Sentencia 2004-04969 de septiembre 22 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Rad.: 05001-23-31-000-2004-04969-01

Exp.: 2412-2010

Actor: Rosa Eugenia Roldán Pérez y otros

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Cuestión previa - Definición de competencia

La competencia del fallador de segunda instancia se encuentra delimitada en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión normativa dispuesta en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, que en su tenor literal establece:

“ART. 357.—Competencia del superior. <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. (...)”.

Así, de conformidad con esta disposición, el ad quem está limitado por los contornos de la apelación, toda vez que no puede tocar aspectos que no fueron objeto del recurso; es decir que el pronunciamiento de segunda instancia debe restringirse al estudio de los motivos de inconformidad planteados por el recurrente único en relación con la sentencia de primera instancia, los cuales, en todo caso, deben estar ligados o relacionados con el petitum de la demanda y las consideraciones que sustentaron la decisión del a quo.

Adicionalmente, tal como se desprende del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo(1), y en consideración al carácter rogado de esta Jurisdicción, la materia objeto de juzgamiento del juez de lo Contencioso Administrativo está circunscrito a las pretensiones planteadas en la demanda, que fueron previamente formuladas ante la administración, toda vez que es la parte actora desde el agotamiento de la vía gubernativa quien define el marco de la controversia, el cual no puede sobrepasarse porque en esta jurisdicción no existe norma alguna que habilite para dictar fallos ultra o extra petita.

En efecto, por exigencia del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, es presupuesto procesal de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que los aspectos que van a ser allí planteados hayan sido previamente puestos en consideración de la administración. Por ende, debe existir una necesaria correlación entre la vía gubernativa, la demanda y el pronunciamiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que los asuntos agotados en vía administrativa demarcan el petitum de la demanda y, consecuentemente, el ámbito de pronunciamiento del juez de primera y de segunda instancia.

En el sub judice el apoderado de la parte actora presentó la demanda en representación de los señores Rosario Evangelina Pérez de Roldán, Rosa Eugenia y Miguel Ignacio Roldán Pérez, pero en las pretensiones solicitó únicamente el restablecimiento del derecho de la señora Rosa Eugenia, y así mismo planteó el concepto de violación en relación con la lesión al interés jurídico subjetivo de ella.

No obstante lo anterior, el tribunal a quo se pronunció en relación con la situación jurídica de los señores Miguel Ignacio y Rosa Eugenia Roldán Pérez, definida en los actos demandados, y negó las pretensiones de la demanda. Y, el apoderado de los accionantes sustentó la apelación insistiendo únicamente en la prosperidad de las pretensiones de la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez.

Además, la pretensión principal de restablecimiento del derecho que se agotó en vía gubernativa y solicitó en la demanda es el reconocimiento y pago de 183 mesadas atrasadas, así: año 1982: 10 meses; años 1983 a 1996: 168 meses; y año 1997: 5 meses; y el pago de las respectivas primas semestrales que no se le han cancelado.

Por consiguiente, la Sala sólo tiene competencia para emitir pronunciamiento en relación con la situación jurídica de la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez definida en los actos administrativos demandados, puesto que ello fue el objeto de la apelación, y con las pretensiones principales de la demanda de restablecimiento del derecho, consistentes en el reconocimiento y pago de las mesadas atrasadas correspondientes a los años 1982 a 1997, el pago de las respectivas primas semestrales que no se le han cancelado, la indexación, los intereses de mora y costas, gastos y agencias en derecho.

De otra parte, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento en cuanto a la Resolución demandada 5261 de 8 de marzo de 2001, en primer lugar, puesto que la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez carece de legitimación en la causa por activa para solicitar la nulidad parcial de ese acto por haber aplicado la prescripción trienal, ya que allí la Caja Nacional de Previsión Social únicamente se pronunció en cuanto a la situación jurídica de la señora Rosario Evangelina Pérez de Roldan, y le reconoció la pensión, a partir del 31 de mayo de 1997; y en segundo lugar, porque procedía en contra de esta Resolución el recurso de apelación, pero no fue interpuesto, el cual, en términos de los artículos 51 y 63 del Código Contencioso Administrativo, era obligatorio ejercerlo para agotar la vía gubernativa.

