Sentencia 2004-90157 de junio 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 13001-23-31-000-2004-90157-01 (18888)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Demandante: Isagen S.A. ESP.

Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Ref.: Nulidad.

Bogotá, D.C., dieciocho de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si el literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo 012 de 2002, expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, desconoce en forma injustificada el principio de equidad, como manifestación del derecho a la igualdad, al establecer cargas tributarias diferenciales entre usuarios no residenciales del servicio de alumbrado público.

Igualmente analizará i) la presunta indebida representación que plantea la demandada, ii) si era necesario vincular al proceso al concesionario del alumbrado público de Cartagena y iii) la existencia de un pronunciamiento judicial previo que imposibilite estudiar la legalidad de la disposición demandada.

2. Acción de nulidad: control abstracto de legalidad.

2.1. La Sala analizará los cargos de indebida representación y falta de conformación del litisconsorcio necesario por pasiva, bajo las siguientes premisas:

2.1.1. La acción de simple nulidad supone la realización de un control abstracto de legalidad, que recae sobre los actos administrativos de carácter general y particular, cuando con ella no se persigue la satisfacción de un interés individual. Por lo tanto, la legitimación para demandar en ejercicio de la misma, la tiene cualquier persona. Por su parte, la legitimación material para ser parte pasiva en estos procesos, en principio, la tiene la autoridad que haya expedido el acto acusado.

2.1.2. Se trata de una acción pública en la que los extremos de la litis, en estricto sentido, no lo constituyen las “partes”, comoquiera que no son dos intereses particulares contrapuestos los que generan el conflicto. En realidad, se confronta la disposición demandada con una o más normas a las que, de acuerdo con el sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano, esta debe someterse.

2.1.3. Por su naturaleza; i) se reconoce el derecho a cualquier persona de intervenir en el proceso, ora para atacar la legalidad del acto enjuiciado, ora para defenderla y ii) es improcedente el desistimiento (tácito o expreso). En este último evento, el Juez tiene la obligación de continuar el proceso, aun sin la intervención de las “partes”(3).

Todo, porque la protección del interés general, que se concreta en la legalidad del ordenamiento jurídico es suficiente para prescindir de sujetos procesales. Por eso, tampoco se requiere la determinación exhaustiva de la calidad en que se obra cuando se demanda en ejercicio de esta acción.

2.2. Indebida representación de Isagen S.A. ESP.

2.2.1. Para el distrito de Cartagena, la demanda debió ser rechazada, pues fue presentada sin el respectivo poder mediante el cual se demostrara que la doctora María Patricia Ríos Restrepo actuaba en calidad de representante de Isagen S.A. ESP. Así, la electrificadora no podía ser tenida como simple coadyuvante, ya que el interés que subyace al debate, es particular y le afecta directamente.

2.2.2. Al respecto, la Sala reitera que por la naturaleza del juicio de legalidad que debe hacerse en este caso (acción de simple nulidad), la determinación de la calidad en que obraba quien instauró la demanda, no resulta relevante. En efecto, la inexistencia de un interés particular permite que la legitimación en este tipo de acciones recaiga sobre cualquier persona, tal como lo dispone el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y que, por lo tanto, en este caso, no se requiera acreditar una condición específica para solicitar la nulidad de los actos administrativos.

Es claro, además, que los efectos de la eventual anulación del literal b.2) artículo 2º del Acuerdo 012, no se traducirían en el restablecimiento automático de derechos para la demandante y en esa medida no puede sostenerse la existencia de un interés particular directo que desvirtúe la finalidad del control abstracto de legalidad en el caso concreto.

En efecto, la desaparición de la disposición demandada no modificaría, per se, la situación fáctica y/o jurídica de la actora, comoquiera que no se refiere de manera directa a esta, pues no crea, modifica o extingue un derecho en cabeza de ella. Todo, porque los supuestos a que alude la norma, que valga decir, es de carácter general, bien pudieran verificarse respecto de cualquier electrificadora diferente a la local.

2.2.3. En todo caso, aunque en principio la falta de poder de la abogada Ríos Restrepo para representar judicialmente a la electrificadora, pudiera ser causal de nulidad al tenor de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil(4), esta se entiende saneada(5) por la posterior intervención de la eventual afectada (Isagen S.A. ESP) en el proceso (al presentar sus alegatos de conclusión, para lo cual confirió poder al abogado Ignacio Uribe Ruiz(6)).

