Sentencia 2004-06831 de noviembre 29 de 2012

 

Sentencia 2004-06831 de noviembre 29 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 05001-23-31-000-2004-06831-01(17748)

Consejero Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Empresas Públicas de Medellín ESP

Demandado: municipio de Medellín

Fallo

Bogotá, D.C., veintinueve de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide si son nulas las cuentas de cobro por las cuales el municipio de Medellín exigió a las Empresas Públicas de Medellín ESP el pago de derechos por “rotura de vías” generados durante el año 2004 y de los oficios en los que el demandado resolvió no pronunciarse sobre los recursos de reconsideración interpuestos por la sociedad.

En el presente caso, por auto de Sala Unitaria del 22 de febrero de 2010 esta Sección decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad. En aquella oportunidad se advirtió que la actora solicitó la nulidad parcial del Decreto 2298 de 20 de noviembre de 2001 expedido por el alcalde de Medellín, mediante acción de simple nulidad radicada bajo el Nº 2007-00150 y que, de llegar a prosperar las pretensiones en ese proceso, los actos demandados en el sub lite perderían el fundamento jurídico(2).

El 8 de julio de 2011, la demandante manifestó que en sentencia del 20 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia había declarado la nulidad parcial del Decreto 2298 de 20 de noviembre de 2001 y aportó copia de dicha providencia(3).

Por haberse cumplido la condición que generó la suspensión, mediante auto del 6 de febrero de 2012 se dispuso la reanudación del proceso y que el expediente entrara en turno para fallo(4).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala precisa:

1. Naturaleza jurídica de las cuentas de cobro y caducidad de la acción.

La demandada alega que las cuentas de cobro son actos de trámite expedidos para informar a la sociedad sobre la obligación a su cargo y, por tanto, no podían controvertirse en sede administrativa o judicial.

Contrario a lo que estima el demandado, la Sala reitera que las cuentas de cobro objeto son actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la administración capaz de producir efectos jurídicos(5). En ellas, la entidad territorial estableció la obligación a cargo de la actora de pagar los derechos por “rotura de vías” y liquidó la suma correspondiente según las tarifas que señala el Decreto 2298 de 2001.

Ahora bien, como las cuentas de cobro tienen el carácter de actos administrativos, al momento de la notificación, el municipio debió indicar los recursos que legalmente procedían contra estas, las autoridades ante quienes debían interponerse, y los plazos respectivos(6), pero no lo hizo.

Este hecho, sumado a la falta de certeza sobre las normas que fundamentaban el cobro, llevó a que la actora asumiera que “los derechos por rotura de vías” eran de naturaleza tributaria y a que interpusiera contra estas recurso de reconsideración. Con todo, el demandado se limitó a manifestar que como las cuentas de cobro eran simples documentos informativos, no se pronunciaría sobre los recursos.

De lo anterior, la Sala concluye que en este caso particular, el municipio de Medellín no brindó a la actora la posibilidad de interponer los recursos procedentes contra las cuentas de cobro. En efecto, la entidad no indicó los recursos que la sociedad podía utilizar para debatir el cobro efectuado y no se pronunció sobre los interpuestos con el argumento de que las cuentas de cobro no son actos definitivos. Dicho de otra forma, fue por causas imputables a la Administración que no se tramitó la impugnación.

En este orden de ideas, se configuró la situación descrita en el inciso 3º del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”, lo que indica que las cuentas de cobro y los oficios en los que la administración no resolvió los recursos interpuestos son los actos demandables en el sub lite. A su vez, esto significa que el término de caducidad de la acción iniciaba en la fecha en que se notificaron los oficios 200400033143, 200400034847, 200400048955, 200400040643, 200400040648 y 200400055828, es decir, los días 7 y 15 de junio, 7 de julio, 5 de agosto y 10 de septiembre de 2004, respectivamente.

Toda vez que la demanda se radicó el 27 de septiembre de 2004(7), es evidente que la acción se presentó dentro del plazo previsto en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(8). Por consiguiente, la Sala entrará a analizar los cargos formulados en la demanda y en el recurso de apelación.

2. Legalidad del cobro del derecho de rotura de vías.

Con las cuentas de cobro objeto de debate, el municipio de Medellín solicitó a la actora el pago de los derechos por “roturas de vías” generados entre marzo y julio de 2004.

En la contestación de la demanda, la entidad reconoció que el cobro de los derechos por “roturas de vías” se fundamentó en el Decreto Municipal 2298 de 2001, que establecía lo siguiente:

“ART. 1º—Por motivos de trabajos de instalación, extensión o reparación de redes de servicio público o privado, la entidad responsable de dichos trabajos deberá solicitar un permiso de rotura a la administración municipal de acuerdo con el procedimiento que sea fijado por la secretaría de obras públicas y toda rotura deberá ser reconstruida en iguales o mejores condiciones a las existentes por cuenta del responsable de los trabajos.

ART. 2º—Modifíquese el artículo 5º del Decreto 705 de 1994 el cual quedará así:

Cuando por motivos de trabajos de instalación, extensión o reparación de servicios públicos, se afecte la estructura de una vía vehicular o peatonal total o parcialmente en un 20% o más de área de calzada, se reconstruirá íntegramente la estructura del pavimento por cuenta de la entidad responsable de dichos trabajos.

