Sentencia 2004-08920/2195-2008 de mayo 3 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente:

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil dieciocho.

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Expediente: 25000-23-25-000-2004-08920-01 (2195-2008)

Demandante: Álvaro Enrique Benedetti Vargas

Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón)

Tema: Efectividad de pensión de jubilación de excongresista de conformidad con el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones.

3.1. Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA a esta corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2. Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) el reconocimiento de su pensión de jubilación como excongresista a partir de la fecha en que cumplió 50 años de edad, de conformidad con el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, al haber acreditado 20 años laborados para el 20 de junio de 1994 por la homologación de sus dos textos de enseñanza por tiempo de servicios, de acuerdo con la Ley 50 de 1886 y su Decreto Reglamentario 753 de 1974, o por el contrario, si en efecto carece de dicho beneficio al no haber acreditado el registro de la propiedad intelectual antes de la citada fecha como presupuesto de la aludida homologación.

3.3. Marco normativo. En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.

Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o llevaran determinado tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993.

En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1º de abril de 1994)(7) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicios y monto de la misma se le aplicará el régimen anterior.

Debe precisar esta corporación que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150 le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del congreso y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1º (letra c) que “El Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional” de los miembros del Congreso. Asimismo, en su artículo 17 dispuso:

El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

“PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.

Disposición legal que fue declarada exequible de manera condicionada(8) por parte de la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999, con ponencia del doctor José Gregorio Hernández Galindo al discurrir de la siguiente manera:

La Corte reitera que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones. El que aquí se contempla encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución.

Por eso, y muy particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.

Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4ª de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje —en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año—, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.

Conforme a lo anterior, este régimen especial encuentra su fundamento en la naturaleza y trascendencia de las funciones asignadas en la Constitución de 1991 al Congreso de la República, lo que amerita un razonable y objetivo trato diferenciado a sus miembros.

Sin embargo, frente a esa misma norma la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013(9), decidió:

Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.

3. Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:

(i) No puede extenderse el régimen pensiona! allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.

(iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.

4. Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

5. En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia.

Vale decir que la Corte Constitucional consideró que las interpretaciones vigentes acerca del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 resultan contrarias al ordenamiento constitucional en la medida en que desconocen el derecho a la igualdad y los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo y, además, ocasionan una desproporción evidente entre algunas pensiones concedidas bajo el amparo del aludido artículo, como es el hecho de haber extendido el régimen pensional allí previsto a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994(10) no estaban afiliados a aquél, por lo que ordenó dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2007, en el sentido de proceder a la revocación de los correspondientes actos administrativos que reconocieron dichas pensiones y reajustarlas.

Ahora bien, el presidente de la República, en uso de las facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993, por medio del cual “[...] se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”, cuyo artículo 1º consagra “El presente decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 tuvieren la calidad de senador o representante a la Cámara”.

Así las cosas, no es dable extender el régimen pensional aplicable a los congresistas en virtud del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, a quienes no hubiesen obtenido tal condición entre el 18 de mayo de 1992(11) y el 1º de abril de 1994 (entrada en vigor del sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993), pues los que adquirieron esa honorabilidad con posterioridad no tienen una expectativa legítima frente a dicho régimen pensional.

Respecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, el artículo 7º del precitado Decreto 1359 de 1993 prevé:

Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente decreto.

(...).

En razón a que al sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993 se incorporan los senadores, representantes a la Cámara, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso(12), el ministro de Gobierno en calidad de delegatario de las funciones presidenciales expidió el Decreto 1293 de 1994, mediante el cual se dispuso un régimen de transición aplicable a dichos funcionarios “[...] y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos”, y en lo que al tema objeto de estudio concierne preceptuó:

“ART. 2º—Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.

Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos:

a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres;

b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más.

“PAR.—[Declarado nulo por el Consejo de Estado en Sentencia de 27 de octubre de 2005, Exp. 5677, C.P. Ana Margarita Olaya Forero].

“ART. 3º—Beneficios del Régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.

(...)

“PAR.—El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años (destaca la Sala).

De la anterior norma se colige que el régimen de transición para congresistas, beneficia a aquellos senadores y representantes a la Cámara, que al 20 de junio de 1994 tuvieran 20 años de servicio, para que una vez cumplida la edad de 50 años pudieran solicitar la pensión de jubilación en tal calidad.

