Sentencia 2004-90537 de junio 26 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2004-90537-01.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 21 de enero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Liberty Seguros S.A.

Bogotá, D.C., veintiséis de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

La entidad pública demandada fundamenta su inconformidad con la sentencia apelada en tres aspectos, a saber:

El primero, que no se ha demostrado la falsa motivación, pues los fallos proferidos por la Contraloría General de la República en la actuación administrativa indican que Liberty Seguros S.A. no debía responder como tercero civilmente responsable, por cuanto no había nexo causal entre el contrato de seguro suscrito por la mencionada aseguradora con el contratista Todo Producciones Ltda. y el daño objeto del proceso de responsabilidad fiscal y que lo que realmente señala el fallo de segunda instancia es que le corresponde a la jurisdicción coactiva pronunciarse para exonerar del pago a la actora.

El segundo, que no se ha comprobado la falta de competencia, porque la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva sí era competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra el fallo proferido por el director de investigaciones fiscales y el profesional universitario asignado, además de que dicha competencia no se pierde hasta que se resuelvan todos los recursos de la vía gubernativa.

El tercero, la inexistencia de objeto para la acción incoada, dado que los actos administrativos acusados reconocen que la actora no estaba obligada a pagar por dicho daño patrimonial, lo que significa que la pretensión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ella interpuesta ya fue satisfecha y que cualquier pronunciamiento judicial resulta inane.

En relación con el primer aspecto, concerniente a la falsa motivación de los actos administrativos demandados, considera la Sala que se encuentra debidamente demostrado que la Contraloría General de la República, en forma contraria a los hechos y a la realidad procesal, mantuvo vinculada al proceso a la actora, sin justificación alguna.

En efecto, debe considerarse que la Contraloría General de la República para establecer la supuesta responsabilidad como tercero civilmente responsable de la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A. (hoy Liberty Seguros S.A.), profirió tres fallos dentro del proceso de responsabilidad fiscal 232, a saber:

1. El fallo con responsabilidad fiscal de 21 de julio de 2003, proferido por el Director de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República y el Profesional Universitario Asignado, en el cual en su artículo tercero, se declaró civilmente responsable, entre otras, a la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A., con NIT 860.0009.192-7, la cual había expedido la póliza 9475878 C para garantizar el contrato 039 de 1998.

Contra el mencionado fallo, Liberty Seguros S.A., a través de apoderado general, interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, sosteniendo al efecto lo siguiente:

Que para garantizar el contrato 039 de 1998, celebrado entre la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. y Todo Producciones Ltda., que tenía por objeto la prestación de servicios publicitarios, expidió la póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales 9475878 C, siendo tomador y afianzado Todo Producciones Ltda. y como asegurada y beneficiaria la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., con los siguientes amparos y valores asegurados: Anticipo: $ 284’130.000, Cumplimiento: $ 281’700.000, para un valor total asegurado de $ 565’830.000.

Con relación a los amparos, en las condiciones generales de la póliza, se estableció que tenían por objeto cubrir lo siguiente:

a) El amparo del anticipo “cubre a la entidad estatal contratante contra el uso y apropiación indebida que el contratista haga de los dineros o bienes que se le hayan anticipado para la ejecución del contrato”.

b) El amparo del cumplimiento del contrato tiene por objeto “cubrir a la entidad estatal contratante contra los perjuicios derivados del incumplimiento imputable al contratista de las obligaciones emanadas del contrato garantizado. Este amparo comprende las multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria que se haga efectiva”.

Que el fallo con responsabilidad fiscal recurrido pretende cobrar con cargo al amparo de anticipo de la póliza 9475878 C unos dineros que el Gerente de la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. canceló en favor del contratista afianzado —Todo Producciones Ltda.— por concepto de intereses que carecen de cobertura, bajo el citado amparo, ya que éste tenía por objeto cubrir a la entidad estatal contratante contra el uso y apropiación indebida por parte del contratista de los dineros que se le hubieren anticipado.

2. Mediante el fallo de 19 de noviembre de 2003, el director de investigaciones fiscales de la Contraloría General de la República, al decidir el recurso de reposición, dispuso revocar el fallo con responsabilidad fiscal, en lo que tiene que ver con la Compañía Liberty Seguros S.A. y, en consecuencia, desvincular a ésta del proceso de responsabilidad fiscal.

Para ello consideró que no se da relación causalidad alguna entre el daño sufrido por la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. y la conducta desplegada por la sociedad Todo Producciones Ltda., pues dicho daño fue generado por la negativa del gerente de la nombrada lotería a cancelar oportunamente el dinero adeudado a la citada sociedad por la prestación efectiva de los servicios publicitarios contratados.

