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, en un caso análogo al presente se dijo lo siguiente:

“... en cada caso, deberá analizarse mediante principios razonados los supuestos de hecho en los que se sitúa el interesado y las pruebas allegadas, con el fin de dilucidar dentro de la particular situación si quien peticiona tiene o no derecho a este beneficio especial consagrado por el legislador. Por ello, no pueden existir en el asunto que se juzga, reglas absolutas que se conviertan en verdades axiomáticas, pues, el problema debe resolverse a través de un raciocinio que de cabida a la aplicación integral y armónica del sistema de seguridad social...

En el transcurso del desarrollo legal que ha tenido el país, el legislador ha establecido siempre como un requisito para acceder a la pensión de jubilación, alcanzar determinada edad, lo que es apenas lógico por cuanto es un hecho innegable el deterioro orgánico y funcional que el transcurso de tiempo ocasiona. Por ello, el legislador, basado en un principio de razón suficiente, no solo ha previsto una edad para conquistar el derecho pensional, sino que ha establecido los 65 años como el tope para culminar la vida laboral, dando lugar al retiro forzoso de quien aún se encuentre vinculado a la administración.

De esta manera, quien cumple 65 años sin haber colmado los años de servicio que exige el régimen pensional, tiene derecho por la sola circunstancia de la edad, que le imposibilita la continuidad en el servicio, a lograr una pensión de vejez...”.

En el caso examinado, se observa que Rosa María Álvarez Betancur tenía 55 años de edad cuando su hermana falleció, y que a la fecha de proferirse esta sentencia cuenta con 65 años de edad. Esa sola circunstancia, no le permite ingresar a la fuerza laboral, máxime si ella solo se dedicaba a los quehaceres del hogar, mientras su hermana se preocupaba por obtener los medios necesarios para el sustento de las dos.

En la citada sentencia se expresó igualmente:

“El caso de la demandante, quien a la fecha del deceso de su hermana tenía 65 años y hoy llega a los 76, lleva a la Sala a cuestionar si en efecto es apta para integrarse por primera vez al mercado laboral, pues las pruebas testimoniales dan cuenta de que la citada señora nunca trabajo y que se limitó a realizar en su casa los oficios domésticos. Surge entonces el interrogante de cuál sería la actividad que podría desplegar y cuál el empleador que estaría llamado a vincularla. La respuesta aflora, sin más cuestionamientos, de su propia condición, pues insensato resulta negar que quien llega a la ancianidad pueda ser compelido a procurarse el sustento que, además, en sus años de juventud nunca proveyó para sí misma. Luego indiscutible resulta que para la demandante el desempeño de una actividad laboral que le permita su congrua subsistencia le resulta vedado, por su misma condición.

De esta manera no es aceptable negar, en este caso concreto, la sustitución pensional pretextando que existe un dictamen médico que concluyó que no había incapacidad laboral, fundado solo en la ausencia de “enfermedades de tal magnitud que le causaran invalidez”, pues tal valoración resulta descontextualizada a la luz de la ratio juris.

El derecho a la igualdad que consagró la Constitución Política, prevé para el Estado el imperativo de proteger a aquellas personas “que por su condición económica, física o mental, se encuentren en debilidad manifiesta”; así mismo, el artículo 46 ibídem proclama la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad”.

Habiéndose demostrado con certeza el estado de invalidez como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral, en razón a la edad exhibida por la demandante, lo procedente es reconocer la calidad de beneficiaria de su hermana y ordenar a su favor la sustitución pensional, como lo ordenan las normas constitucionales y legales.

Así las cosas, se confirmará la sentencia del tribunal administrativo que accedió a las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada del 5 de diciembre de 2007 que accedió a las pretensiones de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso promovido por Rosa María Álvarez Betancur contra el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Sentencia de 11 de abril de 2002, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Exp. 2361, actor: Escuela Nacional Sindical.

(2) Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. Pág. 541

(3) Ídem, pág. 1912.

(4) El artículo 38 de la Ley 100 de 1994 establece un cincuenta por ciento (50%).