Incluso, si se considerara que la supuesta irregularidad se reprodujo nuevamente en la sentencia y los actos posteriores a estas, lo cierto es que la demandada no está legitimada para proponer tal circunstancia como causal de nulidad, pues esa facultad solo la tiene el sujeto indebidamente representado, es decir Isagen S.A. ESP(7).

En ese orden de ideas, el cargo no prospera.

2.3. Vinculación del concesionario de alumbrado público.

De acuerdo con el recurso de apelación, al proceso debió vincularse al concesionario del alumbrado público de Cartagena y sus corregimientos, “bien como parte directa o como litisconsorte necesario” para que ejerciera su derecho a la defensa.

Dicho cargo tampoco está llamado a prosperar, por lo siguiente:

2.3.1. De conformidad con las premisas fijadas anteriormente, se tiene, que en la acción de nulidad, salvo expresa disposición que así lo exija, no es necesario vincular al “extremo pasivo de la litis”, a un sujeto distinto al que profirió el acto administrativo demandado. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que le asiste a toda persona a pedir que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora dentro del proceso, como lo dispone el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo.

La figura del litisconsorte necesario, en principio, no tiene cabida en los juicios abstractos de legalidad, si se parte de la premisa de que la norma no afecta de manera directa los intereses de un particular.

Por eso, contrario a lo afirmado en el recurso, no puede considerarse que la falta de vinculación al proceso, de un tercero, ajeno al acto demandado, como es, para el caso que se estudia, el concesionario del servicio de alumbrado público, impidiera que la “litis se hubiera trabado en debida forma(8) ”.

2.3.2. Adicionalmente, debido a que la figura del litisconsorcio necesario se presenta cuando “varios sujetos de derecho deben obligatoriamente, so pena de invalidez de la actuación surtida a partir del fallo de primera instancia, estar vinculados al proceso(9)”, para que fuese imperativa la vinculación del concesionario, debió acreditarse que su comparecencia era imprescindible a efectos de determinar la legalidad del acto demandado.

Situación que, claramente, no se configura en este caso, pues el concesionario no determina aspecto alguno del gravamen, comoquiera que tal facultad, por virtud del mandato de representación, a nivel territorial, está reservada a las asambleas y concejos. En ese orden de ideas, no le asiste interés alguno a este en el juicio de legalidad de la norma que regula la base gravable del impuesto de alumbrado público.

3. Cosa juzgada: no se configura por vía residual.

3.1. Se dice en el recurso de apelación, que la sentencia de primera instancia desconoce la existencia de un pronunciamiento judicial previo, en el que se analizó la legalidad de los numerales 3º a 6º del artículo 5º y el artículo 6º del Acuerdo 012 de 2002, lo que, en sentir del recurrente, excluye la posibilidad de que se cuestione la legalidad del resto del articulado del acuerdo, pues de la declaratoria de “inconstitucionalidad e ilegalidad” de las disposiciones demandadas, debe entenderse que las demás fueron encontradas ajustadas a derecho.

3.2. La cosa juzgada, “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto(10)”.

Tal prohibición no puede recaer sino sobre las normas que han sido objeto de un pronunciamiento judicial anterior y respecto de los cargos que se les hayan endilgado. Ello se explica porque el juicio de legalidad y constitucionalidad que hace el juez contencioso, se circunscribe a las disposiciones demandadas y frente a los argumentos expuestos en curso del proceso(11).

Por eso, la cosa juzgada no puede aplicarse de forma residual, de manera que la decisión que afecte a algunas disposiciones dentro de una norma se extienda a aquellas que no hicieron parte del juicio, máxime cuando el ataque verse sobre motivos distintos a los que se plantearon en el proceso anterior.

3.3. En la sentencia a la que se refiere el distrito de Cartagena(12), se analizó únicamente la validez de los numerales 3º a 6º del artículo 5º y el artículo 6º del entonces proyecto de acuerdo distrital, en virtud de las objeciones presentadas por el gobernador del departamento de Bolívar. Se cuestionó en ese momento, la facultad del concejo para modificar el contrato de concesión de alumbrado público, sin la participación del contratista.

La legalidad del literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo 012 no fue discutida en ese proceso, por lo que la decisión tomada en curso del mismo no surte efecto alguno sobre este, máxime porque en esa oportunidad se trató un asunto diametralmente distinto al que se discute en este proceso.

Recuérdese que la decisión del tribunal produce efectos de cosa juzgada, pero solo frente a las precisas disposiciones sobre las cuales versó el pronunciamiento, y en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 del Decreto 1333 de 1986.