Igualmente, cabe destacar que si bien durante el trámite de este proceso, la Caja Nacional de Previsión Social resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución demandada 32051 de 15 de noviembre de 2002, decidiendo confirmarla, mediante la Resolución 2725 de 31 de marzo de 2004 (fls. 219-221), esta fue notificada por edicto fijado el 2 de agosto de 2004, es decir que la actora la conoció luego de haber presentado la demanda el 23 de junio de 2004, de modo que no estaba obligada a demandarla, ya que, como lo indicó esta Sección, la competencia de la administración para resolver la petición inicial o los recursos luego de que opera el silencio administrativo negativo, se pierde cuando el administrado acude ante la jurisdicción(2). Por ende, la Sala se pronunciará en cuanto al acto ficto demandado surgido del silencio negativo por no haberse decidido oportunamente dicho recurso de apelación.

Problema jurídico

Consiste en decidir si la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague las mesadas pensionales de la sustitución de la pensión gracia de su padre, causadas del 3 de marzo de 1982 al 31 de mayo de 1997; o si ese derecho se extinguió en virtud del fenómeno de la prescripción.

Agotamiento de la vía gubernativa y actos administrativos demandados

1. Mediante escrito radicado ante Cajanal el 31 de mayo de 2000, la señora Rosario Evangelina Pérez de Roldán solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia de su esposo fallecido Diego de Jesús Roldán Vélez, y la sustitución a su favor (fls. 59-62).

2. Por Resolución 5261 de 8 de marzo de 2001, Cajanal reconoció la pensión de jubilación post mortem del trabajador Diego de Jesús Roldán Vélez, y su sustitución a favor de la señora Rosario Evangelina Pérez de Roldán, en forma vitalicia, en calidad de cónyuge, efectiva a partir del 3 de marzo de 1982, pero con efectos fiscales a partir del 31 de mayo de 1997, por prescripción trienal. En la parte resolutiva de esta resolución se indicó que en su contra procedían los recursos de reposición y apelación (fls. 78-82).

3. Con escrito presentado el 20 de septiembre de 2001, los accionantes solicitaron que se reconociera que la sustitución pensional se concedió a favor de los “menores” Rosa Eugenia y Miguel Ignacio Roldán Pérez, hijos del señor Diego de Jesús Roldán Vélez, sin que hubiera operado la prescripción trienal, desde el 3 de marzo de 1982, cuando murió su padre, hasta el 31 de mayo de 1997, cuando se reconoció la pensión a su progenitora mediante la Resolución 5261 de 8 de marzo de 2001, es decir, 183 mesadas y las mesadas adicionales de prima semestral (fls. 165-168).

4. Por Resolución 32051 de 15 de noviembre de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social negó la anterior solicitud. Como fundamento de la decisión, expuso que de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que regula la prescripción trienal, las mesadas causadas del 3 de marzo de 1982 al 31 de mayo de 1997, están prescritas porque:

i) La señora Rosario Evangelina Pérez de Roldán presentó la petición de pensión el 31 de mayo de 1997;

ii) El señor Miguel Ignacio Roldán Pérez, si bien era menor de edad cuando murió su padre, cumplió la mayoría de edad el 1º de septiembre de 1983, por lo que tenía tres años para reclamar, incluso a partir del año 1994, la sustitución pensional, demostrando estudios y dependencia económica con su progenitor, lo cual no hizo;

iii) La señora Rosa Eugenia Roldán Pérez “la mayoría de edad la adquirió a partir del 10 de diciembre (sic) de 1993, no elevó solicitud, no acreditó continuidad en razón de estudios a partir del año 1994, tampoco demostró la dependencia económica con el causante, prescribiendo así su derecho” (fls. 211-214).