3.4. Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca:

a) Según cédula de ciudadanía y certificación de la notaría tercera del círculo de Cartagena acerca de la inscripción de partida de bautismo del accionante (fls. 6 y 7 c. 2), este nació el 20 de febrero de 1947.

b) De acuerdo con certificaciones laborales aportadas al expediente, el demandante cuenta con los siguientes tiempos de servicios:

Entidad empleadoraDesdeHastaTiempo laboradoFolios
añosmesesdías
Colegio de La Esperanza de Cartagena01/02/196930/11/196917288 c. 2
01/02/197030/11/1970
Universidad de Cartagena23/01/197230/12/1972 11710 c. 2
Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena)01/04/197301/04/19741  11 c. 2
Hospital Universitario de Cartagena01/04/197431/03/19773   
Industria Licorera de Bolívar16/01/198105/05/1981 31914 c. 2
Universidad de Cartagena01/06/1977
01/09/1981
01/11/1981
29/10/1979
30/09/1981
25/01/1982
181215 c. 2
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social30/10/197930/07/198119 16 c. 2
Cámara de Representantes (como suplente)28/07/198131/08/1981 2420 a 42
c. 2
01/10/198131/10/1981
Asamblea departamental de Bolívar (como diputado)01/10/198430/11/1984 4 64 c. 2
01/10/198530/11/1985
Cámara de Representantes (como principal)20/07/1986-30/09/1986
15/03/1987-10/08/1988
17620 a 42
c.2
20/07/1990-25/04/1996595
Total tiempo de servicios18 años, 2 meses y 21 días

Cabe anotar que para el 20 de junio de 1994, el accionante acreditó 16 años, 4 meses y 16 días de servicios.

c) Certificados de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, que dan cuenta de las inscripciones de las obras escritas del actor tituladas “Bases Constitucionales de la Seguridad Social”, “Un Siglo de Seguridad Social en Colombia” y “Reforma de la Seguridad Social en Colombia”, realizadas el 25 de octubre de 1997, 29 de octubre de 1999 y 17 de diciembre de 2002, respectivamente (fls. 54, 70 y 168 c. 2).

d) Certificación de Suárez Impresores, conforme a la cual “[...] en marzo (sic) de 1990 se le imprimieron al doctor Álvaro Benedetty V. autor del libro Un siglo de Seguridad Social en Colombia 1000 ejemplares” (fl. 74 c. 2).

e) Certificaciones del rector de la Universidad de Cartagena de 21 de febrero de 2000 y 18 de diciembre de 2002, de acuerdo con las cuales en la biblioteca de esa institución educativa se encuentra a disposición de los estudiantes y docente los libros del accionante, “Un Siglo de Seguridad Social en Colombia” y “Reforma de la Seguridad Social en Colombia”, por cuanto “[...] sirve[n] de soporte para el desarrollo de actividades académicas [...]” y recomienda tenerlos como textos de enseñanza y consulta general, en las cátedras de ciencias sociales, humanidades y en las demás que por el contenido lo amerite (fls. 75, 164 y 165 c. 2).

f) Certificación de la rectora de la corporación de Educación Superior Instituto de Administración y Finanzas de Cartagena de 23 de febrero de 2000, según la cual la obra del demandante, “Un Siglo de Seguridad Social en Colombia”, es un soporte de extraordinaria calidad conceptual y recomienda conservarla como libro de enseñanza y apoyo a los ejercicios investigativos tanto de pregrado como de posgrado (fl. 76 c. 2).

g) Constancia de la rectora del Liceo Colombiano de Comercio de Cartagena de 5 de mayo de 2000 (fl. 77 c. 2), quien certifica que las obras del actor, “Un Siglo de Seguridad Social en Colombia” y “Bases Constitucionales de la Seguridad Social”, se sugieren como libros de enseñanza básica en el área de humanidades y ciencias sociales.

h) Constancias del rector del Colegio Integrado Fray Nepomuceno Ramos de 5 de mayo y 25 de agosto de 2000 (fls. 78 a 80 c. 2), que dan cuenta de que los textos del demandante, “Un Siglo de Seguridad Social en Colombia” y “Bases Constitucionales de la Seguridad Social”, han sido recomendados desde 1992 como libros de enseñanza en las áreas de humanidades, ciencias sociales, comportamiento y salud (fls. 78 a 80 c. 2).

i) Formulario de solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación, presentado por el demandante el 5 de noviembre de 1998 ante el Fonprecón, acompañado de escrito en el que sustenta su petición (fls. 1 a 4 c. 2).