En vista de esto, es claro que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada y, por lo tanto, el cargo no prospera.

4. Caso concreto: la disposición demandada desconoce en forma injustificada el principio de equidad como expresión del derecho a la igualdad.

4.1. Es claro que la disposición demandada establece un trato diferencial para los usuarios no residenciales del servicio de alumbrado público, obligados al pago del impuesto. Todo, porque mientras la base gravable para aquellos que adquieran la energía de la electrificadora local (a esa fecha, Electrocosta), se compone únicamente del valor de consumo de energía facturado, para quienes la compren a empresas distintas, la base se calcula a partir de dicho consumo, al cual, además, se le aplica un factor exponencial: la tarifa regulada aprobada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, para el segmento al que pertenezcan.

En consecuencia, el impuesto a cargo varía dependiendo de la empresa electrificadora con la cual se comercialice el servicio de energía eléctrica. En efecto, la base gravable, para quienes tengan igual consumo, por la inclusión de un elemento adicional (la tarifa regulada por la CREG), será siempre mayor cuando la energía provenga de una empresa distinta a la local.

Dicha circunstancia es reconocida por el ente demandado, quien justifica la medida como mecanismo para “estimular la comercialización con estructura empresarial en Cartagena”.

4.2. Ahora bien, la diferencia entre el tratamiento que reciben los contribuyentes que suscriben la prestación del servicio con una y otra empresa, no comporta, en principio, una vulneración del principio de equidad, que en materia tributaria materializa el derecho constitucional a la igualdad(13). Para llegar a una conclusión de esa naturaleza, resulta necesario establecer que la medida es injustificada:

4.2.1. La Sala considera que tanto el legislador, como las asambleas departamentales y concejos municipales, pueden establecer ciertas medidas tributarias tales como estímulos o incentivos fiscales, como medio para el cumplimiento de otros cometidos relevantes a nivel constitucional. Así, “el Estado puede legítimamente establecer políticas de estímulo de las que se beneficiarían los agentes económicos que sigan sus pautas(14)”.

Tal facultad se explica en razón del poder de intervención que le asiste al Estado como director de la economía (por expresa orden constitucional(15)), y la importancia que tiene el sistema tributario en ese sentido. Sobre este último aspecto, debe recordarse que:

“Los tributos cumplen funciones numerosas, y no solo la de aportar financiamiento para sufragar los gastos del Estado. Desde una perspectiva constitucional es un hecho también que el Estado colombiano tiene, desde 1936, explícitas facultades para “racionalizar” la economía (artículo 334). Le pertenece también, la “dirección general de la economía”. Los tributos son, sin duda alguna, un instrumento técnico de tal dirección. ¿cómo negar entonces que el legislador puede utilizarlos, no solo para arbitrar recursos sino además, para intervenir y dirigir la vida económica nacional?”(16).

4.2.2. La doctrina justifica la intervención del Estado en sus diferentes niveles, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, como mecanismo para la realización de diferentes fines: evitar la quiebra de las grandes empresas, motivos de política económica, seguridad nacional(17), reducir o regular la competencia, incrementar el rendimiento industrial, dirigir las capitalizaciones, estimular y proteger la producción nacional(18), fomentar el empleo, la creación de empresas, las organizaciones solidarias y cooperativas, etc., como instrumento de acción afirmativa.

4.2.3. La adopción de políticas que respondan a dichos fines, a nivel territorial, encuentra sustento en la autonomía de la que gozan los entes territoriales para dirigir y gestionar sus intereses, bajo principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de manera, que atiendan a las precisas necesidades de cada ente.

Dicha potestad, como expresión de la capacidad de autogestión territorial, puede ser ejercida por las asambleas y concejos, siempre que no desborden “su campo legítimo de acción…(19)”, ajustándose a las facultades que al respecto les conceden la Constitución y la ley.

Así pues, se les garantizan herramientas para el cumplimiento de sus fines y la gestión de sus intereses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución:

“ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

4.2.4. En el caso del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por remisión expresa de la Ley 768 de 2002(20) (por la cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta), debe atenderse a lo dispuesto por la Constitución y la ley para los municipios. En lo pertinente, el artículo 311 constitucional señala:

“ART. 311.—Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes” (resaltado fuera del texto).

Por su parte(21), la Ley 136 de 1994(22) , precisaba (a la fecha de expedición del acto demandado):

“ART. 3º—Funciones. Corresponde al municipio.

