Sentencia 2004-1414 de noviembre 30 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2004-1414

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Actor: Yesid Iván Yandún Chitán

Pérdida de investidura de diputado

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

La Sala no entrará a estudiar el cargo de violación del régimen de inhabilidades desestimado por el tribunal, ya que su competencia en esta segunda instancia se contrae a lo desfavorable al apelante.

La controversia impone determinar primeramente el régimen legal y la naturaleza jurídica de las IPS Indígenas, con miras a decidir si el demandado incurrió en la causales de incompatibilidad establecida en el numeral 5º del artículo 34 de la Ley 617 de 2000.

• Régimen legal

La Ley 21 de 1991 (mar. 4) (11) “Por medio de la cual se aprueba el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la conferencia general de la OIT, Ginebra 1989”, en sus artículos 24 y 25 dispone:

“ART. 24.—Los regímenes de seguridad social deberán extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación alguna.

ART. 25.—1. Los gobiernos deberán velar porque se pongan a disposición de los pueblos interesados servicios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y control, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible de salud física y mental.

2. Los servicios de salud deberán organizarse, en la medida de lo posible, a nivel comunitario. Estos servicios deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos interesados y tener en cuenta sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales.

3. El sistema de asistencia sanitaria deberá dar la preferencia a la formación y al empleo de personal sanitario de la comunidad local y centrarse en los cuidados primarios de salud, mantenimiento al mismo tiempo estrechos vínculos con los demás niveles de asistencia sanitaria.

4. La prestación de tales servicios de salud deberá coordinarse con las demás medidas sociales, económicas y culturales que se tomen en el país”.

La Ley 691 de 2001 (sep. 18) (12) , por la cual se reglamentó la participación de los grupos étnicos en el sistema general de seguridad social en Colombia establece en su artículo 4º: “Además de las autoridades competentes, del sistema general de seguridad social en salud, serán para la presente ley, instancias, organismos e instituciones, las autoridades tradicionales de los diversos pueblos indígenas en sus territorios, para lo cual siempre se tendrá en cuenta su especial naturaleza jurídica y organizativa”.

Según el artículo 30 ibídem, “los aspectos no contemplados en la presente ley relativos a la prestación de servicios de salud a los grupos indígenas, se regularán en todo caso por las normas existentes pertinentes o por las que se desarrollen con posterioridad a la expedición de esta, pero de manera especial atendiendo la Ley 100 de 1993, la Ley 21 de 1991, la Ley 60 de 1993, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas sobre la materia”.

Pese a que los resguardos indígenas están sometidos a un régimen especial, mientras no se constituyan en entidades territoriales pueden crear IPS, que hacen parte de la red pública como unidades prestadoras del servicio de salud a nivel territorial según lo dispuesto en los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001, del siguiente tenor:

“LEY 691 DE 2001

ART. 25.—De la contratación con IPS públicas. Para efectos de la contratación que de manera obligatoria deben efectuar las administradoras del régimen subsidiado con las IPS públicas, se entenderá como parte de la red pública, a las IPS creadas por las autoridades de los pueblos indígenas” (negrillas fuera de texto).

“LEY 715 DE 2001

ART. 54.—Organización y consolidación de redes. El servicio de salud a nivel territorial deberá prestarse mediante la integración de redes que permitan la articulación de las unidades prestadoras de servicios de salud, la utilización adecuada de la oferta en salud y la racionalización del costo de las atenciones en beneficio de la población, así como la optimización de la infraestructura que la soporta.

La red de servicios de salud se organizará por grados de complejidad relacionados entre sí mediante un sistema de referencia y contrarreferencia que provea las normas técnicas y administrativas con el fin de prestar al usuario servicios de salud acordes con sus necesidades, atendiendo los requerimientos de eficiencia y oportunidad, de acuerdo con la reglamentación que para tales efectos expida el Ministerio de Salud”.