j) Resolución 706 de 29 de abril de 2004, a través de la cual el Fondo de previsión social del Congreso de la República reconoce pensión de jubilación al accionante conforme al Decreto 1359 de 1993, en su condición de excongresista, al ser beneficiario del régimen de transición contemplado en el Decreto 1293 de 1994, efectiva a partir del 21 de febrero de 2002, día siguiente al que adquirió el estatus pensional al cumplir 55 años de edad (fls. 6 a 11 c. ppal.). En este acto administrativo se indica además que para completar los 20 años de servicios, se observa:

Que en memorial radicado el veinticuatro de marzo de 2000 visible a folio 74 la doctora Oliva Hernández Landazabal allega certificaciones para que le sea reconocido como tiempo de servicio de acuerdo al Decreto 753 de 1974 el libro escrito por su poderdante doctor Álvaro Benedetti Vargas titulado: Un Siglo de Seguridad Social en Colombia (fl. 67) y el diecisiete (17) de diciembre de 2002 solicita considerar para todos los efectos del reconocimiento de la pensión la obra de la misma autoría denominada: Reforma de la Seguridad Social en Colombia. (visible a folio 154).

Que a folios 71, 75, 78, 80, 81, 94, 95, 96, 97, y 147 al 150 del respectivo expediente administrativo se encuentran los certificados de inscripción en el registro de autor de fecha octubre 29 de 1999, certificaciones de los establecimientos educativos, Colegio Integrado Fray Nepomuceno Ramos y Liceo Colombiano de Comercio Cartagena Bolívar, en donde adoptan y recomiendan el libro ‘Un Siglo de Seguridad Social en Colombia’ como texto de enseñanza.

Que a folios 156, 161, 162, 163, 164, 167, 169, 171, 172, 173, y 174 del expediente administrativo se encuentran los certificados de inscripción en el Ministerio del Interior dirección general de derechos de autor oficina de registro el día 17 de diciembre de 2002 sobre la obra Reforma de la Seguridad Social en Colombia y las certificaciones de las instituciones educativas. Fundación Colegio Nueva Generación Juvenil, Universidad de Cartagena, e Instituto de Educación Camilo Torres, donde se certifica que el libro fue adoptado como texto de enseñanza. Que dichas obras reposan en esta entidad.

Que a folios 147, 148 y 173 del expediente administrativo obra manifestación del Doctor Álvaro Enrique Benedetti Vargas que los textos anexados son de su autoría y producto de su experiencia profesional a lo largo de su carrera.

k) Escrito contentivo del recurso de reposición interpuesto por el demandante (fls. 12 a 22 c. ppal.), a través de apoderado, contra la anterior resolución, al estimar:

Se encuentra en el expediente debidamente acreditado las dos obras de carácter didáctico escritas por mi poderdante y debidamente certificadas y así lo manifiesta la resolución recurrida, sin embargo no fueron tenidas en cuenta como tiempo de servicio violando ostensiblemente la ley que así lo establece.

Dichas publicaciones no fueron aportarlas como información simple de la hoja de vida de mi mandante, sino por el contrario para hacerlos valer como requisito de tiempo de servicio, tal como lo acepta la Ley 50 de 1886 y su Decreto Reglamentario 753 de 1974 y los conceptos que sobre el particular ha expedido el H. Consejo de Estado, los cuales fueron desconocidos por el funcionario de conocimiento en abierta contradicción al mandato legal.

El hecho de haber aportado tiempo de serivicio (sic) con posterioridad al 19 de Julio (sic) de 1994, no le quita el derecho que tienen de pensionarse a los 50 años de edad por el contrario le ratifica dicho derecho.

l) Resolución 1354 de 26 de agosto de 2004, por medio de la cual el Fonprecón resuelve el precitado recurso de reposición, en el sentido de confirmar la Resolución 706 del mismo año (fls. 2 a 5 c. ppal.), al considerar:

El doctor Álvaro Enrique Benedetti Vargas, solicitó a esta entidad pensional, el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación, para lo cual aportó certificados de servicios correspondientes a diecinueve (19) años, ocho (8) días de servicios, según liquidación visible a folio 226 y anexa dos libros de su autoría conforme lo establece la Ley 50 de 1886, a fin de poder completar los veinte (20) años de servicio en condición de congresista.

(...)

