Sentencia 2004-30523/37474 de mayo 16 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 50001-23-31-000-2004-30523-01 (37474)

Actor: Luis Hebert España Peña

Demandado: Municipio De Villavicencio

Referencia: Apelación sentencia-acción de reparación directa

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá, D.C., dieciséis de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «8. Consideraciones de la Sala.

La Sala confirmará la sentencia del tribunal de instancia, por las razones que se exponen a continuación, para lo que se abordarán los siguientes temas: 9.1. Aspectos procesales previos: 9.1.1 competencia; 9.1.2 Caducidad de la acción; 9.1.3. Procedencia excepcional de la acción de reparación directa en aquellos casos en los cuales el daño proviene directamente de un acto administrativo general declarado nulo; 9.1.4. Lo probado dentro del proceso y 9.1.5. Análisis del caso concreto.

8.1. Aspectos procesales previos-presupuestos procesales.

Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse sobre la competencia de esta corporación, la procedencia y caducidad de la acción, y la legitimación en la causa.

8.1.1. Competencia de la Sala.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa con vocación de segunda instancia ante esta corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por los artículos 129 y 132 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los Tribunales administrativos y en segunda por el Consejo de Estado, debería exceder de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes —toda vez que el recurso de apelación fue interpuesto(16)el 24 de julio de 2009— y en el presente caso, la parte actora estimó la cuantía de su pretensión mayor en $ 4,442.376.294.oo(17), lo que supera en demasía los smlmv citados.

8.1.2. Procedencia excepcional de la acción de reparación directa en aquellos casos en los cuales se alega que el daño proviene directamente de un acto administrativo general declarado nulo.

Considera la Sala que la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del CCA, modificado por el artículo 16, Decreto Nacional 2304 de 1989, modificado a su vez por el artículo 31, Ley 446 de 1998, es la procedente en este caso, toda vez que la Jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación ha sido reiterativa al afirmar “[…] que la responsabilidad extracontractual del Estado puede provenir de un acto administrativo que ha sido declarado ilegal, en la medida en que dicha declaratoria reconoce la anomalía administrativa presentada.(18)

En otra ocasión dijo que “El perjuicio aducido por el actor, tal como se deriva de su planteamiento, se causó con la aplicación de la Ordenanza 044 de 1998, y su antijuridicidad se derivó de su declaración de nulidad proferida por el Consejo de Estado. En consecuencia, habiendo decisión judicial sobre la ilegalidad del acto en virtud del cual el actor sufrió —según dice— el detrimento patrimonial que pretende se le repare, en otros términos, habiendo operado la institución de la cosa juzgada respecto de la ilegalidad del acto, él ha dejado de existir como objeto de cualquier acción que pretenda su nulidad, de manera que los daños causados por tal acto, ‘debidamente acreditados en cuanto a su ocurrencia y cuantía, habilitan al perjudicado para demandarlos por la cuerda propia de la acción de reparación directa.”(19).

Tesis repetida en distintos pronunciamientos(20) de la Sección Tercera, donde se ha precisado que,

“De conformidad con lo prescrito en el artículo 85 del CCA, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para atacar la legalidad de los actos administrativos que causen daños a las personas, no siendo del caso la ventilación de dichas controversias a partir de la acción de reparación directa. Sin embargo, pese a lo antes dicho, de forma excepcional, en aquellos casos en los cuales se haya declarado la nulidad de un acto administrativo de carácter general, es posible demandar la declaratoria de responsabilidad estatal, mediante acción de reparación directa, siempre y cuando no exista –entre el daño y el acto general- uno de carácter particular que pueda ser objeto de acción en sede judicial, siendo para estos eventos aplicable como título de imputación el de falla en el servicio”.(21)

8.1.3. Caducidad o el ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del CCA, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir “del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

En el presente caso el supuesto daño que da origen a la pretensión indemnizatoria que aquí se reclama, tiene como fundamento la sentencia(22) proferida el 27 de mayo de 2003 por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró nulas las resoluciones 005003 de septiembre 9 de 1996 y 006025 de octubre 17 de 1996 expedidas por el Alcalde Mayor de Villavicencio, en su condición de presidente del comité local de emergencia de Villavicencio, las cuales no permitían desarrollar el proyecto urbanístico que tenían planeado los demandantes; sentencia que cobró ejecutoria(23) el 2 de septiembre de 2003, lo que significa que el término para presentar la demanda vencía el 2 de septiembre de 2005 y, como esto se hizo el día 10 de mayo de 2004(24)resulta claro que el ejercicio de la acción ocurrió dentro del término previsto en la ley.

