Sentencia 2004-06648 de noviembre 21 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 05001-23-31-000-2004-06648-01

Nº interno: 1981-10

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: William Ferreira Pinzón

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Debe la Sala determinar si están ajustados a derecho los actos administrativos acusados, por los cuales la Fiscalía General de la Nación ordenaron la inscripción del actor en carrera administrativa en el empleo de técnico judicial II, pero a su vez denegaron el escalafonamiento en el cargo de fiscal local, por considerar que el proceso de selección al que se sometió en el año 1994 no era un verdadero concurso de méritos.

Del sistema de carrera de la Fiscalía General de la Nación

Los concursos de méritos que adelanta la entidad demandada, encuentran su fundamento en los artículos 125 y 253 de la Carta Magna, los cuales disponen que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. A la ley le corresponde determinar lo relativo a la estructura, funcionamiento e ingreso a la Fiscalía General de la Nación.

Para tal efecto, el Decreto-Ley 2699 de 30 de noviembre de 1992 creó la Comisión Nacional de Administración de Personal, que inició sesiones a partir del 3 de febrero de 1997.

La Comisión Nacional de Administración ha reconocido el derecho de inscripción en el régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación, a las personas incorporadas a la entidad en 1992, provenientes de las entidades que en su momento integraron la Fiscalía General de la Nación según el artículo transitorio 27 de la Constitución Política y que acreditaron el cumplimiento de los requisitos establecidos en los acuerdos 42 y 189 de 1996 del Consejo Superior de la Judicatura, mediante los cuales se dio aplicación al artículo 65 del Decreto-Ley 2699 de 1992, referidos a los servidores que laboraban en carrera en cargos de la rama judicial y las fiscalías delegadas de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente.

En enero de 1994, la Fiscalía General de la Nación, convocó a concurso público de méritos para proveer cargos en esa entidad (fls. 38-45, cdno. ppal.).

Posteriormente, la Comisión Nacional de Administración de la Carrera —CNAC—, en sesión de 9 de mayo de 2000 —registrada en el acta 17 (fls. 139-146) aprobó el proceso de selección del Concurso de 1994 para proveer los cargos de carrera de las unidades locales de fiscalías, y estableció que quienes participaron y aprobaron el concurso con plenitud de los requisitos exigidos en ese momento, podían solicitar a la comisión la evaluación del caso, para la inscripción en el escalafón de carrera.

Esa misma comisión en sesiones de 14 de febrero y 27 de marzo de 2007 registradas en las actas 60 y 61, acató y procedió a implementar la decisión del párrafo anterior, para lo cual precisó los procedimientos y condiciones que dio a conocer a los interesados a través de medios masivos de comunicación Nacional.

El artículo 4º del acta 60 de la sesión de 14 de febrero de 2007, suscrita por la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación, dispuso:

“Los nombramientos en propiedad y su consecuencia inscripción en el RUIC se realizarán sin que se surta el período de prueba, el cual se entiende superado dado que dichos servidores se han desempeñado en cargos similares o superiores a los cuales concursaron.

…”.

La Ley 938 de 30 de diciembre de 2004 por medio de la cual se expidió el estatuto orgánico de la entidad, estableció en los artículos 60 y siguientes el régimen de carrera, el cual es administrado y reglamentado en forma autónoma, sujeta a los principios del concurso de méritos y calificación del desempeño. Su administración y reglamentación continúa en cabeza de la Comisión Nacional de Administración de la Carrera —CNAC—.

Los derechos de carrera.

Para la época de los hechos estaba vigente el artículo 66 del Decreto 2699 de 1991, “Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, que en su texto original, disponía:

“ART. 66.—Los empleados de la fiscalía se clasifican, según su naturaleza y forma como deben ser provistos; en de libre nombramiento, y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción, las personas que desempeñan los empleos de:

1. Vicefiscal General de la Nación.

2. Secretario General.

3. Jefes de oficina de la Fiscalía General.

4. Directores nacionales y jefes de división de la Fiscalía General.

5. Director de escuela.

6. Directores regionales y seccionales.

7. Los empleados del despacho del Fiscal General, del vicefiscal y de la secretaría general.

Los directores regionales y seccionales ingresarán por concurso y sólo podrán ser removidos, previa autorización del Consejo Nacional de Policía Judicial.

Los demás cargos son de carrera y deberán proveerse mediante el sistema de méritos” (se resalta).