5. ) Acto ficto presunto configurado por el silencio de la administración frente al recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión el 21 de enero de 2003 y sustentado el 27 de enero siguiente (fls. 108, 109, 120), en el que se argumentó que la prescripción se suspende a favor de los menores, y no ha transcurrido el término de 20 años de prescripción, que establece el Código Civil, desde que los señores Miguel y Rosa Roldán cumplieron la mayoría de edad.

De lo probado en el proceso

Del parentesco y edad

A folios 3 y 92 del expediente obra certificado expedido por el Notario Décimo del Círculo de Medellín, en el que consta que ante su notaría se inscribió la partida de bautismo de la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez, quien nació el 10 de diciembre de 1975, y es hija del señor Diego Roldán Vélez y Evangelina Pérez Palacio.

Del fallecimiento del causante

El señor Diego de Jesús Roldán Vélez murió el 2 de marzo de 1982, según aparece en Certificado de Defunción expedido por la Notaría Sexta del Círculo de Medellín (fls. 73).

De la dependencia con el causante

Como consta en certificación expedida por la Escuela Normal Superior Antioqueña, en esa institución educativa la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez adelantó estudios desde el nivel preescolar hasta el grado 11, y obtuvo el título de bachiller en el año 1993 (fls. 96).

Según certificados expedidos por la Universidad de Antioquia, la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez adelantó en esa institución el programa de odontología, el cual tuvo una duración de 5 años, que iniciaron en el primer semestre del año 1995, y fue de tiempo completo y de dedicación exclusiva, y optó por el título de odontóloga el 20 de diciembre de 2000 (fls. 97, 110-114).

A folio 29 del expediente obra declaración extrajuicio rendida por las señoras Rosa Margarita Cardona Gallego y Marta Cecilia del Socorro Cardona de Barriento ante la Notaría 29 del Círculo de Medellín el 14 de julio de 2000, en la que manifestaron que les consta que el señor Diego Roldán Vélez tuvo tres hijos con la señora Rosario Evangelina Pérez de Roldán, Diego Fernando, Miguel Ignacio y Rosa Eugenia “(...) Todos con capacidades de trabajar y dependian (sic) económicamente (sic) por ellos, quienes convivian (sic) bajo el mismo techo”.

Análisis de la Sala

De la sustitución de la pensión gracia

La pensión de jubilación gracia fue establecida en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, y en el artículo 3º, inciso segundo de la Ley 37 de 1933, en favor de los maestros nacionalizados de las escuelas oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, como un beneficio especial en materia pensional.

El derecho a la sustitución pensional está instituido como un mecanismo de protección a los familiares del trabajador pensionado, ante el posible desamparo en que puedan quedar por razón de la muerte de éste pues al ser beneficiarios del producto de su actividad laboral, traducido en la mesada pensional, dependen económicamente de la misma para su subsistencia. Es una protección directa a la familia, cualquiera que sea su origen o fuente de conformación, matrimonio o unión de hecho.

El Decreto 224 de 1972, “por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente”, en su artículo 7º reguló lo relacionado con el reconocimiento de la pensión post mortem así:

“ART. 7º—En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años. (...)” (resaltado fuera del texto).

A su vez, la Ley 100 de 1993, en su artículo 47, determinó los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, así:

“a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. (...).

b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez”.

Esta Sala en sentencias de 17 de mayo de 2007 y 5 de febrero de 2009(3), se pronunció en relación con la sustitución de la pensión gracia, así:

“Sobre el particular, esta subsección en sentencia de 3 de abril de 2003, expediente 1999-027301, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, dijo lo siguiente:

“Por último, es de anotar que la presente acción fue instaurada por la señora Mariana de Jesús Torres de Osorio, en calidad de cónyuge supérstite del señor Abraham David Osorio Franco.

