Sentencia 2004-04554 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 25000-23-25-000-2004-04554-01 (0871-2009)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Jorge Fernando Penen Deltieure C/ Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestión previa

Inicialmente, a fin de definir el problema jurídico que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala, se torna necesario precisar, que la demanda de la referencia se instauró con el fin de obtener la nulidad del acto presunto, por medio del cual al actor se le negó el “reajuste” de la pensión de jubilación, al que en su sentir tiene derecho, en razón de la homologación, que en materia pensional, existe entre los exconsejeros de Estado y los exparlamentarios.

Luego, en el recurso de alzada impugna, en el sentido de que lo que pretende, antes que el reajuste de la pensión, es la reliquidación de la misma, habida cuenta que ostentó la calidad de magistrado de alta corte, luego de que entrara en vigor la Ley 4ª de 1992.

Pues bien, en sentir de la Sala, aunque en el derecho de petición por el cual se pretendió agotar vía gubernativa al igual que en la demanda, se hizo alusión al “reajuste”, no se puede perder de vista, que en razón a que el accionante fungió como consejero de Estado entre 1988 y 1992 —luego de haber sido pensionado—, lo que ahora pretende en consecuencia es, no solo, el reajuste especial de su pensión jubilatoria, sino además su reliquidación; porque si bien con anterioridad, su pensión había sido reliquidada, no lo fue en aplicación de la normativa que rige a los parlamentarios, que en virtud de la homologación que alega, debe ser ahora objeto de análisis, a fin de verificar si le aplica a su situación particular, en razón el desempeño de su labor como magistrado de alta corte en vigencia de la misma.

Es por tales motivos, que se abordará el estudio de ambos conceptos.

Problema jurídico

Con fundamento en la precisión que antecede, encuentra la Sala que el asunto propuesto en esta oportunidad se contrae a establecer, si al demandante con ocasión de haber laborado como magistrado de alta corte entre el 29 de abril de 1988 y el 24 de noviembre de 1992, le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación y al reajuste especial de la misma, de conformidad con el régimen pensional de los congresistas.

En aras de desatar esta controversia, se torna necesario inicialmente, hacer el recuento y análisis de la normativa que regula la materia, para luego examinar si con fundamento en dichos preceptos y en las pruebas aportadas al proceso, le es posible al actor obtener el reconocimiento de los aludidos conceptos.

Del régimen pensional de los magistrados de altas corporaciones de justicia

Se encuentra como referente normativo que regula las prestaciones sociales para el sector público, la Ley 33 de 1985(1)en cuyo artículo 1º dispuso, que el empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años, tiene derecho a que la respectiva Caja de Previsión le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Señaló, que no quedan sujetos a esta regla general, los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.

También dispuso, que para los empleados oficiales que a la fecha de esta ley hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, continuará aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley(2).

Y, en todo caso los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta ley, hayan cumplido los requisitos para obtener la pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a la misma.

Es el Decreto 546 de 1971(3)el que reguló de manera especial el régimen de seguridad y protección social de los servidores de la Rama Jurisdiccional.

Específicamente, en su artículo 6º determinó, que tanto los funcionarios como los empleados a los cuales se refiere, tienen derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres, 50 años, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia del decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación “equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Y su artículo 7º ordenó, que si el tiempo de servicio exigido en la anterior disposición, se hubiere prestado en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Público en lapso menor de 10 años, la pensión de jubilación se liquidará en la forma ordinaria establecida para los empleados de la Rama Administrativa del Poder Público.

Ahora bien, la Carta Política de 1991, en los literales e) y f) del numeral 19 de su artículo 150, atribuyó al legislador competencia para dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

El legislador ejerció esta atribución mediante la expedición de la Ley 4ª de 1992, en la que señaló al Gobierno Nacional, tal como lo indica el literal c) de su artículo 1º y su artículo 2º, los objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados de la Rama Judicial y de los miembros del Congreso Nacional.

En su artículo 15 determinó, que los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, “…tendrán una prima especial de servicios que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere”.

En el artículo 17(4)en términos generales prevé la posibilidad de que el gobierno establezca un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los senadores y representantes, que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas, de la siguiente manera:

“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, [durante el último año], [y por todo concepto], perciba el congresista. [Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal](5).

PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que [por todo concepto](6) devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”.

Fue así como en ejercicio de dichas facultades, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1359 de 1993(7)que estableció el régimen especial de pensiones, reajustes y sustituciones aplicable a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tengan la calidad de Senador o Representante a la Cámara.