• Naturaleza jurídica de las IPS Indígenas

En Concepto 950 de 16 de abril de 1997 (13) , la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación precisó que las IPS Indígenas hacen parte del sistema general de seguridad social. Dijo la Sala en esa oportunidad:

“Constituyen uno de los elementos integrantes del sistema general de seguridad social; tienen personería jurídica por regla general, salvo los casos previstos en la ley (L. 100/93, arts. 153-5 y 155-3). Las IPS son entidades que pueden ser oficiales, mixtas o privadas; pero también pueden ser comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, como parte de las entidades promotoras de salud o por fuera de ellas (art. 156-i). Para que una entidad pueda constituirse como institución prestadora de servicios de salud deberá cumplir con los requisitos contemplados en las normas expedidas por el Ministerio de Salud, los cuales se acreditarán ante la autoridades de vigilancia, que controlarán su calidad (arts. 185, inc. 2º y 153-6). Cuando una IPS pertenezca a una entidad promotora de salud, la primera tendrá autonomía técnica, financiera y administrativa dentro del régimen de delegación o vinculación que garantice un servicio más eficiente. Tal autonomía se establecerá de una manera gradual y progresiva, en los términos en que lo establezca el reglamento (art. 181, par. 1º). La función es prestar los servicios en su nivel de atención correspondiente a los afiliados y beneficiarios dentro del marco y principios señalados en la ley (art. 185, inc. 1º ibídem). Se les aplicará las disposiciones relativas a entidades promotoras de salud, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto (art. 232 en armonía con los arts. 225, 227, 228 ibídem)”.

Posteriormente, en Concepto 1443 de 15 de agosto de 2002 (14) , la Sala consideró que las IPS Indígenas son empresas prestadoras de los servicios de seguridad social en salud y hacen parte de la red pública como unidades prestadoras del servicio de salud a nivel territorial, de acuerdo con lo previsto en los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001. Sostiene el concepto:

“Para la Sala resulta claro que las IPS creadas en los resguardos indígenas que hagan parte de la jurisdicción de un municipio o distrito, son IPS-I del orden municipal o distrital, pese a que no son creadas como entidades descentralizadas por el municipio o distrito, esto es empresas sociales del Estado; las IPS-I son de esos órdenes porque el régimen jurídico especial que regula los asuntos indígenas así lo permite. Es decir, son del orden municipal o distrital por el ámbito de su competencia, no por la forma como se establecen, pues estas tienen existencia legal distinta a las demás entidades descentralizadas municipales o distritales, incluidas las IPS y las empresas sociales del Estado reguladas por la Ley 100 de 1993.

(...).

De acuerdo con el régimen jurídico especial, los resguardos indígenas mientras no se constituyan en entidades territoriales, de conformidad con la ley de ordenamiento territorial, son beneficiarios del sistema general de participaciones de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para atender los servicios de salud, según lo establezca la ley, de acuerdo a la reforma constitucional prevista en el Acto Legislativo 1 de 2001. Así mismo, de conformidad con ese régimen jurídico especial las IPS-I hacen parte de la red pública como unidades prestadoras del servicio de salud a nivel territorial, de acuerdo con lo prescrito por los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001, el cual señala que para efectos de la contratación que de manera obligatoria deben efectuar las administradoras del régimen subsidiado con las IPS públicas, se entenderá como parte de la red pública, a las IPS creadas por las autoridades de los pueblos indígenas. El artículo 51 de la Ley 715 de diciembre 21 de 2001 y demás normas que regulan la prestación del servicio de salud a las comunidades indígenas permiten que las IPS creadas por las autoridades de los pueblos indígenas, pueden contratar con las administradoras del régimen subsidiado el 40% del valor de la unidad de pago por capitación subsidiada, para la prestación de dicho servicio en los municipios o distritos de los cuales haga parte el respectivo resguardo indígena, si a tal acuerdo se llega mediante las estipulaciones contractuales que exige el artículo 83 de la Ley 715 de 2001 y en concordancia con las leyes 691 de 2001 y 100 de 1993”.