El artículo anterior fue modificado por la Ley 116 de 1994, con el siguiente tenor literal:

“ART. 66.—Los empleos de la fiscalía se clasifican, según su naturaleza y forma como deben ser provistos; en de libre nombramiento y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción, las personas que desempeñan los empleos de:

1. Vicefiscal General de la Nación.

2. Secretario general.

3. Jefes de oficina de la Fiscalía General.

4. Directores nacionales y jefes de división de la Fiscalía General.

5. Director de escuela.

6. Directores regionales y seccionales.

7. Los empleados del despacho del fiscal general, del vicefiscal y de la secretaría general.

8. Los fiscales y funcionarios de las fiscalías regionales.

9. Los empleados del Cuerpo Técnico de Investigación a nivel nacional, regional y seccional (resaltado fuera del texto)

Los demás cargos serán de carrera y deberán proveerse mediante el sistema de méritos (se resalta).

En Sentencia C-053 de 1997 la Corte Constitucional, al resolver una demanda de inexequibilidad promovida contra la Ley 116 de 1994, respecto del aparte transcrito, se declaró inhibida para conocer el fondo de la cuestión argumentando que la misma había sido resuelta mediante Sentencia C-037 de 1996, que conoció del artículo 130, incisos 4º y 5º, de la Ley 270 de 1996, disposición que, en opinión de la Corte Constitucional, deroga la Ley 116 de 1994, en el aparte en el que reforma el Decreto 2699 de 1991, “Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.

En consecuencia, la Sala aplicará el artículo 130, incisos 4º y 5º, de la Ley 270 de 1993(1)(sic), como fundamento normativo de la decisión. Dispone la norma mencionada:

“…

ART. 130.—Clasificación de los empleos. Son de período individual los cargos de magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de Fiscal General de la Nación y de director ejecutivo de administración judicial.

Son de carrera los cargos de magistrado de los tribunales superiores de distrito judicial y de los tribunales contencioso administrativos y de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la Judicatura; de los fiscales no previstos en los incisos anteriores; de Juez de la República, y los demás cargos de empleados de la rama judicial.

PAR. TRANS.—Mientras subsistan el tribunal nacional y los juzgados regionales, son de libre nombramiento y remoción los magistrados, jueces y empleados a ellos vinculados, lo mismo que los fiscales delegados ante el Tribunal Nacional y los fiscales regionales (resaltado fuera del texto).

De lo probado en el proceso

Se encuentra en el expediente (fls. 38-45, cdno. ppal.) copia de la convocatoria 1994 —expedida por la Dirección Nacional Administrativa y Financiera (administración de carrera) Dirección Nacional de Fiscalías—, “Instructivo para aspirantes a cargos de las unidades locales de fiscalía de la Fiscalía General de la Nación”; con la siguiente introducción:

“El presente instructivo es parte complementaria del formulario de inscripción y en él se da al aspirante toda la información relacionada con el concurso. Al firmar dicho formulario el aspirante está certificando que conoce las bases del concurso y por tanto no serán aceptados reclamos que tengan que ver con falta de información a este respecto.

…”.

Con relación al cargo para el cual aplicó el actor —fiscal local para la dirección seccional de Medellín—, el ítem 4 de la mencionada convocatoria, estableció:

“…

Consta de cuatro etapas en cada una de las cuales se evaluará y calificará un factor. Los puntajes obtenidos en la calificación de los factores se sumarán para obtener el puntaje total.

Cada etapa es eliminatoria, es decir, sólo serán llamadas para evaluación de un factor aquellas personas que hayana(sic) obtenido puntaje aprobatorio en el factor anterior.

4.1. Análisis de la hoja de vida.

4.2. Prueba de conocimientos específicos

4.3. Entrevista

4.4. Lista de aprobados

…”.

Según afirma el actor en la demanda y es aceptado por la entidad demandada en su contestación, no cabe duda que participó en la citada convocatoria de 1994, en virtud de la cual fue nombrado en provisionalidad mediante Resolución 0-1599 del 2 de agosto de 1994 en el cargo de fiscal local en la dirección seccional de Medellín (fl. 79, cdno. 3).

Mediante Resolución 125 de 28 de mayo de 2004, el presidente de la Comisión Nacional de Administración de Carrera de la Fiscalía General de la Nación escalafonó al actor en la carrera administrativa de la entidad en el cargo de técnico judicial II, con fundamento en lo siguiente:

“Que mediante Decreto 20 del 8 de junio de 1992, el Juez 23 de Instrucción Criminal de Bucaramanga, nombró en período de prueba al señor William Ferreira Pinzón identificado con la cédula de ciudadanía 91.255.352, en el cargo de oficial mayor grado 9, teniendo en cuenta, entro otros aspectos, que figuraba en la lista de elegibles para dicho cargo, posesionándose el mismo día.

Que según Resolución 1 del 30 de junio de 1992, la dirección seccional de fiscalías de Bucaramanga, incorporó a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación za(sic) este último en el cargo de auxiliar de fiscal grado 9, tomando posesión del mismo el 1º de julio de 1992.