En efecto, dicho decreto en su artículo 1º señaló, que este régimen “en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tuvieren la calidad de Senador o representante a la Cámara”(8).

Los artículos 5º y 6º(9) referentes al ingreso básico para la liquidación de la pensión y al porcentaje mínimo de la misma, respectivamente señalan, que para liquidar las pensiones al igual que los reajustes y las sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos “el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren”(10)liquidación que en ningún caso ni en ningún tiempo puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio, ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988(11).

Y, su artículo 7º, definió el derecho a la pensión vitalicia de jubilación, en los siguientes términos:

“ART. 7º—Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que [durante el último año] [y por todo concepto](12) devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente decreto.

(…)”.

Por manera, que al parlamentario le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación en el 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio, cuando en tal condición cumpla con la edad, que ha de entenderse es de 50 años(13) y con el tiempo de servicios de 20 años.

A su turno el artículo 17, hace alusión al reajuste especial, para los senadores y representantes a la Cámara que “… se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992”, por una sola vez, sin que su pensión en ningún caso sea inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los congresistas en el año 1994. Esta disposición exigía para efecto del reconocimiento, que el excongresista pensionado no variara tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional(14). Pero, tal exigencia desapareció con la expedición del Decreto 1293 de 1994 —artículo 7º—(15).

En este punto es preciso indicar, que la jurisprudencia de la Sección(16) ha considerado, que el reajuste en la mesada pensional contemplado por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 para los congresistas pensionados antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, de igual manera se debe extender a los exmagistrados de las altas cortes con pensión reconocida antes de entrar en vigor dicha ley, ello en acogimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-975-03(17).

En efecto, la aludida corporación sostuvo, que el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 al contemplar el reajuste especial de la pensión jubilatoria en un 50%, para los excongresistas pensionados con anterioridad al año 1992, aminoró esa desproporción existente entre aquellos y los parlamentarios pensionados después de la vigencia de la Ley 4ª de 1992.

Situación que no se presenta entre los exmagistrados y los magistrados, en atención a que el Decreto 104 de 1994, no previó esa realidad a la que quedaban expuestos aquellos exmagistrados pensionados antes de la Ley 4ª de 1992, frente a los que obtuvieron el reconocimiento pensional después de su vigencia; lo cual denota una clara desproporción en el trato para ambos, no obstante desempeñar funciones y tener obligaciones similares, divergencia que vulnera el derecho a la igualdad. Y fue por ello que consideró procedente llenar ese vacío normativo mediante la aplicación analógica a los exmagistrados, de esa regla jurídica que regía el reajuste de los exparlamentarios.

Luego, el Decreto 104 de 1994, reglamentario de la Ley 4ª de 1992, en el artículo 28, expresamente establece que “A los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los senadores de la República y representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes”.

Se resalta, que a partir del año 1995 con la expedición del Decreto 47, la anterior previsión se ha mantenido en los decretos anuales que el Gobierno Nacional ha emitido sobre salarios y prestaciones sociales de la Rama Judicial.

El aludido Decreto 47 de 1995, en el artículo 28, adicionó la anterior disposición(18) en el sentido de que los magistrados en mención, que a 20 de junio de 1994 desempeñen sus cargos en propiedad en las citadas corporaciones, podrán optar por pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios señalados para los congresistas en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994(19)que no son otros, que 20 años de servicio y 50 años de edad.

Por su parte la Ley 100 de 1993(20) en el artículo 273 preceptuó, en relación con el régimen aplicable a los servidores públicos, que el Gobierno Nacional, en acatamiento a lo dispuesto por sus artículos 36 y 11, podía incorporar al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud, respetando los derechos adquiridos a los servidores públicos, aún a los congresistas.

El gobierno ejerció la facultad de incorporación otorgada, mediante el Decreto 691 de 1994(21)que en el literal b) de su artículo 1º en asocio con el artículo 2º, prescribió que a partir del 1º de abril de 1994, los servidores públicos del Congreso quedaban vinculados al nuevo sistema general de pensiones que fue previsto en la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de lo regulado por el Decreto 1359 de 1993 y las normas que lo modifiquen y adicionen.

Y en su artículo 2º dispuso, que dicho sistema para los servidores públicos del orden nacional incorporados en virtud de su artículo 1º comenzaba a regir a partir del 1º de abril de 1994.