Que no puede perderse de vista que el contrato de seguros tenía por objeto garantizar (a la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.) que el contratista Todo Producciones Ltda. cumpliría su obligación y no a la inversa.

Cabe destacar que como el recurso de reposición fue adverso a la Compañía de Seguros La Previsora S.A. y al señor Emilio Heriberto Mora López, se les concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo.

El citado fallo fue notificado por estado 160 de 21 de noviembre de 2003, conforme obra a folio 120 vuelto del cuaderno 6 de los antecedentes administrativos.

3. En el fallo contenido en el Auto 174 de 22 de abril de 2004, se decidieron los recursos de apelación que habían sido concedidos en el fallo de 19 de noviembre de 2003 y no obstante que Liberty Seguros S.A. había agotado la vía gubernativa, al serle resuelto favorablemente el recurso de reposición, en el inciso 2º del ordinal quinto de la parte resolutiva, se dispuso lo siguiente:

“Es de anotar que para el hecho relacionado con el contrato 039/98, respecto del cual se mantuvo el fallo con responsabilidad, siguen vinculadas las compañías cuyas pólizas cubrían los siniestros acaecidos”.

Para adoptar dicha decisión, se consideró lo siguiente:

“4. En lo que respecta a la impugnación impetrada por el apoderado de la compañía Liberty Seguros S.A., esta delegada reitera lo resuelto en pronunciamientos pasados, en el sentido de que contra las aseguradoras no se profieren fallos con responsabilidad fiscal, ya que por haber sido vinculadas al proceso en su condición de garante por el contrato de seguros suscritos, en el curso de las diligencias procesales no se le da el trato de implicada o presunto responsable fiscal, por lo tanto al ser en el proceso coactivo la instancia procesal donde en un momento dado puede ser requerida en ejecución, es allí donde puede excepcionar esbozando como medio de defensa los argumentos planteados en el recurso aquí impetrado, para que en jurisdicción coactiva donde dadas las circunstancias de ley si puede surtirse ejecución en su contra, se decida si lo planteado es válido o no y se le defina su situación procesal conforme a los mandatos legales vigentes para el efecto”.

La reseña hecha de la actuación administrativa adelantada por la Contraloría General de la República, deja traslucir que ésta incurrió en falsa motivación, pues en forma contraria a los hechos y a la realidad procesal, mantuvo vinculada al proceso a la actora sin justificación alguna.

En efecto, tal como lo sostuvo el tribunal de primera instancia, tanto el artículo tercero del fallo de responsabilidad fiscal de 21 de julio de 2003, como el inciso 2º del ordinal quinto del fallo contenido en el Auto 174 de 22 de abril de 2004 —actos administrativos demandados—, están afectados de nulidad. En cambio, el fallo de 19 de noviembre de 2003, en cuanto decidió el recurso de reposición interpuesto por Liberty Seguros S.A. y desvinculó a ésta como tercero civilmente responsable, se ajusta a los hechos, al derecho y a la realidad procesal.

La entidad aseguradora demandante expidió la póliza 9475878 C para garantizar el manejo del anticipo y el cumplimiento del contrato 039 de 1998, celebrado entre la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. y Todo Producciones Ltda.. Dicho amparo estaba establecido en favor de éste como contratista y no de la entidad pública contratante, razón por la cual el daño patrimonial en que incurrió el gerente general de la lotería, al retardar el pago de los servicios publicitarios contratados y los intereses moratorios que se generaron por ello, son imputables a este último y, por consiguiente, ajeno al amparo de la póliza constituida por la sociedad demandante. De ahí que obró conforme a derecho el director de investigaciones fiscales de la Contraloría General de la República, cuando al decidir el recurso de reposición revocó el artículo tercero del fallo con responsabilidad fiscal proferido el 21 de julio de 2003 y desvinculó a la demandante.

El mencionado fallo, al serle favorable a la actora por virtud del recurso de reposición, agotaba la vía gubernativa y tornaba inane e innecesario el recurso de apelación interpuesto subsidiariamente.

Resulta pertinente resaltar que tanto el recurso de reposición, como el de apelación, tienen como finalidad que se aclare, modifique o revoque el acto principal, o sea, en este caso, el fallo con responsabilidad fiscal de 21 de julio de 2003. Así lo postula el artículo 50, en sus ordinales 1º y 2º, del Código Contencioso Administrativo.