De conformidad con el material probatorio allegado al expediente se demostró su legitimación por activa y su condición de cónyuge supérstite con derecho a la pensión de sobreviviente. En efecto obran en el plenario las siguientes pruebas:

Certificado del Registro Civil del Matrimonio celebrado entre el señor Abraham David Osorio Franco y la señora Mariana de Jesús Torres Ruiz, el 30 de enero de 1963 (fl. 39).

Certificado del registro de defunción del señor Osorio Franco (fl. 31).

Declaraciones juramentadas de las siguientes personas: Juan Rodríguez Rivera (fl. 149), Euclides Rafael Castro (fl. 150), Soyra Gómez de Iglesias (fl.169) y José Antonio Sarmiento (fl. 170). Estas 2 últimas, dan fe que la señora Torres de Osorio, en su calidad de cónyuge del señor Osorio Franco, convivió con él hasta su fallecimiento, es decir, el 27 de mayo de 1997.

Visto lo anterior, se dan los supuestos del artículo 47, literal a) de la Ley 100 de 1993, que al respecto dice:

“ART. 47.—Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido” (negrillas del texto).

Por lo expuesto, la señora Torres de Osorio tiene derecho a sustituir a su cónyuge, señor Abraham David Osorio Franco, en el derecho de la pensión gracia post mortem que se reconoció a favor de él”.

La Corte Constitucional en sentencia C-461 de 12 de octubre de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en tratándose del derecho a la igualdad de los pensionados, adujo:

“(...) El establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta (...)”.

Queda establecido que el ordenamiento jurídico permite la pensión gracia post mortem para el cónyuge o compañero permanente que acredite los requisitos establecidos en la ley, evitando desde luego, tratamientos inequitativos o desfavorables al momento de su reconocimiento, siendo entonces pertinente revisar su cumplimiento en el sub examine”.

De manera que la aplicación del régimen general de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993 se justifica cuando es más beneficioso o favorable que el régimen especial, como sucede en este caso, en que el artículo 7º del Decreto 224 de 1972, establece el beneficio de la sustitución de la pensión post mortem a favor del hijo menor del docente hasta que cumpla la mayoría de edad, mientras que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, lo extiende a los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y que dependían económicamente del causante al momento de su muerte.

Lo anterior teniendo en consideración que el juez en la interpretación de las normas laborales debe dar privilegio a la equidad y a la justicia, que cobran gran importancia en materia de la sustitución pensional, en la medida en que esta prestación busca reducir los efectos nefastos que origina a un grupo familiar el fallecimiento del trabajador que se encarga del sostenimiento del hogar.

Colige la Sala entonces que los hijos beneficiarios de la sustitución de la pensión son los menores de edad, y los mayores de edad hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por estudios y que dependían del causante, al momento de su muerte.

De la prescripción

La figura de la prescripción extintiva o liberatoria determina los límites temporales para el ejercicio de un derecho, por lo que si este no se hace valer dentro del término establecido por el legislador, hace presumir que su titular lo ha abandonado o renunciado; por ello, es la figura que castiga la desidia o negligencia de quien detenta un derecho y no ejerce su facultad dispositiva oportunamente, pues conlleva a su pérdida definitiva porque impide su reclamo ante la jurisdicción.

En materia administrativa laboral, la prescripción se halla especialmente regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, que establece:

“ART. 41.—Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.

El aparte subrayado fue declarado exequible recientemente por la Corte Constitucional en Sentencia C-916 de 2010, en la que acogió los argumentos expuestos en la Sentencia C-072 de 1994, por la cual se declaró exequible el término de prescripción trienal de la acción laboral prevista en el artículo 488 del Código Sustantivo de Trabajo y en el artículo 151 del Código Procesal de Trabajo, que expresó:

“Es cierto que existen, en otros campos del derecho, prescripciones de largo plazo. El Código Civil, verbi gratia, establece diez años para la acción ejecutiva y veinte años para la acción ordinaria (Cfr. C.C. art. 2536). Estos plazos, a juicio de los tratadistas son desproporcionados por extenderse más allá de lo razonable; se justificaban en el pasado, pero hoy en día, con la mayor comunicación y oportunidad de asesoría profesional, hace que la prescripción de largo plazo sea inadecuada, sobre todo en materia laboral, que exige siempre la prontitud por recaer sobre asuntos cuya solución requiere de inmediatez.