Que de acuerdo con la Resolución 0-1599 del 2 de agosto de 1994, se nombró en provisionalidad al señor Ferreira Pinzón como fiscal local de la dirección seccional de fiscalías de Medellín.

Que de conformidad con el formulario de calificación de servicios —perido de prueba C!(sic) 00066, el señor William Ferreira Pinzón fue calificado en forma satisfactoria el 28 de mayo de 1997 como técnico judicial.

Que el cargo de oficial mayor grado 9, del cual deriva los derechos de carrera el servidor William Ferreira Pinzón, de conformidad con el artículo transitorio 2º del Decreto 2699 de 1991, es equivalente a la serie técnico judicial.

Que el Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo 42 del 14 de marzo de 1996, efectuó la homologación de los servidores incorporados de la rama judicial a la Fiscalía General de la Nación, previendo en el artículo segundo “Los funcionarios y empleados previstos en el artículo anterior que a la fecha de incorporación a la Fiscalía General de la Nación estuviesen vinculados en periodo de prueba, no hubiesen sido calificados y no estén comprendidos dentro de la previsión del numeral 4º del artículo anterior, serán evaluados por una sola vez, con el fin de determinar su ingreso a la carrera de la fiscalía”.

Que la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación, en sesión del 17 de febrero de 2003 (acta 39) ordenó que se realizara la inscripción en el escalafón de carrera de la entidad, a todos aquellos servidores que fueron incorporados con derechos de carera y en el cargo que les corresponde, de acuerdo con lo establecido en el artículo transitorio 27 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 65 y transitorio 2 del Decreto 2699 de 1991.

…” (fls. 2 y 3, cdno. ppal.).

Contra la anterior decisión, el actor interpuso recurso de reposición (fls. 11-18, ib.) por considerar que su inscripción no debió ser en el cargo de técnico judicial II sino en el de fiscal local, cargo para el cual concursó con posterioridad a su vinculación como técnico judicial, según convocatoria realizada en el año 1994, y en la cual superó cada una de sus etapas.

A folios 6-9 ibídem obra la Resolución 169 del 16 de julio de 2004, mediante el cual el presidente de la comisión resolvió el recurso de reposición formulado contra la anterior decisión, en los siguientes términos:

“…

Respecto a la apreciación del recurrente en el sentido de que la resolución impugnada modifica sustancialmente un derecho adquirido legalmente, toda vez que fue nombrado como fiscal local, luego de haber superado un concurso convocado en el año 1994 por la Fiscalía General de la Nación, carece de fundamento pues se confunde el nombramiento en provisionalidad con el período de prueba.

El nombramiento en provisionalidad implica un tratamiento similar al efectuado en un cargo de libre nombramiento y remoción, motivo por el cual puede declararse insubsistente en cualquier momento. El doctor Ferreira Pinzón fue nombrado en provisionalidad y no en periodo de prueba, tal como pretende darlo a entender. Y no puede deducirse que su vinculación como fiscal local haya sido en periodo de prueba, pues ello sólo se da en los eventos en que a dicha designación anteceda la superación de un concurso de méritos, característica ajena al proceso de selección realizado en el año 1994 para proveer los cargos de las unidades locales de fiscalía.

…”.

Conforme a la Ley 270 de 1996, el cargo que ocupaba el demandante es de Carrera y mediante Resolución 0-1599 de 2 de agosto de 1994 proferida por el Fiscal General de la Nación el actor fue nombrado en provisionalidad en el cargo de fiscal local en la dirección seccional de Medellín (fl. 77, cdno. 3).

Así mismo, aparecen diversas certificaciones en las que figura que si bien ingresó a la fiscalía desde el año 1992 como técnico judicial II (fl. 377, cdno. 2) a partir del 8 de septiembre de 1994 pasó a ocupar el cargo de fiscal local adscrito a la dirección seccional de fiscalías de Medellín (fl. 379, ibídem).

Pues bien, para la fecha en que el señor William Ferreira Pinzón ingresó como fiscal local de la dirección seccional de Medellín, ese empleo era considerado por el legislador(1) como un cargo de carrera, pues no lo definió como de libre nombramiento y remoción. Así se desprende con toda claridad del artículo 66 del estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación. Era claro entonces que el mencionado cargo debía proveerse mediante el sistema de méritos.

De conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política, las autoridades de la República no pueden ejercer atribuciones distintas de las que le señala la Constitución y la ley. Mandato en el mismo sentido consagra el inciso 2º del artículo 123 ibídem cuando expresa: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.

Por su parte, el artículo 125 de la Carta Política, prevé que el ingreso a los cargos de carrera se hará previa observación de los requisitos y condiciones señalados en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

En cumplimiento de tales disposiciones, el Presidente de la República profirió el 30 de noviembre de 1991 el Decreto-Ley 2699(2), por el cual se expidió el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, en donde se trató, entre otros temas, en la “Sección II”, el relacionado con la administración de la carrera de la fiscalía (arts. 67 a 75) señalando las etapas propias del concurso, normas que son de obligatoria observancia.