(…)

4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

(…)

7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio” (resaltado fuera del texto).

Atribución que fue modificada por el artículo 6º de la Ley 1551 de 2012, en los siguientes términos:

“ART. 3º—Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:

(…)

11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias” (resaltado fuera del texto).

Estas potestades, que de manera general se refieren a la promoción y mejoramiento social y económico de los entes territoriales, deben ser ejercidas con arreglo al principio de unidad del Estado. Luego, resulta necesario conciliar la autonomía concedida a estos con la naturaleza de república unitaria reconocida en la Constitución, de tal suerte que exista una relación coordinada entre ambos conceptos, de los cuales, se ha dicho, son complementarios e interdependientes, ya que la existencia de la autonomía territorial solo es posible en el marco de un estado unitario, y a la inversa, este último solo es posible y viable en el marco de la autonomía(23).

4.2.5. Para esos efectos —promoción y desarrollo social y económico—, puede acudirse a diversas estrategias, pero, sin duda, los tributos son la principal herramienta.

En ese marco los incentivos tributarios, como fórmula de intervención, operan mediante la modificación de alguno de los elementos del gravamen, a fin de que i) se mejore el sistema de recaudo, evitando fenómenos como la evasión o ii) se produzca un efecto social o económico (ajeno al tributo) en beneficio de un interés general, objeto de una política pública, v.g., el mejoramiento en la prestación de un servicio a cargo del Estado, el fomento de una industria, estímulos para la creación de empleos, etc.. En tales casos, existe un fin legítimo que habilita la variación de la imposición tributaria y el consecuente favorecimiento de los agentes a quienes se dirige la medida.

4.2.6. No obstante, ya que este tipo de medidas generan condiciones que desequilibran las cargas tributarias y pueden, eventualmente, romper el principio de equidad, es necesario que respondan a criterios de necesidad, razonabilidad, proporcionalidad, idoneidad y particularmente, que sean debidamente fundamentadas. De lo contrario, se tornan arbitrarias.

Tales exigencias se hacen más rigurosas cuando, de manera paralela al beneficio que se obtiene, se afectan prerrogativas de orden constitucional o legal pues, eventualmente, estas pueden ser de mayor importancia que lo que se busca proteger a través del incentivo.

La variación de las condiciones de igualdad para quienes se encuentran en situaciones semejantes, en palabras de la Corte Constitucional, solo se justifica por “…razones que tengan suficiente fundamento constitucional y que demuestren la legitimidad y la necesidad de un trato diferenciado(24)”.

De ahí, que resulte necesario “…establecer si un determinado beneficio tributario, no obstante que puede alterar, en principio el equilibrio que el sistema tributario, tal como ha sido constitucionalizado, exige entre la obligación de contribuir y la capacidad económica de cada cual, puede considerarse justificado a la luz de otros valores constitucionales o desde la perspectiva del interés general y los fines del Estado(25)”.

La rigurosidad en el examen de este tipo de medidas, además, se deriva del carácter unitario del Estado colombiano, en virtud del cual, se reitera, las decisiones a nivel local deben responder a los parámetros generales que sobre la materia se hayan dictado a nivel central, a fin de garantizar que exista armonía en el territorio nacional, en la regulación y trato frente a un mismo asunto.

4.3. En el caso concreto, el Acuerdo 012 de 2002, que modifica la base gravable y tarifa del impuesto de alumbrado público para usuarios no residenciales del distrito de Cartagena, no cumple con la carga de sustentar la medida diferenciadora que consagra, más cuando no es posible afirmar que el fin que se persigue con ella (estimular la contratación con la electrificadora local) constituya razón suficiente para el trato diferente a una u otra empresa.

Desde esa perspectiva no existen elementos que permitan identificar un fin legítimo que habilite el trato diferenciado entre los contribuyentes del impuesto de alumbrado público a que se refiere la disposición demandada. Se trata, entonces, de una medida injustificada, contraria al principio de equidad y al derecho de igualdad, el cual, valga decir, debe respetarse en cualquier nivel territorial, pues al respecto el ordenamiento normativo colombiano no hace distinción alguna.

4.4. No puede perderse de vista, además, que en Colombia, a partir del cambio de paradigma que introdujo la Constitución de 1991 en materia de servicios públicos domiciliarios, cualquier agente que cumpla con las condiciones previstas por las leyes 142 y 143 de 1994 y demás normas complementarias, puede hacer parte del mercado de energía, agua potable y alcantarillado y gas domiciliario. Esta posibilidad, solo es posible en un marco en que se garantice, que la participación en tales mercados se dará en condiciones de libre competencia, de manera, que no haya cabida a posiciones dominantes y a la restricción de la oferta y la demanda.

