Sentencia 2004-04684 de diciembre 2 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001-23-31-000-2004-04684-01(16907)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Pedro Domecq Colombia S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Fallo

Bogotá, D.C., dos de diciembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En virtud de la acumulación de procesos ordenada por el a quo en Auto del 2 de junio de 2006, corresponde a la Sala examinar la legalidad de los Oficios que resolvieron las solicitudes de transacción del impuesto al consumo y/o participación en licores a cargo de la actora, por las dos quincenas de mayo y agosto de 2003, y las primeras quincenas de junio, julio, septiembre, octubre y noviembre del mismo año; así como establecer la validez de los actos administrativos que liquidaron oficialmente dicho tributo por las dos quincenas de octubre y noviembre del 2003.

Para mayor ilustración, distingue la Sala los procesos acumulados y las actuaciones administrativas a las que refiere cada uno de ellos:

Procesos (radicaciones en primera instancia)Periodos gravablesLiquidaciones privadasActos administrativos de determinación oficial o propuesta de modificación de declaraciones privadas Solicitud de transacciónActos que provee sobre solicitud de transacción
0444684 1ª quincena de mayo de 2003 301537 del 21 de mayo de 2003 LOR HSIR 5365 del 25 de noviembre de 2003 0344, 0345 y 0346 del 28 de enero de 2004 Oficio HSIR 1331A del 12 de marzo de 2004, confirmado por la Resolución 358 del 19 de agosto de 2004
2ª quincena de mayo y 1ª de junio de 2003 301635 del 6 de junio y 301676 del 20 de junio de 2003 LOR HSIR 5476 del 2 de diciembre de 2003
1ª quincena de julio de 2003 301806 del 18 de julio de 2003 LOR HSIR 5853 del 29 de diciembre de 2003
044686 1ª quincena de agosto de 2003 301920 del 19 de agosto de 2003 LOR HSIR-0178 del 21 de enero del 2004 0875 del 20 de febrero de 2004 y 1056 del 2 de marzo del mismo año Oficio HSIR 1498 del 19 de marzo de 2004, confirmada por Resolución 359 del 19 de agosto del 2004
1ª quincena de septiembre de 2003 302094 del 19 de septiembre de 2003 LOR HSIR 0247 del 5 de febrero del 2004
044685 2ª quincena de agosto del 2003 302008 del 5 de septiembre de 2003 LOR HSIR 0261 del 27 de enero del 2004 Oficios del 19 de marzo de 2004, 1521 del 23 de marzo y 1581 del 25 de marzo Oficio HSIR 1641 del 29 de marzo del 2004, confirmado por Resolución 360 de 19 de agosto del 2004
1ª quincena de octubre de 2003 302243 del 20 de octubre de 2003 R.E. HSIR 5416 del 27 de noviembre de 2003
1ª quincena de noviembre de 2003 302456 del 20 de noviembre de 2003 R.E. HSIR 0160 del 20 de enero del 2004
050191 1ª quincena de octubre de 2003 302243 del 20 de octubre de 2003 LOR HSIR 2675 del 31 de mayo de 2004, confirmada por la Resolución 123 del 19 de octubre de 2004 ---------  
1ª quincena de noviembre de 2003 302456 del 20 de noviembre de 2003 LOR HSIR 2677 del 31 de mayo del 2004, confirmada por la Resolución 126 del 21 de octubre del mismo año ----------  

 

El recurso de apelación cuestiona la procedencia de las solicitudes de transacción enlistadas y de la sanción por inexactitud impuesta en los actos de determinación oficial del impuesto al consumo de licores en el departamento del Valle del Cauca, por las primeras quincenas de los meses de octubre y noviembre del 2003.

El primer aspecto se estudiará a la luz del artículo 39 de la Ley 863 de 2003, que en lo pertinente señala:

Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales, así como los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado o se les notifique hasta el 31 de marzo de 2004, requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, podrán solicitar transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 30 de junio del año 2004, el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, como consecuencia del requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero corrija su declaración privada y pague el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto propuesto.

Para tal efecto, se deberá adjuntar la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto sobre la renta por el año gravable 2002, del pago de la liquidación privada del impuesto o retención, según el caso, correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago de los valores transados, según el caso.

(...)

La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.

Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.

(...)

La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2004...”.

El artículo 39 de la Ley 863 de 2003 fue reglamentado por el Decreto 412 del 12 de febrero del 2004, según el cual, el contribuyente, responsable, agente retenedor, usuario aduanero o infractor cambiario; que pretenda hacer uso de la figura de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos, deberá presentar una solicitud por escrito ante la administración correspondiente, con su nombre y NIT, la identificación del expediente y el acto administrativo sobre el cual se solicita la terminación, indicando el mayor impuesto discutido o el valor de la sanción según corresponda, y la fórmula de la terminación propuesta.