Es, por tanto, ir contra la tendencia universal el tratar de homologar en su extensión la prescripción de la acción laboral a lo regulado en el Código Civil, no sólo porque se trata de materias diversas -y a los contenidos jurídicos distintos, les corresponden formas jurídicas diferenciadas- sino porque las nuevas leyes tienden a establecer prescripciones de corto plazo; por ejemplo, el contrato de Transporte (C. de Co., art. 993) que es de dos años; el contrato de Seguros —cinco años máximo—, las de orden laboral, de 3 años, etc.

Pero más aún, el mismo Código Civil Colombiano, en el libro IV, capítulo IV (arts. 2542-2545) contempla este tipo de prescripciones, con fundamento en la prontitud exigida por la dinámica de la realidad, en ocasiones especiales. Y es acertado el racionamiento del legislador en estos supuestos, ya que, por unanimidad doctrinal —y también por elementales principios de conveniencia— lo justo jamás puede ser inoportuno, puesto que al ser una perfección social, siempre será adecuado a las circunstancias determinadas por el tiempo, como factor en el que opera lo jurídico.

Las prescripciones de corto plazo buscan también la seguridad jurídica, que al ser de interés general, es prevalente (art. 1º superior). Y hacen posible la vigencia de un orden justo (art. 2º superior), el cual no puede ser jamás legitimador de lo que atente contra la seguridad jurídica, como sería el caso de no fijar pautas de oportunidad de la acción concreta derivada del derecho substancial.

Con base en lo expuesto, la Corte considera que las normas acusadas, lejos de atentar contra la dignidad del trabajador, se caracterizan por establecer una seguridad jurídica, por razones de beneficio mutuo de los extremos de la relación laboral, que se ven en situación de inmediatez y prontitud, razón por la cual una prescripción de largo plazo dificultaría a patronos y a trabajadores la tenencia o conservación de pruebas que faciliten su demostración en el juicio. Es por ello que la prescripción trienal de la acción laboral es proporcionada con las necesidades, y por tanto no es contraria a la igualdad, ya que ésta consiste en una equivalencia proporcional, y no en una homologación jurídica absoluta de materias diversas, lo cual sería, a todas luces, un absurdo.

Las normas acusadas son en beneficio directo del trabajador, pues buscan la seguridad en la vida jurídica. Se le brinda a aquel, la oportunidad para reclamar el derecho que le ha sido concedido, pero ponen a dicha oportunidad un límite temporal, determinado por la inmediatez que emana de la relación laboral. Después de ese lapso, no hay un verdadero interés en el reclamo, puesto que no ha manifestado su pretensión dentro de un tiempo prudente para exteriorizar su razón jurídica” (resaltado fuera del texto).

Por consiguiente, existiendo norma especial que consagra la prescripción trienal en asuntos laborales administrativos, cuya constitucionalidad ha sido definida, no es dable recurrir a las previsiones del Código Civil en materia del término prescriptivo, como lo sugiere el apelante, habida consideración de la regla de interpretación “La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general” (L. 57/887, art. 5º).

Aunado a lo anterior, como lo destacó la Corte Constitucional, en su aspecto teleológico, el término de 3 años de prescripción laboral establecido por el legislador, busca garantizar la materialización de los derechos de los trabajadores dentro de una oportunidad razonable e inmediata y, correlativamente, privilegiar la seguridad jurídica de las controversias a los extremos de la relación laboral trabajador-empleador, lo cual redunda en su mutuo beneficio porque asegura la definición de un derecho dentro de un límite temporal, y no lo somete a una incertidumbre frente a reclamaciones futuras.