Análisis de la normativa pensional de los magistrados de altas cortes de justicia

Del examen sistemático de las disposiciones reseñadas en acápite precedente infiere la Sala, como ya lo hizo en anterior oportunidad(22)que el régimen pensional que otrora y de manera especial regulaba a los magistrados de las altas cortes, era el contenido en el Decreto 546 de 1971, que exigía para la obtención del derecho a la pensión de jubilación, en el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicio; el cumplimiento de 55 años de edad en el caso de los hombres y de 50 años de edad en el de las mujeres al igual que 20 años de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia del decreto, de los cuales por lo menos 10 años lo hayan sido al servicio exclusivo de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público o de ambos.

Con la expedición de la nueva Carta Fundamental, surge en el panorama normativo la Ley 4ª de 1992, que habilitó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial y de los miembros del Congreso Nacional(23).

Fue así como el Presidente de la República emitió, de un lado, el Decreto 1359 de 1993, que instituyó el régimen especial de los parlamentarios, aplicable a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 —18 de mayo de 1992— ostenten tal calidad, fijando su derecho a la pensión vitalicia de jubilación, en el 75% del ingreso mensual promedio que devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en sus artículos 5º y 6º; disposiciones que por virtud de la integración normativa, deben entenderse con las modificaciones introducidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013; es decir, que como factores de liquidación de la pensión, sólo pueden tomarse “aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones”, además, con un tope pensional de 25 smlmv, desde el 1º de julio de 2013.

Y de otro, profirió el Decreto 104 de 1994, que estableció el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, cuyo artículo 28 determina, que a los magistrados de las altas cortes judiciales, les asiste el derecho al reconocimiento de la pensión, teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los congresistas, que no son otros, que los especialmente determinados en los mencionados artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993. De esta suerte, y por homologación entre los regímenes de ambos grupos de funcionarios, se debe incluir en la liquidación de los magistrados de las altas corporaciones, que ven regida su situación pensional por este decreto, como factores salariales, según la referida Sentencia C-258 de 2013 sólo “aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones”, no pudiéndose exceder el tope de la pensión de 25 smlmv, a partir del 1º de julio de 2013.

Significa lo anterior, que desde la emisión de la Ley 4ª de 1992 y por virtud de su Decreto Reglamentario 104 de 1994 y los posteriores decretos anuales de salarios emitidos por el Presidente de la República, la situación pensional de los magistrados de las altas cortes de justicia, siempre que esté regida por esta normativa, y en comunicabilidad con la de los parlamentarios, permite para dichos magistrados, obtener el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, en el 75% del ingreso mensual promedio que perciba el congresista, incluidos como factores salariales solamente los ingresos que hayan recibido efectivamente, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales hubieren realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones, además, sujeta a un tope de 25 smlmv desde el 1º de julio de 2013.

No ocurre lo mismo con los magistrados de las altas corporaciones, que tengan regulada su situación pensional por lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 y en la Ley 33 de 1985; concretamente, aquellos que al amparo del régimen de transición, se rijan por sus disposiciones, pues en razón a que este decreto y esta ley, lógicamente no son reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, es dable inferir, que a estos servidores judiciales, de ninguna manera, pueden aplicársele las aludidas restricciones establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, pues esta decisión, encuentra restringido su objeto sólo a las pensiones congresionales con origen en la Ley 4ª de 1992 —artículo 17— y por homologación, a las pensiones de los magistrados de las altas cortes de justicia, según el Decreto Reglamentario 104 de 1994 —artículo 28—.

Nótese, que tanto en los regímenes de transición previstos en el Decreto 546 de 1971, como en la Ley 33 de 1985, la historia laboral de cada uno de sus beneficiarios, es sustantivamente distinta a la de aquellos a quienes se reconocen como titulares de la comunicabilidad de regímenes establecida en el Decreto Reglamentario 104 de 1994, que unificó el tratamiento entre los magistrados de las altas corporaciones y los parlamentarios.

En efecto, se encuentra como primera diferencia, que el régimen del referido Decreto Reglamentario 104, supone una historia laboral con comienzo y desarrollo en el cargo de magistrado de alta corte, por manera, que no importa su devenir antes de llegar a esa alta corporación. Lo anterior comporta el estudio de la situación particular de cada magistrado, que de enmarcarse en los contornos de este decreto, implica gozar de un privilegio superior y exceptivo, habida cuenta que no encuentra variable en función de los aportes realizados con anterioridad —más de 10 años—, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El segundo elemento diferenciador se determina, en que la operancia del régimen establecido por el Decreto 546 de 1971, supone un tiempo mínimo de cotización superior a 20 años; lapso que, en términos del principio constitucional de sostenibilidad fiscal, implica la existencia de un trípode de contribuciones por parte del empleador, del trabajador y del Estado.

