Sentencia 2004-94016 de abril 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 05001-23-31-000-2004-94016-01

Actora: Aristarco Garro Rueda

Demandado: UAE-DIAN.

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de segunda instancia

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Bogotá D.C., cinco de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia dictada el 10 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en descongestión, en los términos del artículo 129 del C.C.A., en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Actos demandados.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución 83-A11-064-000191 del 2 de febrero de 2004, mediante la que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— ordenó el decomiso definitivo de una mercancía de propiedad del señor Aristarco Garro Rueda y de la Resolución 8311072 A 0781 del 20 de abril de 2004, por medio de la que la división jurídica aduanera de la administración de Impuestos y Aduanas de Medellín rechazó el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior.

3. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la Sala establecer si debe modificar, confirmar o revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en descongestión, para lo cual se verificará si se configuró la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, alegada por la DIAN en el recurso de apelación presentado.

4. Caso concreto.

Según lo indica el artículo segundo de la Resolución 83-A11064-000191 del 2 de febrero de 2004, por medio de la cual se declaró de contrabando y se dispuso decomisar a favor de la Nación la mercancía a nombre del señor Aristarco Garro Rueda, en calidad de propietario, contra dicha decisión sólo procedía el recurso de reconsideración ante la división jurídica de la administración Aduanera de Medellín, el cual debía interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 515 del Decreto 2685 de 1999, con el cumplimiento de los requisitos del artículo 518 Ib.

El artículo 515 del Decreto 2685 de 1999, dispone igualmente que el término para resolver el mencionado recurso será de tres (3) meses, contados a partir de la fecha de su interposición.

Por su parte, el artículo 516 ibídem, establece que el recurso de reconsideración puede presentarse directamente por la persona contra la cual se expidió el acto administrativo que se impugna, o a través de apoderado especial, e indica que deberá presentarse personalmente ante la autoridad aduanera a la cual se dirige.

En relación con los requisitos que deben cumplirse para presentar el recurso de reconsideración, el artículo 518 del estatuto aduanero señala:

“ART. 518.—Requisitos del recurso de reconsideración. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes requisitos:

a) Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad;

b) Que se interponga dentro de la oportunidad legal, y

c) Que se interponga directamente por la persona contra la cual se expidió el acto que se impugna, o se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante”.

Esta disposición establece expresamente que el recurso de reconsideración debe ser interpuesto ya sea por la persona contra quien se expide el acto administrativo, o por quienacredite la personería, si quien lo presenta actúa comoapoderado o representante (subraya la Sala).

En el presente caso, el abogado Óscar Alonso Velilla Gómez interpuso el recurso de reconsideración en contra de la Resolución 83-A11-064-000191 del 2 de febrero de 2004, que dispuso declarar de contrabando y decomisar a favor de la Nación la mercancía a nombre de Aristarco Garro Rueda, en calidad de propietario, por la causal establecida en el artículo 502-1: “cuando se introduzcan al resto del territorio aduanero nacional mercancías procedentes de las Zonas de Régimen Aduanero Especial, bajo la modalidad de envíos o de viajeros, con precios inferiores a los precios oficiales o al margen inferior de los precios estimados establecidos por la Dirección de Aduanas, habrá lugar a su aprehensión y decomiso. En estos casos no procede la corrección de la factura de nacionalización, ni la legalización de la mercancía.” Sin embargo, el apoderado no radicó directamente el escrito, a pesar de haberlo firmado, sino que lo remitió con una de las abogadas de su oficina, la señora Adriana Milán Urazán.

El recurso fue rechazado por la administración Especial de Aduanas Nacionales de Medellín —división jurídica aduanera—, mediante la Resolución 8311072A0781 del 20 de abril de 2004, porque quien efectuó la diligencia de presentación personal del mismo, es decir la abogada Adriana Milán Urazán, no era parte interesada en el proceso, ni apoderada reconocida en el mismo, razón por la que carecía de legitimidad para interponerlo.

En el mencionado acto administrativo, la autoridad aduanera resolvió:

“ART. 1º—RECHAZAR, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído, el recurso de reconsideración interpuesto por el señor Aristarco Garro Rueda, quien en el presente procedimiento administrativo está representado por el apoderado especial, Dr. Óscar Alfonso Velilla Gómez, en contra de la Resolución 83A11064-000191 de fecha febrero 02 de 2004 proferida por la división de liquidación aduanera de esta administración, por medio de la cual se declaró de contrabando y ordenó el decomiso administrativo de la mercancía relacionada en DIIAM 39111101567/01-04-03 avaluado en la suma de $ 51.551.000 según auto 8311070-193 de abril 14 de 2003 de acuerdo al memorando 966 de octubre 24 de 2001, asignándole precios de la base ADA; 39111101530 de marzo 18 de 2003, avaluada en la suma de $ 145.930.000, según auto 8311070-194 de abril 14 de 2003 de acuerdo al memorando 966 de octubre 24 de 2001, asignándole precios de la base ADA; DIIAM 39111101586 de abril 10 de 2003 (sobrantes) avaluado en $ 7.393.500 mediante auto 8311070-240 de Mayo 6 de 2001, por valor total de $ 205.574.500.

“ART. 2º—Compulsar copia de la presente providencia y de la Resolución 83A11064-000191 de fecha febrero 02 de 2004 a la división de comercialización y a la división de control de cambios de esta administración, para lo de su competencia.

“ART. 3º—Remitir tres copias de la presente providencia a la unidad penal de la división, para lo de su competencia.

“ART. 4º—Remitir el expediente a la división de documentación de esta administración para su archivo definitivo.

Contra la presente providencia no procede recurso alguno en la vía gubernativa de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.

(…)”.