De otro lado, en atención a que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 regula el término de la prescripción extintiva y su interrupción, pero no regula lo concerniente a su suspensión, ante el vacío normativo, en este aspecto es válido hacer la integración normativa con las disposiciones del Código Civil.

Esto porque, cabe destacar, la interrupción difiere de la suspensión del término prescriptivo, pues, la primera implica que el término empezó a correr, pero con la reclamación del derecho en oportunidad todo el tiempo de prescripción transcurrido se elimina, es decir, todo queda como si no hubiese corrido ese término; mientras que la segunda se da cuando ocurren circunstancias especiales que hacen que el término prescriptivo no empiece o deje de correr, y una vez cesa la causa de la suspensión, sigue corriendo, sin que se elimine el tiempo ya transcurrido de prescripción.

Así, los artículos 2530 y 2541 del Código Civil, en su redacción anterior a la modificación introducida por la Ley 791 de 2002, establecían:

“ART. 2530.—La prescripción ordinaria puede suspenderse sin extinguirse: en ese caso, cesando la causa de la suspensión, se le cuenta al poseedor el tiempo anterior a ella, si alguno hubo.

Se suspende la prescripción ordinaria en favor de las personas siguientes:

1. <Ordinal modificado por el artículo 68 del Decreto 2820 de 1974, el nuevo texto es el siguiente.> Los menores, los dementes, los sordomudos y quienes estén bajo patria potestad, tutela o curaduría.

(...)” (negrilla fuera del texto).

“ART. 2541.—<Suspensión de la prescripción extintiva>. La prescripción que extingue las obligaciones se suspende en favor de las personas enumeradas en el número 1 del artículo 2530. (...)”.

Tanto la Sección Segunda del Consejo de Estado como la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia han sostenido el criterio que admite la suspensión de la prescripción laboral en beneficio de los menores de edad.

Así, el Consejo de Estado en sentencia de 16 de octubre de 1997, Radicación 15012, M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, sostuvo:

“Ante esta circunstancia las beneficiarias del seguro debían adelantar los trámites atinentes a su obtención, pues en principio pesaba el término de prescripción trienal establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. Sin embargo, considerando que a la fecha del fallecimiento de la causante sus hijas Ceila y Angela tenían 9 y 8 años, respectivamente, el señalado término de prescripción extintiva no podía iniciarse, pues a términos del ordinal 1º del artículo 2530 del Código Civil la prescripción ordinaria se suspende en favor de:

“Los menores, los dementes, los sordomudos y quienes estén bajo patria potestad, tutela o curaduría”.

“Consiguientemente, a la demandada no le asiste razón cuando esgrime el acaecimiento de una mal entendida prescripción extintiva para negarle a las dos menores el legítimo derecho a obtener el goce del seguro de muerte, pues como bien claro ha quedado, el referido término prescriptivo ni siquiera eclosionó. Por lo mismo, la Sala reconoce desde ahora que el seguro de muerte invocado en la demanda tiene vocación de prosperidad, como en efecto se resolverá”.

Y, en sentencia de 29 de abril de 2010(4), señaló:

“Por lo anterior, la Sala revocará la decisión del a quo y en su lugar declarará la nulidad de los actos acusados con el consecuente restablecimiento del derecho, consistente en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor del demandante a partir del día siguiente de fallecimiento de la causante y hasta la fecha en que éste adquirió la mayoría de edad, sin que opere en este caso afectación del fenómeno prescriptivo sobre las mesadas pensionales causadas, por tratarse de un derecho causado a favor de un menor de edad, el cual no podía ser exigible directamente por éste sino hasta el cumplimiento de su mayoría de edad”.

Por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 11 de diciembre de 1998(5), dictada dentro del proceso de radicación 11349, manifestó:

“En relación con el tema de fondo que plantea el cargo, la Sala considera:

La suspensión y la interrupción de la prescripción son dos fenómenos jurídicos distintos, pero como la ley laboral no regula la figura de la suspensión, cabe aplicar, por remisión, las normas del Código Civil sobre el particular, como se indicó en sentencia del 6 de septiembre de 1996, expediente 7565, que se adoptó por mayoría.