En conclusión, las IPS Indígenas creadas en los resguardos son entidades del orden municipal o distrital según la jurisdicción a que pertenezcan, y hacen parte de la red pública como unidades prestadoras del servicio de salud a nivel territorial.

• El caso concreto

En el presente caso, la IPS Indígena “Julián Carlosama” fue creada por Resolución 2 de 15 de febrero de 2000 (15) , como una institución prestadora de servicios de salud, de naturaleza pública, adscrita al cabildo e integrante del sistema general de seguridad social en salud, sometida al régimen jurídico previsto en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

El domicilio y la sede de sus órganos administrativos están en Túquerres (Nariño) y su jurisdicción comprende todo el territorio del resguardo indígena según lo establecido en el artículo 3º de la Resolución 2.

A su vez, el parágrafo 1º del artículo 8º dispone que el representante legal de la IPS Indígena “Julián Carlosama” es el gobernador del Cabildo del Resguardo de Túquerres, para todos los efectos legales.

Obran en el expediente el Acta 13 de 2002 (dic. 15) (16) en que consta que Silvio Antonio Lagos Tovar fue elegido gobernador del Cabildo Indígena de Túquerres para el período 2003, y el acta de su posesión (17) el 3 de enero de 2003 ante la alcaldesa.

Silvio Antonio Lagos Tovar resultó elegido diputado a la Asamblea Departamental de Nariño para el período 2004-2007 según consta en el acta parcial de escrutinio de votos (formulario E-26) (18) .

Como aparece en el Acta de 13 de febrero de 2004 (19) , el demandado tomó posesión del cargo de gobernador del Cabildo del Resguardo Indígena para el período 2004, ante el alcalde de Túquerres.

Mediante Oficio SSS-1035 de 29 de octubre de 2004 (20) , el subdirector de seguridad social del Instituto Departamental de Salud de Nariño informó acerca de la existencia y representación legal de la IPS Indígena “Julián Carlosama”, así:

“La Institución Prestadora de Servicios de Salud IPS Indígena “Julián Carlosama” del Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres fue creada mediante Resolución 2 de 15 de febrero de 2000.

En cumplimiento al Decreto 2309 de 2002 por el cual se define el sistema obligatorio de garantía de la calidad, esta institución presentó el formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud ante el Instituto Departamental de Salud de Nariño el 14 de abril de 2003, fecha en la cual fue radicado, se encuentra identificada con el Código de Prestador Nº 52 838 00483 01 cuyo representante legal es el señor Silvio Lagos Tovar identificado con cédula de ciudadanía 13.066.570”.

Está probado, entonces, que en el año 2004 el ciudadano Silvio Antonio Lagos Tovar se desempeñaba simultáneamente como diputado a la Asamblea Departamental de Nariño y gobernador del Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres, y era el representante legal de la IPS Indígena “Julián Carlosama”, incurriendo así en la incompatibilidad prevista en el numeral 5º del artículo 34 de la Ley 617 de 2000.

Fuerza es, entonces confirmar la sentencia impugnada que declaró la pérdida de investidura de Silvio Antonio Lagos Tovar como diputado de la Asamblea Departamental de Nariño para el período 2004-2007, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 30 de noviembre de 2006».

(11) Diario Oficial Nº 39.720, 6 de marzo de 1991.

(12) Diario Oficial Nº 44.558, 21 de septiembre de 2001.

(13) M.P. María Elena Giraldo.

(14) M.P. Susana Montes de Echeverri.

(15) Fl. 13-23 cuaderno 3.

(16) Fl. 8-9 cuaderno 3.

(17) Fl. 11-12 cuaderno 3.

(18) Fl. 7 cuaderno 3.

(19) Fl. 75 cuaderno 3.

(20) Fl. 65 cuaderno 3.

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