A esa solicitud debe anexarse la declaración de corrección que debe contener todos los valores propuestos o determinados por la administración; la prueba del pago en bancos de los valores aceptados, en los porcentajes señalados en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003; y la prueba del pago de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2002 (art. 8º).

Al tenor del reglamento (art. 10), la solicitud no procede en los siguientes casos:

1. Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración o de reposición, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Cuando no se haya pagado la declaración de renta del año gravable 2002.

3. Cuando no se haya pagado la declaración privada objeto del proceso administrativo.

4. Cuando se trate de liquidaciones de aforo.

5. Cuando se trate de procesos aduaneros de definición de la situación jurídica de las mercancías.

Las correcciones posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 863 de 2003 y hasta el 30 de junio de 2004, no hacen improcedente la terminación por mutuo acuerdo, siempre y cuando no se disminuyan los valores aceptados en las declaraciones privadas o sus correcciones y se cumpla con los demás requisitos previstos legalmente.

De esta manera el legislador estableció la figura de la transacción como una de las formas de terminar por mutuo acuerdo los procesos de determinación de las obligaciones tributarias relacionadas con impuestos nacionales, respecto de las cuales se hubiere notificado requerimiento especial, pliego de cargos o liquidación oficial de revisión hasta el 31 de marzo del 2004. El valor transado puede ascender hasta el sesenta por ciento (60%) del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones, intereses y actualización, según el caso.

Para el uso de la misma legitimó a los contribuyentes, agentes retenedores o responsables de dichos impuestos, al igual que a los usuarios aduaneros, siempre que éstos corrigieran su declaración privada y pagaran el cuarenta por ciento (40%) del mayor impuesto.

El mecanismo de terminación establecido para esta figura fue la solicitud de parte, por escrito presentado ante el administrador de impuestos nacionales correspondiente, con las indicaciones previstas en el Decreto Reglamentario 412 del 2004; anexando a la misma la declaración de corrección con los valores propuestos o determinados por la Administración, el recibo de pago en bancos de los valores aceptados, en los porcentajes transados (hasta el 60% del mayor impuesto), y el de pago de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año 2002.

Ahora bien, jurídicamente, la transacción se estableció como uno de los modos contractuales de extinguir obligaciones, a través del cual los contratantes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual (C.C., arts. 1625 y 2469), y opera por ministerio de la ley.

Esta connotación contractual de la figura, en todo representativa de un acto jurídico bilateral, que implica concesiones recíprocas para concluir un litigio por pago, o para evitar iniciarlo, entraña el surgimiento de obligaciones entre las partes, que nacen del concurso real de sus voluntades (arts. 1494 y 1495 ibídem).

Así pues, la terminación por mutuo acuerdo por vía de la transacción implica ante todo, por ser de su esencia, la convención o acuerdo entre quienes se realiza, lo cual conduce a que en materia tributaria la simple solicitud para realizarla no impone la terminación de la actuación fiscal, sino que se requiere que la Administración de Impuestos manifieste su voluntad de transar con la aceptación de dicha petición.

Tal aceptación, sin embargo, no es producto del querer deliberado de la Administración de Impuestos, sino que proviene de la verificación y el cumplimiento de los presupuestos sustanciales previstos en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, estos son, la corrección de la declaración privada y el pago del 40% del mayor impuesto; y de aquéllos que se derivan de las causales de improcedencia previstas en el artículo 10 del Decreto Reglamentario 412 del 2004, a saber: que haya caducado el término para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que no se haya pagado la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2002 o la declaración privada respecto de la cual se abrió la investigación fiscal, o que se trate de liquidaciones de aforo o de procesos aduaneros de definición de la situación jurídica de las mercancías.

La posición anterior se respalda en la sentencia C-910 de 2004, que declaró exequible el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, en cuanto precisó que dicha norma no confiere a la administración capacidad dispositiva alguna, porque su papel se limita a actualizar la voluntad conciliatoria o de transacción contenida en la propia ley. En consecuencia, cumplidas las condiciones previstas en la Ley, el contribuyente queda habilitado para solicitar la transacción y la operación sigue el curso dispuesto en aquélla.

Así mismo, y previa aclaración de que la transacción opera sobre materias objeto de controversia de carácter patrimonial, la Corte señaló que dicha figura no comporta, per se, la rebaja de obligaciones ciertas e indiscutidas ni constituye una amnistía tributaria, pues el legislador está facultado para plantear fórmulas alternativas dirigidas a solucionar las disputas relacionadas con las obligaciones tributarias por consideraciones de recaudo, de eficiencia administrativa y de ahorro de recursos.