La ley laboral establece una prescripción que frente a la prevista en otras legislaciones, puede considerarse de corto tiempo, que procura la reclamación rápida, consecuente con la necesidad de definir ágilmente las controversias surgidas de una relación de trabajo. Sin embargo, esta proyección cede en ciertas situaciones especiales en las que el Estado debe especial protección a determinadas personas, entre las cuales están los menores de edad, para quienes no corre el término extintivo de la prescripción, mientras estén en imposibilidad de actuar. Vale decir, que deja de operar en el momento en que alcanzan la mayoría de edad, o cuando su representante ejerce en su nombre el derecho de acción y en desarrollo del mismo presenta la demanda que corresponda.

En el derecho común, aplicable por remisión a los créditos laborales, el artículo 2541 del Código Civil contempla la suspensión de la prescripción extintiva de las obligaciones y remite al artículo 2530 ibídem para identificar las personas en cuyo favor opera tal figura, dentro de las cuales el artículo 68 del Decreto 2820 de 1974, que modificó parcialmente aquella disposición, incluye a “Los menores, los dementes, los sordomudos y quienes estén bajo patria potestad, tutela o curaduría.

Si la norma transcrita extiende el beneficio de la suspensión de la prescripción a los menores, los dementes y los sordomudos, y expresamente se refiere a quienes cuentan con representación legal (patria potestad y guarda), es claro que la suspensión opera sin consideración a que exista o no tal representación, por lo que debe entenderse que el modificado artículo 2530 del CC contiene un beneficio para determinadas personas a quienes la ley protege sin importar que el sujeto cuente o no con un representante legal eficiente o ineficiente, por lo que el error en que aquel incurra, no puede afectar la situación jurídica del representado.

Se tiene entonces, que en virtud del fenómeno de la suspensión, la prescripción no operó en contra de los derechos reclamados por los menores”.

Siguiendo los anteriores criterios jurisprudenciales que esta Sala acoge, el término de prescripción extintiva se suspende en beneficio de los menores de edad, por lo que sólo empieza a correr cuando ellos alcanzan la mayoría de edad.

La suspensión de la prescripción a favor de los menores se justifica en la medida en que sus derechos hacen parte de su haber patrimonial y no del de su representante legal, de modo que sólo puede afectárseles con el fenómeno prescriptivo cuando tengan capacidad legal de ejercicio; máxime porque el hecho de que cuenten con una persona que los puede representar legalmente, no significa una garantía de la reclamación efectiva y oportuna de sus derechos, por lo que es inadmisible sujetarlos a la suerte que dispongan quienes los representan.

Sumado a lo anterior, resulta acorde con los postulados del Sistema Constitucional Colombiano que pregonan la prevalencia de los derechos de los niños (C.N., art. 44), la suspensión del término de prescripción extintivo mientras ellos adquieren capacidad, pues sólo así se garantiza que puedan participar de manera efectiva en la obtención de los derechos que adquirieron siendo menores de edad y que, por lo mismo, no pudieron reclamar.

Caso concreto

Teniendo en consideración que, a diferencia de la caducidad, el fenómeno de la prescripción presupone la existencia del derecho que extingue, la Sala en primer lugar determinará si la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia post mortem reconocida a su padre Diego de Jesús Roldán Vélez mediante la Resolución 5261 de 8 de marzo de 2001, y al consecuente pago de las mesadas que reclama.

Está demostrado que la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez es hija del señor Diego de Jesús Roldán Vélez, quien falleció el 2 de marzo de 1982, fecha en la que ella contaba con 6 años de edad, toda vez que nació el 10 de diciembre de 1975. También, se encuentra acreditado que la señora Roldán adelantó estudios desde el nivel preescolar hasta el grado 11, obteniendo el título de bachiller en el año 1993 (fls. 96), e inició a estudiar la profesión de odontología en el primer semestre del año 1995, de tiempo completo, y obtuvo su grado el 20 de diciembre de 2000.