8.1.4. Lo probado en el proceso.

Previo a examinar de fondo la controversia, la Sala hará un recuento de los hechos probados, relevantes para decidir este asunto.

8.1.4.1. Se encuentra acreditado que el alcalde de Villavicencio en su condición de presidente del comité local de emergencia, profirió las resoluciones 005003(25) de 9 de septiembre de 1996 y la 006025(26) de 17 de octubre del mismo año, respectivamente, a través de la primera se resolvió “adoptar de una manera provisional el plano de riesgo del río Guatiquía elaborado por el laboratorio de ensayo hidráulico del Ministerio de Transporte y Universidad Nacional y ordenó otorgar las licencias de construcción en la zona del río Guatiquía, de conformidad a los planos adoptados en los artículos 1 y 2 de la presente resolución; así como su comunicación al curador urbano.

En la segunda resolución se resuelve “ART. 1º—Modifíquese el artículo primero de la Resolución 005003 de 1996 para aclarar que se adopta el plano de riesgos citado en dicho artículo, sólo en cuanto hace referencia a las zonas de riesgo de inundación alto, muy alto y moderado, y las zonas de riesgo de deslizamiento alto y moderado. Artículo Segundo.- Modifíquese el artículo tercero de la Resolución 005003 de 1996, para aclarar que las licencias de construcción se otorgarán únicamente en la zona estable, fuera de las zonas de riesgo, de conformidad con el artículo primero de la presente resolución”.

8.1.4.2. El 16 de julio de 1998, los demandantes por conducto de apoderada judicial, solicitaron la revocatoria directa(27) de las citadas resoluciones; petición que fue resuelta por el alcalde del municipio de Villavicencio, a través de la Resolución 910(28) de 18 de septiembre de 1998, disponiéndose en la parte resolutiva: “No acceder a la revocatoria de las resoluciones 005003 de 1996 y 006025 de 1996 solicitada por los señores José M. Casallas Sáenz y Luís Heber España Peña…”.

8.1.4.3. El 18 de enero de 1999, los mismos demandantes, impetraron ante el juzgado penal —reparto— del Circuito de Villavicencio, acción de tutela(29) la cual le correspondió por reparto al juzgado 4º penal del circuito, donde solicitaban la protección inmediata de sus derechos fundamentales, por haber sido estos vulnerados por acción y por omisión del Alcalde de la ciudad de Villavicencio; y se le imparta la orden para que no tenga en cuenta ni se aplique las resoluciones relacionadas en los numerales precedentes por no tener “validez, dado la nulidad absoluta de que adolecen”.

8.1.4.4. El 29 de enero de 1999 el juzgado cuarto penal del circuito de Villavicencio, profiere fallo(3) dentro de la acción de tutela declarando su improcedencia al considerar que los accionantes tenían otro mecanismo de defensa judicial.

8.1.4.5. Decisión que es apelada en escrito(31)presentado el 03 de febrero de 1999, por los demandantes; recurso que es decidido a través de la providencia(32) de 10 de marzo de 1999 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio —Sala Penal—, revocando parcialmente la sentencia impugnada y en su lugar concedió en favor de los accionantes señores José Maxolan Casallas Sáenz y Luís Heber España Peña, la tutela como mecanismo transitorio amparando el derecho fundamental a la igualdad y en consecuencia, ordena suspender temporalmente la ejecución del Acuerdo municipal 063 de diciembre 9 de 1998, y por un término no superior a los 4 meses.

Uno de los magistrados integrantes de la sala de decisión salvó voto(33) al considerar “…que la decisión tomada por la mayoría de la Sala a mi parecer es equivocada máxime cuando la petición inicial fue negada —estaba referida a las resoluciones 00503 y 006025— y a última hora se resuelve suspender el Acuerdo Municipal 063 de 1998 que no había sido enunciado ni cuestionado en esas pretensiones principales de los accionantes y que no está establecido sirva de medio para ocasionar un daño irreparable o un perjuicio irremediable a los señores Casallas Sáenz y Heber España”.