Esas consideraciones permiten trazar una interpretación finalista de la norma, según la cual, la terminación por mutuo acuerdo por vía de la transacción opera para el recaudo de rentas nacionales constituidas por recursos tributarios.

En el caso concreto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Departamento del Valle del Cauca negó las solicitudes de transacción, porque el artículo 39 de la Ley 863 de 2003 no previó que los entes territoriales pudieran aplicar dicha figura, establecida para impuestos nacionales.

Si bien es cierto la facultad de los entes territoriales para transar no fue expresamente consagrada como condición objetiva del modo transaccional, tampoco puede desligarse de los presupuestos sustanciales de procedencia del mismo, comoquiera que atañe a la capacidad de una de las partes legitimada para transar y a la materia sobre la cual recae y, en esa medida, es connatural a la figura.

Adicionalmente, los factores mencionados se rigen por el principio de taxatividad, en cuanto corresponden a un modo anormal de terminación de litigios y actuaciones tributarias que, por lo mismo, sólo opera por ministerio de la ley. Ello implica que tales factores pueden y deben verificarse, y que no hay lugar a realizar interpretaciones sistemáticas para extender los efectos de la norma a hipótesis no previstas respecto de aquéllos, como las fundamentadas en la remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 a las normas nacionales para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio de los impuestos administrados por los municipios y los departamentos, no así para la transacción de los mismos.

De otra parte, la naturaleza del impuesto (nacional) respecto del cual se pide la transacción, no permite superar la falencia del presupuesto de capacidad para transar por parte del demandado.

Es así, porque independientemente del carácter nacional del IVA y del impuesto al consumo, los artículos 133 y 134 del Decreto 1222 de 1986 —Código de Régimen Político y Departamental— cedieron su producto a los departamentos.

Al tenor de dicha normativa, el valor del impuesto se destinaría a sufragar los gastos de funcionamiento de los hospitales universitarios y regionales y los fondos serían administrados por los respectivos servicios seccionales de salud, a los cuales la Nación debía hacer los giros correspondientes. La distribución de los fondos cedidos debía hacerse en proporción al consumo de cada entidad territorial.

Tal cesión se mantuvo en la Ley 788 de 2002 (art. 54), en los siguientes términos:

“Mantiénese la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.

A partir del 1º de enero de 2003, cédese a los departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial, el Impuesto al Valor Agregado IVA sobre los licores, vinos, aperitivos, y similares, nacionales y extranjeros, que actualmente no se encontraba cedido.

En todos los casos, el IVA cedido a las entidades territoriales, quedará incorporado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, o dentro de la tarifa de la participación, según el caso, y se liquidará como un único impuesto o participación, sobre la base gravable definida en el artículo anterior.

El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados(2).

Del total correspondiente al nuevo IVA cedido, el setenta por ciento (70%) se destinará a salud y el treinta por ciento (30%) restante a financiar el deporte, en la respectiva entidad territorial.

Las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso, respecto del IVA de cervezas y licores cedido a las entidades territoriales.

(...)”.

La Corte Constitucional, en sentencia C-224-04, que decidió sobre la exequibilidad de algunos apartes del artículo 54 de la Ley 788 de 2002, entre otros, precisó que con la cesión del IVA a las licoreras departamentales no se creó un nuevo gravamen, sino que se fusionó el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, regulado en los artículos 202 a 206 de la Ley 223 de 1995, con el impuesto al valor agregado cedido por la Nación a las entidades territoriales, en virtud del artículo 133 del Decreto 1222 de 1986, dejando vigentes algunos elementos esenciales de ambos gravámenes.

Destacó igualmente que el IVA, desde su creación mediante la Ley 21 de 1963, ha sido considerado un tributo del orden nacional, sin que ello impida que el Congreso de la República pueda disponer cesiones del recaudo del gravamen hacia los departamentos, los distritos y los municipios.

En tal sentido, precisó que con la Ley 788 de 2002 el IVA dejaría de ser un impuesto autónomo e independiente del gravamen sobre el consumo de licores o de la participación en el monopolio de los mismos, para convertirse en un componente porcentual del impuesto nacional al consumo de licores, vinos, aperitivos o similares, o de la participación en el monopolio de licores; que los elementos sustantivos del tributo corresponden a aquéllos del impuesto sobre el consumo; y que se cedió a favor de los departamentos y del Distrito Capital, en proporción al consumo en cada entidad territorial. Así, las variaciones del IVA cedido refirieron esencialmente a la base gravable y a la tarifa, pues el impuesto quedó incorporado o fusionado dentro de la tarifa del impuesto al consumo, liquidándose como un único impuesto o participación de acuerdo con los grados alcoholímetros del producto.