Y en tercer lugar se tiene, que el Decreto 104 de 1994, establece un régimen que comunica efectos jurídicos, de tal suerte, que las restricciones señaladas por la Sentencia C-258 de 2013, en cuanto a los alcances del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, encuentran plena explicación y vitalidad jurídica dentro del marco del Acto Legislativo 1 de 2005. Lo que no ocurre con los regímenes de transición de que tratan el Decreto 546 de 1971 y la Ley 33 de 1985, que acompañan al servidor aunque ingrese a laborar al interior de una alta corporación, pues según la jurisprudencia, dichos regímenes de transición deben entenderse de manera integral.

Las distinciones advertidas, dentro de la concepción jurisprudencial, permiten entonces inferir particularidades: en el tiempo de aportes a la seguridad social, en el tiempo de servicio ya cumplido antes de la vigencia del sistema general de pensiones e indudablemente en la situación jurídica que se les configura a estos servidores en función del núcleo jurídico que implica el régimen de transición, en tanto este desarrolla los artículos 53 y 58 de la Carta Política.

Además, debe tenerse presente, que el Acto Legislativo 1 de 2005(24) en el primer inciso de su artículo 1º(25)expresamente como principio constitucional determina, que el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones; lo que significa, que ningún pago pensional puede efectuarse sin que esté asegurado su financiamiento y que la obligación prestacional que se encuentra a cargo del Estado, el empleador y el ciudadano implica, para la entidad pensional, la adopción de las medidas necesarias de carácter financiero a fin de que defina los aportes que son indispensables para asegurar el valor de la mesada pensional; para el beneficiario, la obtención del pago de su mesada actualizada con fundamento en lo efectivamente cotizado, determinado a través del incidente de liquidación de aportes, que se debe adelantar conforme a las reglas del debido proceso; y para el Estado aportante, la transferencia de los fondos necesarios a fin de que esos aportes encuentren financiación, advirtiendo que lo que quede pendiente correrá a cargo de los recursos con los que cuente el tesoro público.

De esta suerte entonces, cuando la obligación pensional en virtud del régimen de transición, encuentre su regulación en el Decreto 546 de 1971 y en la Ley 33 de 1985, los valores prestacionales que como producto de una posterior reliquidación deban reconocerse, luego de la vigencia del referido acto legislativo(26)habrán de compensar lo relacionado con su financiación; en otras palabras, ningún pago pensional que comporte regulación a la luz del Decreto 546 de 1971 y de la Ley 33 de 1985, habrá de reconocerse, si no se encuentra debidamente financiado, ello, en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad financiera de ese derecho prestacional, que implica por supuesto, la fidelidad para con el sistema.

A lo que debe agregarse, que esta corporación jurisprudencialmente ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que un régimen de transición debe ser aplicado en forma integral; por manera que, los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971 y la Ley 33 de 1985, no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (C.P., arts. 228 y 230(27) y L. 1437/2011, arts. 102 y 269(28)).

Colofón de lo anterior, en la búsqueda del respeto por los regímenes de transición, al igual que en aras de la protección a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, quien laboró en calidad de magistrado de una alta corporación habiendo consolidado su status pensional al amparo del Decreto 546 de 1971 y/o de la Ley 33 de 1985, le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión jubilatoria, sin sujeción a las limitantes establecidas por la Sentencia C-258 de 2013, pero, con las restricciones de que trata el Acto Legislativo 1 de 2005, concretadas en su financiación por parte del Estado, sobre la determinación de los valores efectivamente cotizados por el jubilado, que a su turno deben coincidir con los que determine la entidad pensional respectiva, para efecto del reconocimiento.

Y, los magistrados de altas cortes, que obtienen el reconocimiento pensional según lo dispuesto por el Decreto Reglamentario 104 de 1994, por el contrario, encuentran sujeta su mesada pensional a las restricciones determinadas por la Sentencia C-258 de 2013, que fueron instituidas con el fin de salvaguardar la equidad y la sostenibilidad del sistema.

Ahora bien, en lo que hace alusión al reajuste especial, habida cuenta la identidad en materia salarial y prestacional, entre parlamentarios y quienes fueron magistrados de altas cortes, igualmente por analogía con el régimen especial de los congresistas, les asiste el derecho a su reconocimiento por una sola vez, de manera que, su pensión alcance un valor equivalente al 50% de la pensión que devengaba un congresista para el año 1994, siempre que el magistrado se haya pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992.