8.1.4.6. Se anexó con la demanda copia auténtica de la sentencia de 27 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual se dispuso en su parte resolutiva “declarar la nulidad de las resoluciones 005003 de septiembre 9 de 1996 y 006025 de octubre 17 de 1996 expedidas por el Alcalde Mayor de Villavicencio en su calidad de presidente del comité local de emergencia de Villavicencio…”; con la constancia de haber quedado ejecutoriada el 2 de septiembre de 2003.(34)

8.1.4.7. Igualmente son visibles dentro del expediente, los oficios(35) que remitieron el 26 de agosto de 1999 los demandantes a las empresas “Llano Gas;” “Electrificadora del Meta” y a “Corporinoquía” donde les solicitan que con el fin de tramitar un proyecto urbanístico ante la Curaduría Urbana de la ciudad, del predio “El Florestal”, localizado en el perímetro urbano de Villavicencio, les sirvan certificar la viabilidad del servicio de Gas domiciliario y de redes eléctricas, para dicho predio; y le solicitan a la última entidad le otorguen los términos de referencia para el manejo ambiental de la zona.

8.1.4.8. La empresa “Llanogas” S.A., en carta(36) fechada el 03 de septiembre de 1999, suscrita por el subgerente técnico y dirigida a uno de los demandantes, “certifica que en la actualidad hay disponibilidad de gas para presentar (sic) el servicio de Gas Natural, al proyecto urbanístico “El Florestal”, ubicada en el sector urbano de la ciudad de Villavicencio. Nota: De acuerdo al Decreto 070 de 1987, es requisito por parte de los urbanizadoras la ejecución de las obras correspondientes a redes externas e internas, para la distribución de gas domiciliario en cada una de las viviendas antes de su entrega. Estos conceptos no están incluidos en la presente viabilidad, por lo que lo invitamos a efectuar su legalización”.

8.1.4.9. El 3 de diciembre de 1999 la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía-Corporinoquía”, profirió el auto(37) 0492, por medio del cual ordena iniciar el trámite del proceso administrativo para la Licencia Ambiental solicitada por los señores Luís Heber España Peña y José Maxolan Casallas Sáenz, para el proyecto de loteo de un globo de terreno en la finca denominada “El Forestal” (sic) con un área aproximada de 28 hectáreas, localizado en el perímetro urbano de Villavicencio.

8.1.4.10. Constancia de pago(38) del impuesto predial correspondiente al año de 2003 del predio identificado con la cédula catastral 01-07-0172-0001-000.

8.1.4.11. El director administrativo de planeación del municipio de Villavicencio, remitió a este proceso en medio magnético(39) el plan de ordenamiento territorial adoptado mediante el Decreto 353 de 2000, modificado parcialmente por el Acuerdo 021 de 2002.

8.1.4.12. El gerente de la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P., en oficio G-SD-CZ-1173(40) fechado el 14 de septiembre de 1999, dirigido al demandante José M. Casallas Sáenz, le informa que “En atención a su solicitud de viabilidad del servicio de energía eléctrica para el proyecto en mención ubicado en el municipio de Villavicencio, me permito informarle que la empresa en el momento no cuenta con la capacidad suficiente para atender la demanda de su proyecto. Recomendamos a usted tramitar su petición del servicio de energía eléctrica, después que la empresa supere este impace (sic) técnico y realice la ampliación de la subestación Caños Negros, la cual está proyectada para entrar en funcionamiento en el año 2000”.

8.1.4.13. El 18 de enero de 2007, el director técnico de desarrollo urbano y el director del departamento administrativo del municipio de Villavicencio, le remiten comunicación(41) al Tribunal Administrativo del Meta, donde informan que, “…En términos generales las razones por las cuales el municipio no autoriza la construcción de urbanizaciones en zonas de amenaza natural, y en las cuales se apoya para dar los conceptos son las que ordena la ley 388 de 1997 de reforma urbana, que obliga a los entes territoriales a identificar las zonas que por sus condiciones no pueden ser intervenidas ni desarrolladas y en consecuencia debe reglamentar su uso mediante acto administrativo, en este caso el plan de ordenamiento territorial (D. 353/2000 y Ac. 021/2002) orienta las acciones en el territorio. Las condiciones de amenaza natural por inundación para la margen derecha del río Guatiquía, en todo el trayecto de la margen de la zona de estudio no es una constante, difiere de un sector a otro, en algunos casos las zonas de inundación sobrepasan el área de estudio; que las obras civiles de mitigación debían analizarse en particular para emitir concepto si son suficientes para permitir la urbanización en los predios contiguos a la ribera del río…”. –

8.1.4.14. Se adjunta convenio interadministrativo(42) 009-2000 celebrado entre el Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear —Ingeominas— y la Alcaldía de Villavicencio, cuyo objeto era llevar a cabo la zonificación integral por amenazas naturales para la ciudad de Villavicencio, la cual incluye estudios de Fenómenos de Remoción en Masa, Zonificación sismo geotécnica indicativa e inundación por desbordamiento natural…”.