En el caso particular del doctor Benedetti Vargas, sí se le aplicó la condición más favorable conforme a la ley, en consideración a que con un solo libro cumple el requisito del tiempo, con los certificados de tiempo laborados allegados solo acredita diecinueve (19) años, ocho (8) días, pero se mantiene la efectividad a la fecha en que cumple el requisito de la edad prevista en el Decreto 1359 de 1993, veintiuno (21) de febrero de 2002, tal como lo manda el Decreto 1293 de 1994, por encontrarse en régimen de transición, no se toma en consideración la fecha de registro del segundo libro, diecisiete de diciembre de 2002, teniendo en cuenta que el tiempo que se homologa correspondiente al mismo, excede a los 20 años de servicios.

(...)

El doctor Álvaro Enrique Benedetti Vargas por razón de no tener acreditados los 20 años de servicios antes de junio 20 de 1994, de acuerdo con la realidad procesal que aparece en el expediente, esta plenamente acreditado que el registro de los libros que solicita homologar tuvo ocurrencia con posterioridad al 20 de junio de 1994, y la norma de excepción que permite al congresista pensionarse en vigencia del Decreto 1359 de 1993, con 50 años de edad, prescribe:

‘Para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieran una situación jurídica consolidada’, y agrega para hacer una mayor precisión ‘al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido o cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad’ (sic para toda la cita).

m) Resoluciones 2129 de 22 de diciembre de 2004 y 1278 de 8 de septiembre de 2005, por medio de las cuales el Fonprecón dio cumplimiento al fallo de 7 de diciembre de 2004 y proveído de 25 de julio de 2005 del juzgado primero civil del circuito de Cartagena, respectivamente, dictados dentro de una acción de tutela promovida por el accionante y en los cuales se ordenó el reconocimiento de su pensión de jubilación a partir de la edad de los 50 años (fls. 417 a 425 y 479 a 481).

De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que (i) el demandante nació el 20 de febrero de 1947; (ii) desempeñó empleos en los sectores público y privado, por más de 18 años; (iii) el último cargo ejercido por él fue el de representante a la Cámara (principal) durante el período comprendido entre el 20 de julio de 1990 y el 25 de abril de 1996, es decir, que para el 1º de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993) tenía más de 40 años de edad así como 15 de servicios y para esa fecha poseía la condición de congresista, por lo que estaba amparado tanto por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100, como por el especial previsto en el 2º del Decreto 1293 de 1994; (iv) tiene tres libros de enseñanza de su autoría, cuya propiedad fue registrada el 25 de octubre de 1997, 29 de octubre de 1999 y 17 de diciembre de 2002; (v) el Fonprecón le reconoció pensión de jubilación con fundamento en el Decreto 1359 de 1993, mediante Resolución 706 de 29 de abril de 2004, a partir del 21 de febrero de 2002, fecha siguiente a la que cumplió los 55 años de edad, para lo cual le homologó una de sus obras por 2 años de servicios de acuerdo con el artículo 13 (inc. 2º) de la Ley 50 de 1886; y (vi) la decisión precedente fue confirmada con Resolución 1354 de 2004, al estimar que el actor no tiene “[...] acreditados los 20 años de servicios antes de junio 20 de 1994 [...]” y “[...] el registro de los libros que solicita homologar tuvo ocurrencia con posterioridad al 20 de junio de 1994 [...]”, situaciones que no permiten aplicar el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, según el cual “El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos [...] En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años”.

Por otro lado, cabe anotar que la homologación de tiempo de servicios con textos de enseñanza encuentra su sustento normativo en la Ley 50 de 11 de noviembre de 1886, “Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones”, y en su artículo 13 previó la posibilidad de homologar dos (2) años de servicio por un texto de enseñanza para efectos pensionales, así:

Las tareas de magisterio privado quedan asimilados a los servicios prestados a la instrucción pública, y serán estimadas para los efectos legales en los términos del artículo anterior.

La producción de un texto de enseñanza que tenga aprobación de dos institutores o profesores, lo mismo que la publicación durante un año de un periódico exclusivamente pedagógico o didáctico, siempre que en ninguno de los dos casos el autor o editor haya recibido al efecto auxilio del tesoro público, equivaldrán respectivamente a dos años de servicios prestados a la instrucción pública.

Los periódicos de amena literatura no tienen el carácter de didácticos.

