Sentencia 2004-06961 de diciembre 14 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 25000-23-25-000-2004-06961-01(0882-11)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez

Actor: Armando Zuluaga Garcia

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., catorce de diciembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la resolución por medio de la cual Cajanal revocó el reconocimiento de la pensión gracia del actor, se ajustó o no a la legalidad.

En caso de que fuera ilegal, debe establecerse si el actor tiene derecho a que Cajanal continúe pagándole la pensión gracia en los términos de la Resolución 6285 de 1996.

Actos acusados

Resolución 33905 de 27 de diciembre de 2002 proferida por la subdirección general de prestaciones económicas de Cajanal, mediante la cual revocó la Resolución 6285 de 24 de junio de 1996, que había reconocido y ordenado el pago de la pensión gracia del actor, en razón a que “(...) esta incursa en las causales de revocación previstas por el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo (...) por hallarse dicho acto administrativo en oposición a la Ley 114 de 1993, y a la Constitución Política Nacional” (fls. 29-31).

Resolución 07141 de 2 de abril de 2003 expedida por el subdirector general de prestaciones económicas de Cajanal que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior confirmando el acto de revocatoria directa de la pensión gracia del actor, argumentando que es procedente revocar la Resolución 6285 de 1996 porque el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia (fls. 34-39).

Resolución 4686 de 17 de junio de 2004 suscrita por el jefe de la oficina asesora jurídica de Cajanal que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra las anteriores decisiones confirmando las resoluciones 33905 de 2002 y 07141 de 2003 proferidas por el subdirector general de prestaciones económicas de Cajanal, en razón a que la Resolución 6285 de 1996 “(...) está en oposición a las normas que sobre pensión gracia tratan, toda vez que el interesado no reúne los requisitos para acceder a esta según la Ley 114 de 1913, en consecuencia de lo anterior se revocó el acto administrativo proferido (...)”. (fls. 32-33).

De lo probado en el proceso

El actor nació el 28 de julio de 1945, según consta en el certificado civil de nacimiento visible a folio 5 del cuaderno 2.

El jefe de la sección de hojas de vida de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. certificó que el demandante ha sido docente de secundaria de planteles nacionales desde el 5 de abril de 1974 hasta la fecha en que fue expedida la constancia, el 25 de septiembre de 1995 (fl. 8 – cdno. 2).

A folio 12 se incorporó el certificado del Fondo Educativo Regional de Santa fe de Bogotá D.C. en el que consta que el actor está inscrito en las nóminas de programa de planteles nacionales.

La jefa de división de personal de la Universidad Pedagógica Nacional certificó que el actor presta sus servicios en dicha institución desde el 3 de febrero de 1975 hasta el 9 de octubre de 1995 (fl. 9 – cdno. 2).

Mediante declaración juramentada el señor Gustavo Rendón Sierra manifestó que conoce al actor, quien es docente y se ha desempeñado con idoneidad, consagración, honestidad, eficacia y buena conducta, además que es de “escasos recursos económicos y que la docencia es el único medio de subsistencia que posee.”(fl. 6 cdno. 2). En igual sentido fue la declaración del señor Saúl Agudelo Velásquez (fl. 7 cdno. 2).

Reconocimiento de la pensión gracia

A folio 1 del cuaderno 2 obra la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, radicada en Cajanal el 5 de diciembre de 1995. A folio 16 del mismo cuaderno se aportó el formato de solicitud de pensión gracia, diligenciado en la misma fecha.

Mediante la Resolución 006285 de 24 de junio de 1996 Cajanal le reconoció la pensión gracia al actor (fls. 17-19, cdno. 2).

Revocatoria de la pensión gracia

A través de la Resolución 33905 de 27 de diciembre de 2002, Cajanal revocó la Resolución 6285 de 24 de junio de 1996, que había reconocido y ordenado el pago de la pensión gracia del actor en razón “(...) está incursa en las causales de revocación previstas por el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo (...) por hallarse dicho acto administrativo en oposición a la Ley 114 de 1993, y a la Constitución Política Nacional” (fls. 29-31) (acto acusado).

A folios 74 a 77 del cuaderno 2 del expediente obra el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión anterior.

A folios 34 a 39 se aportó la Resolución 07141 de 2 de abril de 2003 expedida por Cajanal que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior confirmando el acto de revocatoria directa de la pensión gracia del actor (acto acusado).

Mediante la Resolución 4686 de 17 de junio de 2004 suscrita por Cajanal, se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra las anteriores decisiones confirmando las resoluciones 33905 de 2002 y 07141 de 2003 (fls. 32-33 (acto acusado).

Análisis de la Sala

El asunto bajo estudio se refiere a la revocatoria del acto de reconocimiento pensional a favor del actor hecho por Cajanal, porque según la entidad, la Resolución 6285 de 24 de junio de 1996 “está incursa en las causales de revocación previstas por el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo”.

Revocatoria directa de los actos administrativos

El artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, establece que los actos administrativos que creen o modifiquen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o reconozcan un derecho de igual categoría, no podrán revocarse sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

La misma norma establece como excepción la revocación de actos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, en los casos en los que se presenten las causales previstas en el artículo 69 ibídem, y la evidencia de que fue producido por medios ilegales.