8.1.4.15. A través del oficio CLOPAD 128 de 22 de abril de 2007, suscrito por el asesor ante el comité local para la prevención y atención de desastres —CLOPAD—, le remite al Tribunal Administrativo del Meta 1 CD(43) que contiene el estudio efectuado por Ingeominas, de zonificación de la amenaza por inundación debida a desbordamientos naturales del río Guatiquía y Ocoa. E igualmente se adjunta el oficio(44) EPCU 0172 fechado 4 de abril de 2007, suscrito por los funcionarios de la secretaría de control físico —área de espacio público y control urbano— en el que se informa al asesor del despacho ante el “CLOPAC”, “…que el predio la Floresta de la Vereda Caños Negros, de acuerdo al plan de ordenamiento territorial POT, se encuentra clasificado como suelo rural, de acuerdo al plano 3 “clasificación del territorio en suelo urbano y de expansión urbana y suelo rural susceptibles a riesgos por inundación plano 7 Áreas susceptibles a riesgos por amenazas naturales y tecnológicas aplica el principio de precaución”.

8.1.4.16. Como prueba trasladada se allegó la actuación adelantada dentro de la acción de tutela que impetraron los demandantes ante el juzgado cuarto penal del circuito de Villavicencio; donde se adjuntó copia de la escritura pública(45) 1738 de 11 de junio de 1997, otorgada ante la Notaría Cuarenta de Bogotá, a través de la cual se protocoliza el acta de adjudicación del remate efectuado dentro del proceso ejecutivo del Banco Popular contra Luís Eduardo Mariño Rodríguez, sobre el bien inmueble finca denominada Forestal, a los demandantes e igualmente se aportó el folio de matrícula inmobiliaria 230-489(46) del citado predio; donde no aparece la inscripción de la referida escritura.

8.1.4.17. Contrato de honorarios profesionales(47) suscrito el 5 de agosto de 1997, entre los demandantes con el arquitecto Hernán Jaramillo, donde el contratista se obligaba para con los contratantes a elaborar el diseño urbanístico de acuerdo con las normas vigentes expedidas por el municipio de Villavicencio.

8.1.4.18. Documento que contiene el concepto(48) elaborado el 23 de junio de 1998, por la abogada Nora Pabón Gómez a los señores José A. Casallas y Luís H España, referente al “Estudio para definir el procedimiento a seguir con el fin de obtener las normas para el desarrollo del predio “El Florestal” de Villavicencio Meta.

8.4.1.19. Contrato de prestación de servicios(49) suscrito el 6 de agosto de 2003, entre los demandantes con el arquitecto Hernán Jaramillo Giraldo, donde el contratista se obligaba para con los contratantes a realizar y presentar experticios en su calidad de profesional especializado en la materia y con destino al Tribunal Contencioso Administrativo del Meta como prueba aportada por los contratantes dentro del proceso de reparación directa que instaurarían los demandantes en contra del municipio de Villavicencio. - Se adjuntó el anexo 33, que contiene el documento denominado “memoria descriptiva proyecto urbanístico el Florestal municipio de Villavicencio”, suscrito por el arquitecto Hernán Jaramillo.

9.4.2. Análisis del caso concreto.

Si bien es cierto que la jurisprudencia de la Sala es pacífica al considerar que la responsabilidad extracontractual del Estado puede provenir de un acto administrativo que ha sido declarado ilegal, en la medida en que dicha declaratoria reconoce la anomalía administrativa presentada. También es evidente que para la prosperidad de la acción impetrada, los actores tenían como carga probatoria la demostración que la antijuridicidad del daño que reclaman hubiese tenido como causa directa y eficiente la declaratoria de nulidad de las resoluciones 005003 de 9 de septiembre de 1996 y 006025 de 17 de octubre de 1996 por parte de la jurisdicción contenciosa.