De otra parte, el artículo 51, en su inciso 3º, ibídem, permite la opción al administrado de interponer el recurso de apelación directamente o como subsidiario del de reposición y si ambos recursos, como antes se dijo, propenden por la revocatoria del acto principal, aparece claro que al haber sido desatado favorablemente el de reposición, se tornaba inocuo, por carencia de objeto y por sustracción de materia, decidir el de apelación.

De ahí que el artículo 62, ordinal 2º, en concordancia con el 63 ibídem, haya establecido que el acto quede en firme cuando los recursos se hayan decidido y da lugar a que acontezca el agotamiento de la vía gubernativa.

La Ley 610 de 2000, al reglamentar los procesos de responsabilidad fiscal, en su artículo 56, numeral 3º, reprodujo el texto del antecitado artículo 62.

El análisis precedente demuestra que el cargo de falsa motivación de los actos acusados, que se formuló en la demanda, tiene vocación de prosperidad, habida cuenta de que en forma contraevidente la Contraloría General de la República inicialmente consideró que la actora debía responder como garante; después, al decidir el recurso de reposición, la exoneró o desvinculó; y sin competencia, en el acto que decidió el recurso de apelación interpuesto por otras personas, vinculadas al mismo proceso de responsabilidad fiscal, en forma equívoca manifestó “que para el hecho relacionado con el contrato 038/98 … siguen vinculadas las compañías cuyas pólizas cubrían los siniestros acaecidos”, siendo claro a este respecto que dicha vinculación no podía darse en razón de que la única póliza de seguro concerniente a ese contrato era la que había expedido la actora y tomado Todo Producciones Ltda. para amparar a esta sociedad por el manejo del anticipo y el cumplimiento del contrato con la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.

Vale la pena observar que la entidad pública demandada al sustentar su recurso de apelación incurre en evidentes contradicciones, al igual que lo hizo durante la actuación administrativa, pues sostiene, por una parte, que los actos fueron debidamente motivados y, por la otra, que el detrimento patrimonial al Estado es atribuible a la conducta del gerente de la Lotería y no al contratista, ni a la Compañía Aseguradora. Si lo considera así, no resulta válido que la jurisdicción coactiva fuera el escenario para exonerar del pago a Liberty Seguros S.A. y no en el proceso de responsabilidad fiscal. Ahora, si la aseguradora no estaba obligada a pagar el daño ocasionado por el gerente de la lotería, no resultaba justificado que ella tuviera que esperar el proceso coactivo para exonerarse de responsabilidad.

De otra parte, si el recurso de reposición fue desatado favorablemente a la actora y por tal causa no se concedió el recurso de apelación, estaba desprovisto de fundamento que en el inciso 2º del ordinal quinto del fallo de segunda instancia acusado se decidiera: “que para el hecho relacionado con el contrato 039/98… siguen vinculadas las compañías cuyas pólizas cubrían los siniestros acaecidos.”

De lo dicho precedentemente, resulta incuestionable que la única póliza referente al contrato en mención fue la que expidió la demandante y si esa póliza no cubría el detrimento patrimonial de la lotería, mal podía vinculársele como tercero civilmente responsable.

En cuanto al segundo aspecto, relativo a que la Dirección de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República tenía competencia para expedir el fallo de segunda instancia, contenido en el Auto 174 de 22 de abril de 2004, en relación con la actora, es cierto que en los procesos de responsabilidad fiscal regulados por la Ley 610 de 2000 tienen segunda instancia; sin embargo, no puede perderse de vista, como ya se analizó precedentemente, que a la luz de los artículos 50, 51, 62 y 63 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 56 y 57 de la Ley 610 de 2000, en los procesos de responsabilidad fiscal pueden interponerse los recursos de reposición y de apelación; que el segundo se interpone directamente, o como subsidiario; que ambos tienen como finalidad revocar el fallo principal, pero también lo es que si el de reposición resulta favorable a los intereses del recurrente, él una vez decidido agota la vía gubernativa y causa ejecutoria, fenómeno este último que, conforme al artículo 64 del Código Contencioso Administrativo es suficiente, por sí mismo, para que puedan ejecutarse de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

La figura de la ejecutoria da lugar a que se produzca lo que la doctrina denomina cosa juzgada administrativa y que se estime que en el presente caso el proceso de responsabilidad fiscal concluyó al decidirse el recurso de reposición y no podía revivirse, sin fundamento, en contra de la actora.

En cuanto al último aspecto de inconformidad, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad y ante la falsa motivación de los actos administrativos acusados se hacía posible su control de legalidad en orden a su anulación, en salvaguarda de la presunción de inocencia de la entidad demandante, ante la ausencia de su responsabilidad como garante, en el proceso analizado.

En conclusión, debe confirmarse la sentencia apelada y devolverse el expediente al tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.»