ART. 3º—Las afectaciones parciales de la calzada, y del espacio público en general inferiores al 20% de su área pavimentada total pagarán en forma proporcional un derecho por afectación equivalente de acuerdo con la tabla para restitución total, ‘Determinación de tarifa de cobro por afectaciones de vía menor al 20% de área total’.

1. Se considera como precio comercial a fecha octubre 7 de 2001 un precio de mezcla asfáltica de pavimentación incluyendo limpieza, barrido, riego de liga, suministro, ampliación y compactación de la meza asfáltica.

Valor = 205.000 $/m3, que convertido en términos de salario mínimo mensuales vigente, equivale a $ 250.000 / 286.000 = 0.9 smmlv.

2. Se considera que una vía afectada en un porcentaje mayo al 20% se deberá repavimentar con un espesor de 1 ½, es decir 0.0381 metros de espesor.

3. El valor de repavimentación en 1 ½” de un metro cuadrado es de $ 250.000 $ m3 x 0.381 metros = 9.525 $ m equivalen a 1 smdl (un salario mínimo diario legal vigente).

4. Determinación de la tabla de cobros de acuerdo al porcentaje de afectación.

5. Salario mínimo mensual = $ 286.000

Salario mínimo diarios = $ 9.533

(...).

PAR. 1º—De la tabla 1.

Para obtener el valor del pago de un área de un área de vía se multiplica esa área por el valor de pago en smdlv por el valor de 1 smdlv.

PAR. 2º—De la tabla 1.

Estos valores se actualizaran de acuerdo con el incremento del salario mínimo legal en el momento en que se fije por el Gobierno Nacional.

La tabla es un instructivo de cómo se liquidan los pagos equivalentes de acuerdo a un factor de ponderación por porcentajes de pavimento afectado. Aquellos factores que se encuentran intermedios en los rangos señalados se liquidarán de forma exacta de acuerdo al cálculo que dio origen a esta.

ART. 4º—Los pagos parciales de la restitución de pavimentos, en el caso de que su rotura por una obra sea inferior al 20% se recaudaran en un fondo específico para la pavimentación, por medio del cual se garantizará el pago posterior del total de las reparaciones una vez ajustado o superado este porcentaje.

En el caso de las restituciones, para roturas inferiores al 20%, el interesado deberá realizar el mismo la reparación de los pavimentos que ha afectado y deberá pagar el valor correspondiente proporcional del 100% del valor de la restitución total que corresponde por el área afectada”.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 20 de junio de 2011, Expediente 2007-00150, declaró la nulidad de los artículos 3º y 4º del Decreto Municipal 2298 de 2001. En dicha providencia, el tribunal concluyó que el alcalde de Medellín carecía de competencia para imponer una “contribución o cobro” por concepto de derechos de afectación de las vías públicas porque no había fundamento legal.

De acuerdo con la constancia allegada por el Secretario del Tribunal, el fallo quedó ejecutoriado el 21 de julio de 2011(9).

De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, esta sentencia ejecutoriada tiene efectos de cosa juzgada erga omnes(10).

Ahora bien, para la fecha de ejecutoria de la sentencia del tribunal que anuló los artículos 3º y 4º del Decreto Municipal 2298 de 2001, la Sala conocía del proceso en segunda instancia y había suspendido el trámite por prejudicialidad, precisamente porque la decisión que debía adoptar dependía de lo que resolviera el Tribunal Administrativo de Antioquia en el Expediente 2007-00150.

En reiteradas oportunidades, la Sala ha dicho que la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo(11).

Dado que la norma que sustentaba el cobro de los derechos por “rotura de vías” fue anulada y que, en este caso, no existe situación jurídica consolidada porque no se ha proferido sentencia definitiva, los efectos inmediatos de la sentencia de nulidad implican que las cuentas de cobro demandadas carecen de fundamento legal, motivo por el cual deben ser anuladas (CCA, art. 35).

En conclusión, como consecuencia de la nulidad parcial del Decreto 2298 de 2001, se revocará el numeral primero de la sentencia impugnada en cuanto inaplicó por inconstitucional e ilegal dicha norma. En su lugar, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia del 20 de junio de 2011, Expediente 2007-00150, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En lo demás, se confirmará la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia apelada.

2. ESTESE A LO RESUELTO en sentencia del 20 de junio de 2011, Expediente 2007-00150, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se declaró la nulidad de los artículos 3º y 4º del Decreto Municipal 2298 de 2001.

3. CONFÍRMASE los numerales segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, presidente de la Sección—Martha Teresa Briceño de Valencia—William Giraldo Giraldo—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, ausente con permiso.

(2) Fls. 324 a 327.

(3) Fls. 328 a 337.

(4) Fl. 341.

(5) Sentencia del 28 de junio de 2007, Expediente 16423, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(6) Código Contencioso Administrativo, artículo 47. Información sobre recursos. “En el texto de toda notificación o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben interponerse, y los plazos para hacerlo”.

(7) Fl. 282.

(8) Caducidad de las acciones. “1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso...”.

(9) Fl. 364.

(10) Sobre el fenómeno de la cosa juzgada, entre otras, ver sentencias de 30 de mayo de 2011, Expediente 17821, C.P. William Giraldo Giraldo y de 16 de septiembre de 2011, Expediente 17771, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(11) Sentencias del 23 de julio de 2009, Expediente 16404, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 11 de marzo de 2010, Expediente 17617, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 16 de junio de 2011, Expediente 17922, C.P. William Giraldo Giraldo.