Caso concreto

De conformidad con el recaudo probatorio obrante en el proceso, se evidencia que con ocasión de las labores desempeñadas por el actor al interior del Ministerio de Justicia como juez de instrucción criminal, abogado visitador de vigilancia judicial y en la Procuraduría General de la Nación en calidad de Procurador del Distrito Judicial de Bogotá, de Procurador Delegado para la Policía Nacional y para la Vigilancia Judicial, el 25 de noviembre de 1982, elevó petición de reconocimiento pensional, que inicialmente le fue negada por Cajanal, en virtud de la Resolución 6424 de 27 de junio de 1983, pues en su sentir no reunía el tiempo de servicio, con ocasión de un dato errado en el número de la cédula (fls. 174 a 179 y 215 a 216).

El 20 de diciembre de 1983, por Resolución 15363, la demandada revocó el anterior acto administrativo, por lo que en consecuencia, le reconoció la pensión jubilatoria en la suma de $ 120.061,85, efectiva a partir del 1º de julio de 1983, en razón a que logró comprobar el tiempo laborado (fls. 217 a 221).

El 18 de marzo de 1986, dado que contaba con nuevos tiempos, la caja efectuó la reliquidación pensional correspondiente con fundamento en el Decreto 546 de 1971, que ascendió a $ 184.017,26, tal como consta en la Resolución 3572. En este acto se hace notar que el jubilado adquirió el status el 5 de abril de 1984 (fls. 212 a 214).

Encontrándose en disfrute de la pensión de jubilación, el accionante fue nombrado consejero de Estado desde el 29 de abril de 1988 hasta el 24 de noviembre de 1992 (fl. 144).

El 1º de junio de 1993, solicitó el reajuste de la pensión jubilatoria de conformidad con lo estipulado por el artículo 11 del Decreto 542 de 1977, con ocasión de su reintegro a la vida laboral como funcionario de la Rama Jurisdiccional, labor que desempeñó por más de dos años (fls. 205 y 206).

Fue así, como el 9 de diciembre de 1993, según lo informa la Resolución 43455, le fue reliquidada la pensión de jubilación por reincorporación al servicio oficial, en cuantía de $ 1.434.180, con aplicación del tope de 22 salarios mínimos según la Ley 4ª de 1976, efectiva a partir del 25 de noviembre de 1992 (fls. 208 a 211).

Con posterioridad, el 14 de noviembre de 2001 instauró ante Cajanal en ejercicio del derecho de petición, la “Reclamación de reajuste de pensión de jubilación…”, a partir del 1º de enero de 1994, de tal forma que su valor resulte nivelado o equivalente, desde esa fecha y en adelante, constantemente, mes a mes, con las pensiones de jubilación que desde entonces han venido percibiendo los exmiembros del Congreso de la República, con la indexación correspondiente, en razón de la igualdad jerárquica y de tratamiento entre los referidos funcionarios y los magistrados de las altas cortes (fls. 99 a 108).

El 27 de noviembre de 2001 el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá al desatar acción de tutela en amparo al derecho a la igualdad, promovida por el hoy demandante, ordenó a la caja reconocerle “a partir de la notificación del presente fallo y hasta que la justicia contencioso administrativa decida definitivamente, una pensión de jubilación equivalente a una suma que en conjunto con la actualmente liquidada a favor del accionante, no sea inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio, incluyendo en su liquidación todos los factores indicados en la Ley 4ª de 1992 como sueldo básico, gastos de representación, prima de localización, vivienda, transporte, salud, navidad y toda otra asignación de la que gozaren” (fls. 119 a 122)

El 21 de enero de 2002, la caja por medio de la Resolución 191, “…da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá” y en consecuencia ordenó “reajustar la pensión de jubilación…, elevando la cuantía a la suma de $ 10.588.182.13 efectiva a partir del 27 de noviembre de 2001 fecha del fallo de tutela…” (fls. 130 a 133)

El 28 de enero de 2002 en virtud de la Resolución 448, Cajanal modificó la Resolución 191 de 2002, porque incurrió en error en la liquidación en cuanto a los valores correspondientes a los factores de prima de servicios y de navidad, razón por la cual determinó la suma a reconocer al jubilado, en $ 10.746.632 (fls. 127 a 129).

El 22 de mayo de 2002 por Resolución 11789, la caja decidió modificar el anterior acto administrativo con relación al quantum pensional, teniendo en cuenta el ingreso mensual promedio devengado por todo concepto por un congresista en el año 2001, puesto que había acudido el ingreso percibido por un parlamentario en el año 2000; con lo que determinó la pensión en la suma de $ 11.221.530,75 (fls. 238 a 242).