Y, está probado que la señora Roldán Pérez dependía de su progenitor al momento de su muerte, según lo manifestaron en declaración extrajuicio las señoras Rosa Margarita Cardona Gallego y Marta Cecilia del Socorro Cardona de Barriento (fl. 29).

Por consiguiente, la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez sí tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia post mortem reconocida a su padre, desde el 3 de marzo de 1982 hasta que cumplió la mayoría de edad, esto es, el 10 de diciembre de 1993, y luego, desde el primer semestre del año 1995, fecha a partir de la cual acreditó incapacidad para trabajar por estudios.

Sin embargo, las mesadas pensionales que la actora reclamó tanto en vía gubernativa como judicial, esto es, las causadas del año 1982 al año 1997, se encuentran prescritas. En efecto, si bien el término de prescripción trienal estaba suspendido, comenzó a correr a partir del 10 de diciembre de 1993, fecha en que cumplió la mayoría de edad.

Por ende, la accionante tenía hasta el 10 de diciembre de 1996 para reclamar las mesadas causadas de 1982 hasta el año 1996, y tenía hasta el mes de diciembre del año 2000 para solicitar las del año 1997. Pero, presentó su solicitud el 20 de septiembre de 2001, cuando ya estaban prescritas, de modo que deberán denegarse las pretensiones de la demanda.

Se colige de las anteriores consideraciones que debe confirmarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y adicionarse en el sentido de declararse inhibida la Sala para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la Resolución 5261 de 8 de marzo de 2001, por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

COFÍRMASE la sentencia de 10 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Rosa Eugenia Roldán Pérez y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación. ADICIÓNASE en el sentido de declararse inhibida la Sala para emitir pronunciamiento en relación con la Resolución 5261 de 8 de marzo de 2001.

Cópiese, notifíquese, y una vez en firme el anterior proveído, archívense las diligencias. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

 

(1) ART. 170.—Contenido de la sentencia. <Subrogado por el artículo 38 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.

(2) En sentencia de 15 de junio de 2006, radicado 8406-05, M.P. Jesús María Lemos, aclaró que cuando la administración profiere acto expreso negando la petición inicial no puede someterse al administrado a corregir la demanda para demandar dicho acto sino que se entenderá que la entidad perdió su competencia a partir del momento de interposición de la demanda. La providencia en cita concluyó:

“Además, conforme a lo expuesto, la decisión expresa de la administración sería válida en la medida en que el interesado adicione la demanda controvirtiéndola pues, se insiste, la facultad de demandar un acto ficto negativo es una garantía legal del administrado, que es quien puede definir si controvierte el acto expreso o si deja la demanda inicialmente interpuesta contra la decisión presunta. Como ya hay una decisión negativa presunta, exigirle demandar la decisión negativa expresa equivaldría a obligarlo a demandar doblemente la misma decisión.

Si el actor decide no demandar el acto expreso negativo sino continuar la acción contra el acto presunto negativo debe considerarse que el acto expreso carece de valor no sólo por corresponder exactamente al acto presunto sino porque fue expedido sin fundamento legal al haber desaparecido su sustento jurídico (CCA, art. 66) ya que la autoridad lo profirió sin tener competencia para ello, lo que genera su decaimiento”.

(3) Radicación 6800 123 15 000 1999 02169 01 (1922-06) y 08001-23-31-000-1998-0158-01(3084- 01), respectivamente. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(4) Radicación 68001-23-15-000-2005-01238-01(1259-09), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(5) Este precedente ha sido reiterado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencias de 18 de octubre de 2000, Rad. 12890; de 22 de julio de 2003, Rad. 19796; de 7 de abril de 2005, Rad. 24369; de 31 de marzo de 2009, Rad. 34641; y de 17 de junio de 2009, Rad. 35722.