4.5. En síntesis, puede decirse que el trato diferenciador contenido en el literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo 012 de 2002, expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, es injustificado y desconoce el principio constitucional de equidad. Por eso, resulta necesario que la intelección que se haga del mismo, apunte a que el impuesto para los usuarios no residenciales de alumbrado público, atendidos por empresas electrificadoras distintas a la local, se calcule en las mismas condiciones que para quienes contratan el servicio con esta última.

Por estas razones, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad del acto acusado y en su lugar, declarará la legalidad de la disposición demandada bajo el entendido, de que el cálculo del impuesto de alumbrado público para usuarios no residenciales del servicio, indistintamente de la empresa electrificadora con la que pacte su prestación, se hará bajo la misma fórmula, esto es, la contenida en el literal b.1) ibídem.

Esa interpretación se justifica, por razones de seguridad jurídica y comoquiera, que la anulación de dicho acto generaría una condición que, lejos de garantizar el principio de igualdad, produciría una situación inequitativa, en la medida en que la carga impositiva recaería solo sobre los usuarios no residenciales clientes de Electrocosta (hoy Electricaribe).

Se prefiere entonces, preservar la disposición demandada, condicionando su aplicación a un marco de equidad tributaria, que excluye “cualquier otra interpretación que admita la norma acusada(26)”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia del 31 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se declaró la nulidad del literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo Distrital 012 de agosto de 2002 y en su lugar,

2. DECLARAR la legalidad del literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo Distrital 012 de agosto de 2002, condicionada, a que se entienda que el impuesto de alumbrado público se calculará en idénticas condiciones para usuarios no residenciales que contraten con la empresa electrificadora local y aquellos que lo hagan con electrificadoras distintas a esta, de acuerdo a las precisiones hechas en la parte motiva de esta providencia.

3. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(3) Al respecto ver auto de veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013), Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicado 25000-23-27-000-2011-00124-01(20031). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(4) “ART. 140.—Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

(…)

7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal solo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso”.

(5) “ART. 144.—Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos:

(…)

3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente” (resaltado fuera del texto).

(6) Fl. 101.

(7) “ART. 143.—Requisitos para alegar la nulidad.

(…)

La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, solo podrá alegarse por la persona afectada” (resaltado fuera del texto).

(8) Fl. 162.

(9) López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento civil, Tomo I. Novena edición. Dupré Editores. Bogotá, 2007. Pág. 305.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(11) Salvo aquellos eventos en que se evidencie la vulneración de un derecho fundamental que requiera un análisis oficioso de otros cargos.

(12) Fls. 163 a 169.

(13) Al respecto ver Sentencia C-426 de veintiséis (26) de abril de dos mil cinco 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(14) Corte Constitucional. Sentencia C-992 de veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006).

(15) Artículo 334 (antes de la modificación introducida por el Acto Legislativo 3 de 201 (sic): “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.

(16) Palacios Mejía, Hugo. La economía en el derecho constitucional colombiano. Derecho vigente S.A. Bogotá, 1999. Pág. 118.

(17) Franchini, Flaminio. Citado por Mariano Baena del Alcazar en Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Biblioteca Tecnos de Estudios Jurídicos. Madrid, 1996. Pág. 35.

(18) Borrel y Macía, José. El intervencionismo del Estado en las actividades económicas; su extensión y límites. Casa Editorial Bosch, Barcelona, 1946. Pág. 45.

(19) Corte Constitucional. Sentencia T-147 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(20) “ART. 2º—Régimen aplicable. (…)

…en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriales previstas en la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios”.

“Artículo 6º. Atribuciones: Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales (…)”

(21) Las referencias al municipio que hacen las disposiciones citadas, deben entenderse como hechas al concejo municipal, por virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 32 de la Ley 136, según el cual, “aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley”.

(22) “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

(23) Cfr. Corte Constitucional, Auto 383 de diez (10) de diciembre de dos mil diez (2010). Dictado en el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(24) Sentencia Ibídem.

(25) Corte Constitucional. Sentencia C-250 de veinticinco (25) de marzo de dos mil tres (2003), M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(26) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 2 de mayo de 2007, expediente 1100-10-3267-000-1998-05354-01 (16257).