Para la Sala es claro que de las probanzas antes relacionadas, no se concluye que el municipio de Villavicencio fuese responsable de los daños supuestamente ocasionados a los demandantes José Maxolan Casallas Sáenz y Luís Hebert España Peña, en razón a que la supuesta antijuridicidad del daño por no permitírseles “continuar el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social denominado “El Florestal””, no se derivó directamente de la declaratoria de nulidad de las resoluciones arriba relacionadas, porque basta observar que estas fueron expedidas en los meses de septiembre y octubre de 1996, y los actores inscriben y protocolizan el remate en los que se les adjudicó el predio “El Florestal”, los días 18 de diciembre de 1996 y 11 de junio de 1997.

Es decir, que los actores cuando inscriben el remate en el folio de matrícula inmobiliaria —18/12/1996(50) — o cuando protocolizan el remate —11 de junio de 1997(51)— tenían conocimiento de la existencia de las resoluciones 005003 y 006025 de 9 de septiembre y 17 de octubre de 1996, respectivamente, expedidas por el alcalde de Villavicencio en su condición de presidente del comité local de emergencia, a través de las cuales se adoptaba el plano de riesgos en las márgenes izquierda y derecha del río Guatiquía, el cual fue definido como zona de muy alto riesgo y de riesgo moderado de inundación según estudios realizados por el IGAC ITC; entre otros.

De acuerdo con lo anterior, si algún daño antijurídico se le irrogó a los demandantes, este no se derivó o tuvo su causa en la declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones; sino que el mismo surge por la falta de cuidado y diligencia de los actores al comenzar a realizar un estudio o proyectar una construcción en un terreno que en su momento estaba prohibido por alto riesgo de inundación; y la experiencia enseña que ese no es el comportamiento propio y adecuado de una persona medianamente diligente y responsable, de comenzar a realizar un estudio o ejecutar un proyecto de construcción sabiendo que no existían las condiciones necesarias en el terreno para ejecutarlo.

Además, no está probado por los demandantes que el terreno denominado “El Florestal”, estuviese apto para desarrollar un proyecto urbanístico; antes por el contrario de algunas de las probanzas traídas al proceso se concluye lo contrario. Por ejemplo, en el oficio G-SD-CZ-1173 del 14 de septiembre de 1999, la Electrificadora del Meta les manifestó a los accionantes no tener la “capacidad suficiente para atender la demanda de su proyecto; del mismo modo la empresa “Llanogas” S.A., en carta fechada el 03 de septiembre de 1999, suscrita por el subgerente técnico y dirigida a uno de los demandantes, hacen la siguiente anotación: “[…] Nota: De acuerdo al Decreto 070 de 1987, es requisito por parte de los urbanizadoras la ejecución de las obras correspondientes a redes externas e internas, para la distribución de gas domiciliario en cada una de las viviendas antes de su entrega. Estos conceptos no están incluidos en la presente viabilidad, por lo que lo invitamos a efectuar su legalización.”

Incluso uno de los expertos contratados por los demandantes, el arquitecto Hernán Jaramillo Giraldo, al elaborar en el año 2003, el documento que le fue encomendado, denominado “memoria descriptiva proyecto urbanístico El Florestal. municipio de Villavicencio(52)”, dice categóricamente lo siguiente: “normatividad según el POT. Según el plan de ordenamiento territorial para el municipio de Villavicencio, el predio El Florestal, fue clasificado como área fuera del perímetro urbano y afectado como área de alto riesgo por inundación. Por consiguiente en dicho predio no se puede adelantar programa de vivienda alguno a la fecha”.

El artículo 313 de la Constitución establece como función de los concejos municipales y distritales la de reglamentar los usos del suelo. Esta función está desarrollada en los artículos 5º(53), 6º(54) y 8º(55) de la Ley 388 de 1997, entre cuyos objetivos figuran “(i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política.(56)

De todo lo consignado, para la Sala la causa para no permitir o autorizar la construcción en el predio denominado “El Florestal”, no fue la existencia de las resoluciones tantas veces mencionadas; sino que aquellas tenían o tienen como fundamento las causales previstas en la Ley 388 de 1998 y el Decreto 353 de 2000, que contiene el POT adoptado por el municipio de Villavicencio, modificado por el Acuerdo 021 de 2002(57), donde se pudo determinar que desde el punto de vista geomorfológico, existía una amenaza de tipo natural por inundación para la margen derecha del río Guatiquía; lo cual es corroborado por el comité local para la prevención y atención de desastres, entidad que allegó un CD con el estudio efectuado por Ingeominas, de zonificación de la amenaza por inundación debido a desbordamientos naturales de los ríos Guatiquía y Ocoa.