El inciso segundo de la norma antes citada fue reglamentado por el Decreto 753 de 30 de abril de 1974(13), que en lo concerniente al caso, prevé:

“ART. 1º—Los institutores o profesores que puedan aprobar los textos de enseñanza, según el inciso 2º del artículo 13 de la Ley 50 de·1886, deben acreditar su título con las certificaciones oficiales correspondientes y rendir declaración jurada ante un juez de la residencia del autor del texto. En estas declaraciones harán constar el contenido de las obras a que se refieren, el establecimiento o los establecimientos educativos en donde se hayan adoptado, el tiempo durante el cual hayan servido para la enseñanza, el número de páginas del libro o de los libros, en caso de ser varios, y las razones que tenga para haberles dado aprobación o para recomendarlos.

“ART. 2º—La aprobación o recomendación pueden estar a cargo de dos rectores o directores de escuelas, colegios, universidades, institutos de especialización o de enseñanza diversificada, oficiales o privados, o de los decanos de las facultades, con el visto bueno del rector. En ese caso bastará la certificación correspondiente.

“ART. 3º—Cada libro adoptado y recomendado conforme indican las anteriores disposiciones, equivaldrán a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor, cualquiera que fuere el número de tomos publicados. Son requisitos para hacer el reconocimiento por parte de la entidad asistencial respectiva:

a. Que el libro o libros sean impresos y su propiedad registrada.

b. Que expresen el nombre del autor, el pie de imprenta y el año de edición.

c. Que en el caso de ser varios tomos de una misma obra, cada uno de ellos no tenga menos de doscientas páginas, con dimensión no menor de 20 x 15cms. [Declarado nulo en fallo de 15 de marzo de 1979 del Consejo de Estado(14)].

d. Que si se trata de obra escrita y publicada en un solo tomo, éste no tenga menos de 200 páginas de la dimensión mínima precedente. [Declarado nulo en fallo de 15 de marzo de 1979 del Consejo de Estado].

En todo caso se acompañará un ejemplar y éste se conservará en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento.

“ART. 4º—En ningún caso podrán reconocerse más de dos (2) obras, para los efectos a que se contrae el artículo anterior. [Declarado nulo mediante sentencia del Consejo de Estado de 19 de junio de 1974(15)].

(...).

Nótese que para acceder al aludido beneficio por la elaboración de obras de enseñanza, la Ley 50 de 1886 preceptuó que el texto de enseñanza fuese aprobado por dos institutores o profesores, así como la publicación durante un año de un periódico pedagógico o didáctico, y que el autor no haya recibido prebenda por ello proveniente del erario, mientras que el Decreto 753 de 1974 además de regular lo atinente a los requisitos que deben colmar las respectivas aprobaciones o recomendaciones, dispuso que el libro o libros deben (i) estar impreso(s), (ii) su propiedad registrada y (iii) expresar el nombre del autor, el pie de imprenta y el año de edición, y a la respectiva petición de equivalencia por tiempo de servicio público se deberá aportar un ejemplar, para que se conserve en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento.

Respecto del requisito consistente en la inscripción de la propiedad del libro, cabe precisar que si bien es cierto que la creación intelectual en principio no requiere registro, también lo es que este comporta una formalidad “[...] para la mayor seguridad jurídica de los titulares de los derechos que se protegen(16)”, que al mismo tiempo propende por (i) “dar publicidad al derecho de los titulares y a los actos y contratos que transfieran o cambien ese dominio amparado por la ley” y (ii) “dar garantía de autenticidad y seguridad a los títulos de propiedad intelectual y a los actos y documentos que a ella se refieren(17)”.

Igualmente, resulta oportuno anotar que realizado el registro, se expide un certificado al interesado que da cuenta de “[...] la fecha en que se ha verificado la inscripción; el libro o libros y el folio o folios en que se ha hecho el registro; el título de la obra registrada y demás circunstancias que en su caso contribuyan a hacerla conocer perfectamente y sirvan para identificarla en cualquier momento; el nombre, apellido, identificación y domicilio del titular a cuyo nombre hayan sido inscritos los derechos intelectuales(18)”.

Así las cosas, se infiere que el ejecutivo al reglamentar los requisitos para acreditar la homologación de dos años de tiempo de servicios para fines pensionales con libros de enseñanza, en particular con la exigencia del registro de su propiedad, no hizo otra cosa que garantizar la comprobación de la autenticidad de la obra al momento de su reconocimiento, pues la correspondiente entidad de previsión social debe tener certeza de la propiedad intelectual del servidor estatal respecto del texto para así hacer efectiva la equivalencia de esta por tiempo laborado, máxime cuando constituye una dádiva prevista por el legislador para fomentar la producción intelectual en pro de la enseñanza, que tiene repercusiones en el patrimonio estatal.