Sobre la provisión o ingreso a los cargos de carrera, el artículo 72 del estatuto orgánico de la fiscalía dispone que la persona escogida por el sistema de concurso, hará su ingreso a la carrera en período de prueba de tres (3) meses, dentro de los cuales, se calificarán mensualmente sus servicios, para evaluar su eficiencia, adaptación y condiciones para el desempeño del cargo. Superado este período y obtenida la calificación satisfactoria el aspirante deberá ser nombrado en propiedad y escalafonado dentro de la carrera.

Como se precisó, en el sub lite no se discute por ninguna de las partes involucradas en la controversia que la Fiscalía General de la Nación, convocó a concurso para proveer el cargo de fiscal local, que el demandante por cumplir los requisitos, participó, superó las etapas del mismo y fue nombrado en el citado cargo, sólo que la entidad demandada —Fiscalía General de la Nación—, no realizó la designación como lo ordena la ley, pues como se dijo, la Constitución ordena que el ingreso a los cargos de carrera, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley. Esta señala las etapas del proceso de selección y provisión de cargos y la fiscalía procedió en flagrante violación de la normatividad antes citada.

La entidad demandada no podía entonces, actuar por fuera de los parámetros establecidos en su estatuto orgánico, Decreto 2699 de 1991. Al tenor del artículo 65 de la mencionada norma, la carrera de la fiscalía no sólo tenía como objeto garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, sino también la permanencia y ascenso en el servicio.

Ninguna razón justifica que la entidad cercene, no sólo los objetivos propios de la carrera, sino también los derechos mínimos que se otorgan a quienes se someten a las reglas del concurso y superan satisfactoriamente las etapas del mismo.

El artículo 73 del estatuto en cita es claro al determinar que solo por excepción los nombramientos en cargos de carrera son provisionales. El Fiscal General de la Nación no podía convertir la excepción en regla general y, de paso, desconocer las normas que regulaban el ingreso a la entidad.

Es más, el 26 de junio de 1997 mediante oficio AF-DH-2634 (fl. 419, cdno. 2) la jefe de sección de desarrollo humano de la entidad remitió a la fiscal jefe de unidad segunda de lesiones personales de Medellín el formulario de calificación de servicio del señor Ferreira Pinzón, y a continuación (fl. 420, ib.) figura el formulario con calificación de 98 puntos, es decir “satisfactoria” como técnico judicial, no obstante que el actor se desempeñaba como fiscal local, y así se precisó en el encabezado del mismo.

Con fundamento en las pruebas reseñadas, es indiscutible que el actor ingresó al cargo de fiscal local en virtud de un concurso de méritos y que como tal adquirió derechos de carrera administrativa; empero, sin razón justificada la Comisión Nacional de Administración de Personal de la entidad omitió inscribirlo en este cargo, y procedió a hacerlo en uno distinto, no obstante que había superado todas las etapas del concurso de 1994 como fiscal local y que estaba nombrado como tal desde 1994.

En esas condiciones, como al actor no se le respetaron los derechos de carrera que le asistían, deviene necesario acceder a las súplicas de la demanda, que en sede de segunda instancia se traduce en revocar el fallo impugnado, para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados y como restablecimiento del derecho ordenar la inscripción del cargo que desempeñaba el actor en la RUIC - Registro Único de Carrera de la Fiscalía General de la Nación.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 16 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que denegó las súplicas de la demanda incoada por William Ferreira Pinzón contra la Fiscalía General de la Nación. En su lugar:

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 125 del 28 de mayo de 2004 y 169 del 16 de julio de 2004, expedidas por el Presidente de la Comisión Nacional de Administración de Carrera de la Fiscalía general de la Nación.

ORDÉNASE la inscripción del señor William Ferreira Pinzón en el cargo de fiscal local de la dirección seccional de fiscalías de Medellín en la RUIC - Registro Único de Carrera de la Fiscalía General de la Nación.

Reconócese a Catalina María Ángel Vanegas como apoderada del demandante, en los términos y para los efectos de la sustitución de poder obrante a folio 336.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

(1)(Sic) Artículo 106 del Decreto 261 de 2000.

(1) El artículo 130 de la Ley 270 de 1996 (norma sustitutiva de la L. 116/94, art. 1º y que a su vez modificó el D. 2699/91, art. 66) consagró igualmente el cargo de fiscal local como de carrera, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 1996, con ponencia del magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, dejando vigente el cargo dentro de dicha clasificación.

(2) Expedido en uso de las facultades que le confirió el literal a) del artículo transitorio 5º de la Constitución Política.