De las anteriores probanzas la Sala infiere, que el 20 de diciembre de 1983, el actor obtuvo el reconocimiento de su pensión de jubilación y el 18 de marzo de 1986 su reliquidación, de conformidad con el Decreto 546 de 1971.

Luego, cuando se encontraba en disfrute de la misma, fungió al servicio de la Rama Judicial de manera ininterrumpida en calidad de magistrado de alta corte desde el 29 de abril de 1988 hasta el 24 de noviembre de 1992; razón por la cual, solicitó el reajuste pensional según las previsiones del artículo 11 del Decreto 542 de 1977, dispositivo que establece que el reintegro a un cargo de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, de quien esté disfrutando de su pensión de jubilación o vejez, da derecho al reajuste de la misma, cuando se haya laborado por los menos durante dos años continuos en el nuevo cargo. Y fue así, como el 9 de diciembre de 1993 obtuvo la reliquidación por reincorporación, según lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 542 de 1977, en razón de que encontrándose en goce de su retiro, se reintegró a un cargo de la Rama Jurisdiccional por un lapso superior a dos años continuos.

Con posterioridad, el 14 de noviembre de 2001, elevó derecho de petición a fin de que le fuera reliquidada y reajustada su pensión, en consideración a que la situación de los magistrados de alta corte en materia pensional se iguala a la de los parlamentarios, condición que le otorga a aquellos, el derecho a la obtención de la liquidación de su pensión en el 75%; solicitud que no obtuvo respuesta por parte de la administración.

El 27 de noviembre de 2001, el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá desató la acción de tutela interpuesta por el hoy demandante, concediéndole el amparo al derecho a la igualdad como mecanismo transitorio, ordenando en consecuencia a Cajanal, que mientras que se acude ante la jurisdicción contenciosa en un término que no supere los 4 meses, reconozca al actor “… una pensión de jubilación equivalente a una suma que en conjunto con la actualmente liquidada a favor del accionante, no sea inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio, incluyendo en su liquidación todos los factores indicados en la Ley 4ª de 1992 como sueldo básico, gastos de representación, prima de localización, vivienda, transporte, salud, navidad y toda otra asignación de la que gozaren”.

La caja entonces, el 21 de enero de 2002, en cumplimiento a lo anteriormente ordenado procedió a “reajustar” la pensión.

Se tiene entonces, que en este caso en particular, se ventila la situación pensional de un magistrado de alta corte, quien el 5 de abril de 1984 adquirió el status pensional; es decir, que por virtud del régimen de transición, encontró regulada su situación por el Decreto 546 de 1971, que no, por la normativa posterior, contemplada en la Ley 4ª de 1992 —vigente desde el 18 de mayo de 1992—, ni por el Decreto Reglamentario 104 de 1994.

Ello significa, de acuerdo con lo visto, que evidentemente le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión jubilatoria en el equivalente 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en su condición de magistrado de alta corporación, con la inclusión de todos los factores y sin sujeción a las restricciones determinadas por la Sentencia C-258 de 2013, pero sí, con los condicionamientos a los que hace referencia el Acto Legislativo 1 de 2005, a partir de su vigencia, en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad del sistema pensional.

Lo que a su turno implica, tal como quedó dilucidado en párrafos anteriores, que en la búsqueda de la financiación de esta obligación pensional; de un lado, Cajanal EICE o quien haga sus veces, debe definir los aportes que son indispensables para asegurar el valor de la mesada pensional tal como es reliquidada, y de otro, la instauración del respectivo incidente de regulación y depuración de aportes, que permita definir los efectivamente realizados, que deben ser actualizados con las fórmulas financieras actuariales aplicadas por esta jurisdicción, a fin de obtener el pago correspondiente, asistiéndole además, al Estado - Nación - Rama Judicial, el compromiso de transferir los fondos necesarios para financiar dicha obligación.

No sin antes advertir, con relación a la prescripción trienal, que como la última petición de reliquidación fue presentada, el 14 de noviembre de 2001, la reliquidación se deberá hacer efectiva a partir del 14 de noviembre de 1998.

Y, desde el 25 de julio de 2005, fecha a partir de la cual entró en vigor el Acto Legislativo 1, con el incidente de regulación y depuración de aportes, se procederá a establecer por parte de la demandada, las cotizaciones que actuarialmente era necesario realizar, a fin de evitar la desfinanciación del sistema. Advirtiendo, que en caso de que esos aportes no resulten suficientes para financiar esta mesada pensional objeto de reliquidación, habrá lugar por parte de la entidad a realizar los descuentos respectivos.