Por lo tanto, el registro de la propiedad intelectual del texto de enseñanza comporta una exigencia que expresamente prevé el artículo 3º del Decreto 753 de 1974 para determinar la procedencia de su equivalencia con dos años de servicio público, por lo que su finalidad es diferente de la de la Ley 23 de 1982, que consiste en proteger la creación intelectual.

En el sub lite se tiene que el demandante satisfizo el requisito de los 20 años de servicios para obtener la pensión de jubilación conforme al régimen especial de congresistas, con la homologación de una obra de su autoría por dos años trabajados, puesto que en los sectores oficial y privado solo laboró un total de 18 años, 2 meses y 21 días, tal como lo reconoció el Fonprecón en la Resolución 706 de 29 de abril de 2004, en la que se le tuvo en cuenta su libro “Un Siglo de Seguridad Social en Colombia”, cuya propiedad fue registrada el 25 de octubre de 1997 y respecto del cual se aportaron cuatro certificaciones de rectores de dos instituciones educativas de educación superior y dos de educación básica, que dan cuenta de que sirve de texto de enseñanza en diferentes áreas según los programas académicos.

Ahora bien, el demandante pide le sea reconocida su pensión a partir del momento en que cumplió 50 años de edad de conformidad con el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, al haber acreditado 20 años de servicio para el 20 de junio de 1994 por la homologación de sus dos textos de enseñanza (“Un Siglo de Seguridad Social en Colombia” y “Bases Constitucionales de la Seguridad Social”) por tiempo de servicios, de acuerdo con la Ley 50 de 1886 y su Decreto Reglamentario 753 de 1974.

Sobre este aspecto, la Sala evidencia que el demandante no se encuentra en el supuesto de hecho contemplado en el parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, que invoca en la demanda, en atención a que para el 20 de junio de 1994 no colmaba los 20 años de servicios (únicamente acreditaba 16 años, 4 meses y 16 días), ni es posible homologarle sus obras de enseñanza por tiempo laborado para esa fecha, ya que la propiedad de la primera de estas fue registrada tan solo hasta el 25 de octubre de 1997, requisito indispensable para reconocerle dicha equivalencia conforme al artículo 3º del Decreto 753 de 1974.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.

Por último, comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello, confirió poder en nombre del Fonprecón, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este (fls. 259 a 263).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de veintidós (22) de mayo de dos mil ocho (2008) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Álvaro Enrique Benedetti Vargas contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), conforme a la parte motiva.

2. RECONÓCESE personería al abogado César Enrique Sierra Lesmes, identificado con cédula de ciudadanía 3.010.331 y tarjeta profesional 108.429 del C. S. J., para representar a la entidad demandada en los términos del poder otorgado.

3. Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha».

(7) “ART. 151.—Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma”.
“PAR.—El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental”.

(8) La exequibilidad de la norma se condicionó a los siguientes aspectos: “1. Las expresiones ‘por todo concepto’ usadas en el texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del congresista —aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijo— sea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión. // La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la “asignación” del congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. (...) // 2. Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva. // Aunque, a juicio de la corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones —lo que se aviene a la Carta— y otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros del Congreso (...) // 3. En el presente proceso se encuentra en tela de juicio, a partir de las demandas, apenas una de las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de los congresistas. Por tanto, no es el momento de establecer si los demás preceptos que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia. // Pero la Corte, por razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se destaca, de la propia Carta Política surge un régimen de características especiales, relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del Congreso, tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los criterios en los cuales estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la República, al desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las distintas variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado”.

(9) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(10) Fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.

(11) Entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992.

(12) Artículos 273 de la Ley 100 de 1993 y 1º (letra b) del Decreto 691 de 1994.

(13) “Por el cual se reglamenta el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 50 de 1886”.

(14) Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 15 de marzo de 1979, C.P. Álvaro Orejuela Gómez, actor: Alfredo Porras Rojas. Declaró la nulidad de las letras c y d del artículo 3º del Decreto 753 de 1974, por extralimitación de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República.

(15) El Consejo de Estado, Sección Segunda, en Sentencia de 19 de junio de 1974, C.P. Eduardo Aguilar Vélez, actor: Gustavo Humberto Rodríguez, declaró la nulidad del artículo 4º del Decreto 753 de 1974, por exceso de facultad reglamentaria.

(16) Artículo 9º ibídem.

(17) Artículo 193 de la Ley 23 de 1982, “sobre derechos de autor”.

(18) Artículo 205 ibídem.