También aparece informe rendido por la secretaría de control físico-área espacio público y control urbano del municipio de Villavicencio, en donde se dice que el predio La Floresta de la Vereda Caños Negros, de acuerdo con el POT se encuentra clasificado como suelo rural de acuerdo al “plano 3 clasificación del territorio en suelo urbano y de expansión urbana y suelo susceptible a riesgos por inundación-plano 7 Áreas susceptibles a riesgos por amenazas naturales y tecnológicas aplica el principio de precaución.”. Lo anterior prueba que existía en la zona donde está ubicado el predio denominado “El Florestal” un alto riesgo por eventual amenaza de inundación.

En consecuencia, no bastaba con que la jurisdicción administrativa hubiese declarado la nulidad de aquellas resoluciones para deducir de ello que se causó un daño a los demandantes, porque era necesario, que estos demostrasen tal aserto, cosa que nunca ocurrió.

Se ha reiterado por la jurisprudencia de la Sala que una de las características del daño es la certeza como presupuesto para que proceda la indemnización. Es decir, que para que el daño sea resarcible o indemnizable debe reunir las características de cierto, concreto, determinable y personal, características que no se estructuran en el sub lite, porque la reclamación de los actores se queda en simples conjeturas, en meras hipótesis, porque el hecho que aquellos hubiesen contratado la elaboración de planos en los años 1997 y 1999 para poner en marcha el proyecto, solicitaran servicios de energía y gas a las empresas correspondientes, lo anterior no implicaba que el proyecto urbanístico se fuese a ejecutar; menos aun cuando los actores sabían de la existencia de normas que impedían su ejecución.

En este orden de ideas, se confirmará la sentencia apelada, condenando en costas a la parte actora, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a su imposición “teniendo en cuenta la conducta asumidas por las partes”, y como en este caso está demostrado que la demanda presentada fue manifiestamente infundada se procederá a condenar en costas de la segunda instancia a las partes demandantes. Tásense.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el primero (1º) de diciembre de dos mil nueve (2009), mediante la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda.

2. Condenase en costas de la segunda instancia a las partes demandantes. Tásense.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

16 Folio 234. c. 2ª instancia.

17 Folios 25 a 27, ib.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 19 de abril de 2001, Rad. 19517.

19 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de agosto 24 de1998. Expediente número 13685.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto de 15 de mayo de 2003, Rad. 23205.

21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 5 de julio de 2006. Exp 21051.

22 Folios 110 a 129. c. de anexo Nº 1.

23 Según constancia secretarial obrante a folio 109, ib.

24 Reverso Folio 24. c. 1.

25 Folios 131 y 132. c. de anexo Nº 1.

26 Folios 134 y 135, ib.

27 Folios 137 a 155. c. de anexo Nº 1.

28 Folios 161 y 162, ib.

29 Folios 2 a 12. c. 4.

30 Folios 112 a 120. c. 5.

31 Folios 123 a 127, ib.

32 Folios 233 a 242. c. 6.

33 Folios 229 a 231. c. 6.

34 Folios 109 a 129. c. de anexo Nº 1.

35 Folios 89, 91 y 95 a 100, ib.

36 Folio 93. c. de anexo Nº 1.

37 Folio 105, ib.

38 Folio 204, ib.

39 Folio s 108 y 109, ib.

40 Folio 231. c. de anexo Nº 1.

41 Folios 110 y 111. c. 1.

42 Folios 112 a 114, ib.

43 Folio 164. c. 1.

44 Folio 165, ib.

45 Folios 23 a 26. c. anexo Nº 4.

46 Folio s 20 y 21, ib.

47 Folios 23 a 26, ib.

48 Folios 206 a 229. c. anexo Nº 1.

49 Folios 238 a 242, ib.

50 Anotación Nº 16. Folio 5. c. anexo Nº 1.

51 Escritura pública 1738 del 11 de junio de 1997.

52 Folios 244 a 292. c. anexo Nº 1.

53 “ART. 5º—Reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998. Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

54 “ART. 6º—Reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998. Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:
1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.
2. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital.
3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.
El ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.”

55 “ART. 8º—Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana.
2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.
3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.
4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas.
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley.
7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria.
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.
13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.
15. Adicionado por el art. 192. Ley 1450 de 2011.
“PAR.—Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley”.

56 Corte Constitucional, Sentencia C-149/10.

57 Folio 108 y CD en sobre fl. 109. c. 1.