Con todo, se mantuvo el hecho generador del IVA cedido (consumo de licores, vinos, aperitivos y similares), su naturaleza como impuesto del orden nacional; su cesión a las licoreras departamentales según los artículos 133 y 134 del Decreto 1222 de 1986; y su destinación a servicios de salud.

El IVA cedido se encuentra incorporado en las tarifas del impuesto al consumo de licores(3), correspondiendo a un componente del 35% del valor liquidado por este tributo, y en las de la participación que los departamentos pueden aplicar a los licores destilados dentro del ejercicio del monopolio de los mismos, de acuerdo con su grado alcoholimétrico (L. 788/2002, arts. 50, par. 2, y 51).

Como tal, la destinación del producto del tributo cedido a la financiación de los gastos de salud (70%) y deporte (30%), se ajusta al interés del constituyente de destinar las rentas del monopolio de licores a salud y educación (C.N., art. 336), y atiende sectores requeridos de inversión social, en cuyo cubrimiento le asiste interés legítimo a las entidades territoriales, lo cual justifica la destinación específica de la renta(4).

Por tanto, aunque el valor recaudado por IVA constituye una renta nacional y su cesión a los departamentos con una destinación específica, por mandato legal, no altera esa realidad ni la convierte en una renta territorial(5), lo cierto es que aquélla —la cesión—, implica que el derecho al crédito fiscal nacional se transfiera al ente territorial y, con ello, que ese valor no se incorpore al presupuesto nacional para atender el gasto público ocasionado por la ejecución de los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional, sino a los presupuestos de los distintos departamentos y del Distrito Capital, destinándose a atender los gastos de estas entidades territoriales.

De acuerdo con lo anterior, el impuesto a las ventas sobre licores cedido a los departamentos, no es susceptible de transarse con fundamento en el artículo 39 de la Ley 863 de 2003, comoquiera que éste busca lograr el efectivo recaudo de conceptos fiscales nacionales que, como tales, ingresen al presupuesto general para atender las cargas públicas estatales; en tanto que la cesión altera esa finalidad porque el componente de IVA pagado ingresaría al presupuesto departamental y/o distrital.

Más allá de ello, como se precisó al inicio de esta considerativa, se insiste en que la transacción opera por ministerio de la ley por tratarse de un modo de terminación anormal de actuaciones litigiosas, de modo que no puede entenderse que aquélla pueda aplicarse al IVA cedido e incorporado en las declaraciones de impuesto al consumo y/o participación en licores de la demandante, por las dos quincenas de mayo y agosto de 2003, y las primeras quincenas de junio, julio, septiembre, octubre y noviembre del mismo año.

Lo anterior, porque el artículo 39 de la Ley 863 del 2003, vigente para la época de dichas solicitudes, sólo previó la transacción como forma de terminación de procesos administrativos, respecto de impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y nada señaló respecto de las entidades territoriales.

De acuerdo con las razones anotadas, los actos que negaron las solicitudes de transacción del IVA cedido conservan la presunción de legalidad y, por tanto, la sentencia apelada está llamada a confirmarse.

Por lo demás, en virtud del principio de congruencia de la sentencia y la competencia del juez de segunda instancia, se abstiene la Sala de analizar el segundo argumento que plantea la alzada, relacionado con la improcedencia de la sanción por inexactitud impuesta a través de los actos de determinación oficial del impuesto al consumo y/o participación en licores de las primeras quincenas de octubre y noviembre del 2003. Lo anterior, porque dicho punto no fue discutido en la demanda de dichos actos (proceso radicado en primera instancia con el número 2005-0191, fls. 43-55, cdno. 7).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 21 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la sociedad Pedro Domecq Colombia S.A., contra el Departamento del Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(2) El artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 derogó el aparte “salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados”.

(3) Para la época de los hechos las tarifas por cada unidad de 700 centímetros cúbicos o su equivalente eran de $ 110 por cada grado alcoholimétrico para productos entre 2.5 y hasta 15 grados de contenido alcoholimétrico; $180 para productos de más de 15 y hasta 35 grados de contenido alcoholimétrico; y $270 para productos de más de 35 grados de contenido alcoholimétrico.

Actualmente, según el artículo 8 de la Ley 1393 de 2010, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, son de $256 por cada grado alcoholimétrico, para productos de hasta 35 grados de contenido alcoholimétrico; y $420 para productos de más de 35 grados.

(4) C-897 de 1999 y C-1035 de 2003.

(5) C-1114 de 2003.