Ahora, adentrándose en el campo del reajuste especial, establece la Sala, que al actor le asiste el derecho a su reconocimiento, en consideración a que como se advirtió, tal figura aplica por analogía para los magistrados de alta corte judicial que se hayan pensionado con anterioridad al 18 de mayo de 1992, y en este asunto se estableció, que consolidó el status pensional el 5 de abril de 1984 y adquirió la calidad de pensionado, el 20 de diciembre de 1983, momento en el cual le fue reconocida su pensión jubilatoria por la administración, mediante la Resolución 15363.

De esta suerte, encuentra la Sala, que la decisión del tribunal debe ser confirmada en cuanto accedió al reconocimiento del reajuste especial y adicionada en el sentido de otorgar la reliquidación de la pensión de jubilación del actor, según los términos atrás expuestos.

Por lo demás, y acorde con lo ilustrado, encuentra la Sala que no puede pasar por inadvertida la desidia absoluta en la que incurrió Cajanal EICE ante la falta de respuesta al derecho de petición, no obstante revestir especial importancia por referirse a un derecho pensional, situación que de paso generó la presente demanda, sumada a la imprecisión de la que adolece la Resolución 191 de 21 de enero de 2002 y sus modificatorias 448 y 11789 de 2002, que en “… cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá” ordenaron “reajustar la pensión de jubilación…,”, cuando de lo que se trataba era de una reliquidación pensional; decisiones que a todas luces indujeron al actor en confusión al acudir ante esta jurisdicción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de febrero de 2009, que accedió la pretensión de reconocimiento del reajuste especial, dentro de la promovida por el señor Jorge Fernando Penen Deltieure contra la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EICE—.

2. ADICIÓNESE la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de febrero de 2009, dentro de la demanda promovida por el señor Jorge Fernando Penen Deltieure contra la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EICE—, en el sentido de DECLARAR la nulidad del acto presunto por el cual fue negada la reliquidación de la pensión de jubilación del actor.

3. En consecuencia, se ordena a la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EICE— o a quien haga sus veces, proceda a efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Jorge Fernando Penen Deltieure, en el 75% sobre el salario promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios en calidad de magistrado de alta Corte, con la inclusión de todos los factores, efectiva a partir del 14 de noviembre de 1998 y desde el 25 de julio de 2005 con las limitantes a las que alude el Acto Legislativo 1 de 2005, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

4. De ser actuarialmente indispensable, ordénese a la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EICE— la concreción del incidente de regulación y depuración de aportes correspondiente.

Reconócese a la abogada Ana Carolina Guevara Jiménez como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en los términos y para los efectos del poder conferido.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Ley 33 de 29 de enero de 1985 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales para el sector público”, creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en su artículo 14.

(2) Se resalta que la Ley 33 de 1985, según lo señala su artículo 25, rige a partir de su sanción, el 29 de enero de 1985.

(3) Decreto 546 de 16 de junio de 1971 “Por el cual se establece el régimen de seguridad social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares”.

(4) En la Sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible en forma condicionada el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, considerando que el trato especial para los congresistas en cuanto a su remuneración, tiene origen en el artículo 187 de la Carta Política, por lo que para el mismo constituyente no resulta indebido que para ellos se establezca en consideración a su función, un régimen diferente al general aplicable a los demás servidores públicos. Estimó además, que mientras el legislador no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, puede prever regímenes especiales en material salarial y prestacional, como el de senadores y representantes que “encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución”.

(5) Las expresiones “durante el último año”, “y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(6) La locución “por todo concepto” fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(7) Decreto 1359 de 13 de julio de 1993 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”.

(8) La Ley 4ª de 1992, en su artículo 22 dispone que rige a partir de la fecha de su promulgación, que lo fue el 18 de mayo de 1992, en el Diario Oficial Nº 40451.

(9) Se resalta que estos artículos sufrieron modificaciones, en razón de que la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, declaró la inexequibilidad de varias expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; por manera, que del artículo 5º se debe excluir la dicción “ultimo año que por todo concepto” y del artículo 6º se deben suprimir los vocablos “durante el último año” y “por todo concepto”.

(10) Al respecto debe tenerse en cuenta, que como factores de liquidación de la pensión, sólo pueden tomarse “aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones”, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 que declaró la inexequibilidad de las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto” contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y en consideración a que condicionó la exequibilidad del resto de dicha norma bajo ese entendido.