Las causales dispuestas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, se refieren específicamente a la potestad que tienen los mismos funcionarios que profieren el acto o sus superiores, de oficio o a solicitud de parte, para revocar el acto en los siguientes casos:

“(...)

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley;

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

En relación con el trámite a seguir para la revocación de actos de carácter particular y concreto, el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo establece el adelantamiento de la forma prevista en el artículo 28 ibídem, relacionada con el deber de comunicar a los particulares que puedan resultar afectados la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

La revocación de actos particulares es excepcional y debe contar con el consentimiento expreso del particular afectado, con excepción de las causales ya mencionadas, entre las que se encuentra el uso de medios ilegales para provocar la expedición del acto.

Respecto de la causal referida al uso de medios ilegales, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 16 de julio de 2002, Expediente IJ-029, M.P. Dra. Ana Margarita Olaya, sostuvo lo siguiente:

“Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, este debe provenir de una causa eficiente, comoquiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo”.

Lo anterior permite concluir que la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular por la causal relacionada con el uso de medios ilegales para su expedición no requiere del consentimiento expreso del afectado pero sí del trámite establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo que a su vez remite al artículo 28 ibídem.

Revocatoria de los actos administrativos que reconocen pensiones

La Ley 797 de 2003, por medio de la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, dispuso en el artículo 19 lo siguiente:

“Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que existan motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.

La Corte Constitucional en Sentencia C-835 de 2003, magistrado ponente: Dr. Jaime Araujo Rentería, declaró la exequibilidad condicionada de la norma en cita “en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.

En el mencionado fallo la Corte advirtió que la facultad de revocación directa de los actos que reconocen pensiones u otras prestaciones económicas sin el consentimiento previo del pensionado, está limitada cuando la controversia surge de problemas de interpretación del derecho pensional, como son “el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o la aplicación de un régimen especial frente a uno general”, eventos en los cuales deberá obtenerse el consentimiento o adelantar la acción pertinente para obtener la nulidad de los actos que pretende revocar. Así lo consideró la Corte al expresar lo siguiente:

“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del tesoro público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica solo puede declararse cuando ha mediado un delito”.

En este orden de ideas, la revocatoria se limitó a la utilización de medios ilegales refiriéndolo exclusivamente a la comisión de una conducta tipificable en la ley penal. En los demás casos la administración deberá obtener el consentimiento del titular del derecho para revocarlo directamente o, en su defecto, solicitar la nulidad de su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

En el sub judice, Cajanal profirió la Resolución 33905 de 27 de diciembre de 2002, que revocó la Resolución 6285 de 1996, por la cual había sido reconocida la pensión gracia del demandante (fls. 29-31) sin que mediara su consentimiento previo, evidentemente resulta apartada de la ley y los pronunciamientos previamente expuestos, razón por la cual, tiene razón el a quo al concluir que “(...) De conformidad con lo anterior y si bien se declarará la nulidad de los actos acusados, al probar el actor que se incurrió en violación directa de la ley que consagra el procedimiento para la procedencia de la revocatoria directa de actos de carácter particular y concreto, no se puede acceder al restablecimiento del derecho, por lo que la demandada no está obligada a reanudar el pago de la pensión gracia (...)”.

No obstante lo anterior, el juez de primera instancia únicamente declaró la nulidad de los actos acusados, empero manifestó que el demandante no tiene derecho a la pensión gracia, por lo que es inviable ordenar que a título de restablecimiento del derecho, Cajanal la siga pagando.

En el escrito de apelación, el actor afirma que un derecho legítimamente adquirido no puede suspenderse por razón de un cambio en el criterio jurisprudencial, puesto que el Consejo de Estado y Cajanal hasta el 26 de agosto de 1997 (fecha en que fue proferida la Sent. S-699) reconocía la pensión gracia a maestros nacionales y territoriales.

Por lo anterior, procede la Sala a realizar el estudio de la pensión gracia, de la siguiente manera:

La pensión gracia

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse.

Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 señaló:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado solo en este nivel.

En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, Expediente S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia:

“...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías...” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la Nación”.

Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28, y L.28/33); proceso que culminó en 1980.

El artículo 15, numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “...pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (art. 15, lit. B, num. 2, ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

La Sala observa que el accionante laboró en planteles nacionales de acuerdo al certificado expedido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá (fl. 8 - cdno. 2), entre el 5 de abril de 1974 y el 25 de septiembre de 1995, es decir que laboró como docente nacional durante 21 años, 5 meses y 21 días.

En esas condiciones, el tiempo de servicio acreditado (21 años, 5 meses y 21 días) no es útil para efectos de acceder a la pensión gracia, porque como ya se dijo, fue en establecimientos educativos nacionales, y en esas condiciones, tiene razón el a quo al negar el restablecimiento del derecho consistente en la continuación del pago de la pensión gracia.

En este orden de ideas, como el tiempo laborado lo fue en calidad de docente nacional, el proveído impugnado que declaró no probadas las excepciones formuladas, anuló los actos administrativos acusados y negó las demás pretensiones de la demanda debe ser confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Confírmase la sentencia de 5 de agosto de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca que declaró no probadas las excepciones propuestas, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y negó las demás pretensiones de la demanda incoada por el señor Armando Zuluaga García contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».