(11) Ley 71 de 1988, artículo 2º “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales”.

(12) Se destaca que esta norma igualmente sufrió modificaciones en razón de que la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, declaró la inexequibilidad de varias expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; lo que significa, que de su texto se deben excluir las locuciones “durante el último año” y “por todo concepto”.

(13) Tal como la Sección lo consideró en anteriores oportunidades en sentencia de 29 de mayo de 2003, expediente 3054-2002, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado; sentencia de 12 de febrero de 2009, expediente 1732-2008, C.P. Bertha Lucía Ramírez; sentencia de 14 de octubre de 2010, expediente 2036-2008, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; la edad a la que hace referencia el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, es de 50 años en razón a que no es la indicada en la regla general de la Ley 33 de 1985, sino la señalada en el parágrafo 2º de su artículo 1º, que remite a la norma especial que rige con anterioridad, que no es otra, que el Decreto 1723 de 1964, que en el literal b) de su artículo 2º, exige la edad de 50 años para efecto de obtener la pensión de jubilación.

(14) La razón de ser del establecimiento de este requisito indispensable tiene origen en razones de equidad y justicia, que se traducen en la búsqueda del mejoramiento de la manifiesta desproporción existente entre el monto de las pensiones de los congresistas jubilados antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y los mismos servidores que acceden a la pensión con posterioridad a dicha ley. En este sentido consultar sentencia de la Sección de 4 de septiembre de 2008, expediente 2327-2007, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(15) ART. 7º—“Reajuste especial. Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas.// El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del decreto 1359 de 1993. // Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de abril de 1994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994”.

(16) Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 8418-05. Actor: Gustavo Salazar Tapiero, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Además, sentencia de 27 de septiembre de 2007, expediente 4808-05. Actor: Jorge Dangond Flórez, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia de 7 de febrero de 2008, expediente 4643-05. Actor: Emilia Castilla de Castilla, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia de 4 de septiembre de 2008, expediente 2327-07. Actor: Martha Gilma Henao de Montoya, C.P. Gerardo Arenas Monsalve; entre otras.

(17) Corte Constitucional. Sentencia SU-975 de 23 de octubre de 2003, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

(18) La referida adición se reprodujo en el artículo 28 del Decreto 34 de 1996 y en el artículo 25 de los decretos 47 de 1997 y 65 de 1998. En el artículo 25 del Decreto 43 de 1999, fue suprimida la exigencia temporal y de ahí en adelante no se contempló en el artículo 25 de los decretos 2739 de 2000, 1474 de 2001, 2724 de 2001, 682 de 2002 y 3568 de 2003. Para el año 2004, en el Decreto 4171, no se consagró la preceptiva en los términos antes reseñados, sino que se retomó el artículo 26 del Decreto 43 de 1999, según el cual “El monto de las cotizaciones para el sistema general de pensiones de los magistrados y de los procuradores delegados ante la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado que se encuentren en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, será el establecido para los senadores y representantes en el literal a) del artículo 6º del Decreto 1293 de 1997 calculado sobre el ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los magistrados, en el entendido de que el setenta y cinco por ciento (75%) del aporte corresponderá al empleador y el veinticinco por ciento (25%) restante al servidor”.

(19) Destaca la Sala que el Decreto 1293 de 1994 en concordancia con lo establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e invocando el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, estableció el régimen de transición de los congresistas, de empleados del Congreso y del Fondo de Previsión Social del Congreso, Fonprecon.

El parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994 dispone que “El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años”.

(20) Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Esta ley empezó a regir el 1º de abril de 1994.

(21) Decreto 691 de 29 de marzo de 1994 “Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones”.

(22) Sentencia de 14 de octubre de 2010, expediente 2036-2008. Actor: Ricardo Calvete Rangel, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(23) Que como líneas atrás se indicó, en la Sentencia C-258 de 2013, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso de su artículo 17 y la expresión “por todo concepto” contenida en su parágrafo.

(24) Vigente desde la fecha de su publicación, como lo ordena su artículo 2º, en el Diario Oficial Nº 45.980 de 25 de julio de 2005.

(25) Acto Legislativo 1 de 2005, artículo 1º. “Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: “El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”.

(26) Vigente como se indicó a partir del 25 de julio de 2005.

(27) Constitución Política, artículo 228. “La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.

Constitución Política, artículo 230. “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. // La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”

(28) Ley 1437 de 2011, artículo 102. “Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismo supuestos fácticos y jurídicos. (…)”.

Ley 1437 de 2011, artículo 269. “Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardo silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. (…)”.