Precisa la Sala que la jurisprudencia de esta corporación(3) ha considerado la consecuencia jurídica frente al incumplimiento de los requisitos que debe reunir el recurso de reconsideración de la siguiente manera:

“(…) la normativa aduanera no aludió a las consecuencias que genera el interponer el recurso de reconsideración sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 518 del Decreto 2685 de 1999, pues no determinó si se debe rechazar o inadmitir. Según el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas y en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de este código que sean compatibles (…)”.

En ese contexto, se debe acudir al C.C.A. que, en el artículo 50, precisa que contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán, entre otros, el recurso de apelación.

Por su parte, el artículo 53 ibídem señala que si el escrito por el que se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico, el funcionario competente deberá rechazarlo. El rechazo indebido del recurso, que sí resulta procedente, es una forma de impedir que se resuelvan las inconformidades presentadas contra la decisión adoptada por la administración. Ello significa que la DIAN no dio la oportunidad de que se agotara la vía gubernativa(4).

Por el contrario, si el juez estima que la administración rechazó correctamente el recurso, significará que no se agotó la vía gubernativa puesto que el particular habría incumplido las normas de interposición del recurso(5).

Conforme con lo anterior, la Sala analizará si en este caso la administración de aduanas rechazó legalmente el recurso de reconsideración interpuesto por el actor contra el acto administrativo que dispuso declarar de contrabando y decomisar a favor de la Nación la mercancía al actor, pues de ello depende asumir si se agotó la vía gubernativa.

Como se explicó, el recurso de reconsideración que se analiza fue interpuesto el 18 de febrero de 2004 y suscrito por el apoderado Óscar Alonso Velilla Gómez. Sin embargo, la señora Adriana Milán Urazán fue quien efectuó la diligencia de presentación personal del escrito.

La Resolución 8311072A0781 del 20 de abril de 2004, por medio del cual se rechaza un recurso de reconsideración, expedida por la Jefe de la división jurídica aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Medellín, señala, al respecto, lo siguiente:

“(…) Así las cosas, al observar con detenimiento el escrito contentivo del recurso, se tiene que la diligencia de presentación personal fue hecha por la señora Adriana Milán Urazán, identificada con cédula de ciudadanía 43.728.353, quien no es parte interesada en el proceso, ni apoderada reconocida en el mismo, careciendo por tanto de legitimación para interponer dicho recurso, el cual además se encuentra encabezado y suscrito a nombre del Dr. Óscar Alonso Velilla Gómez, quien debió hacer la obligatoria presentación personal de que trata el artículo 516 ya citado.

Por lo anterior resulta claro para este despacho que en materia de recursos administrativos, se requiere del cumplimiento de los requisitos mínimos para su interposición, presupuesto éste que es aceptado tanto por la doctrina como por la jurisprudencia nacional y cuya omisión conlleva al rechazo del recurso sin posibilidad de subsanar las causales omitidas.

De lo expuesto se concluye que la interpretación del recurso sin el cumplimiento de los requisitos referidos, esto es la interposición del recurso sin la debida presentación personal del interesado o su representante legalmente certificado, hace nugatoria la solicitud del actor para que se estudie su oposición, pues teniendo en cuenta las normas citadas, se entiende que el interesado no presentó ese petitum, no le nació el derecho a que se considerara su situación. Dicha circunstancia tiene como directa consecuencia la imposibilidad del estudio de los argumentos propuestos por el actor frente a la resolución impugnada. (…)”

Al respecto, cabe resaltar que si bien el memorial contentivo del recurso de reconsideración presentado contra la Resolución 83-A11-064-000191 del 2 de febrero de 2004 lleva nota de presentación personal de la abogada Adriana Milán Urazán, lo cierto es que fue suscrito por el abogado Óscar Alonso Velilla Gómez, quien fungió como apoderado del señor Aristarco Garro Rueda desde el inicio de la actuación aduanera, que culminó con la resolución de decomiso definitivo de la mercancía. Así puede verse en los memoriales suscritos para el impulso del trámite administrativo (fls. 74 y 75), en la respuesta al requerimiento especial aduanero por el que se propuso la aprehensión de la mercancía (fls. 110-117), e incluso en los propios actos administrativos, en los que se identifica claramente como el apoderado reconocido para representar al señor Garro Rueda ante la autoridad aduanera.

Desde esta perspectiva, para la Sala, la administración no ha debido abstenerse de dar trámite al recurso de reconsideración interpuesto por el apoderado del actor, con el argumento de que se requería la presentación personal del escrito que lo contenía, por parte de su apoderado, pues si bien es cierto que el artículo 516 del Decreto 2685 de 1999 exige tal presentación, no lo es menos que si el administrado venía actuando por medio de su apoderado reconocido en el proceso, no existe razón que justifique que deba ser reconocido nuevamente para efectos del recurso. De manera que la exigencia de la presentación personal, en principio, solo tendría sentido frente a la primera actuación.

En consonancia con lo anterior, para la Sala la falta de agotamiento de la vía gubernativa es atribuible a la administración y no al administrado. De ahí que proceda la declaración de nulidad del acto que rechazó el recurso y, a título de restablecimiento del derecho, la orden a la DIAN de que resuelva sobre el fondo del mismo, para hacer efectiva la garantía del derecho de defensa del administrado, como en efecto lo sostuvo la sentencia de la primera instancia. Considera la Sala que debe abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre la nulidad del acto sancionatorio hasta tanto la administración no lo revise en la vía gubernativa, pues los recursos no solo se instituyeron a favor de los particulares sino de las autoridades para que tengan la oportunidad de revisar y, si es del caso, corregir sus actuaciones(6).

A diferencia de la consecuencia jurídica derivada del yerro de la administración, si la omisión en la presentación del recurso de reconsideración hubiera sido responsabilidad del administrado, lo procedente sería un pronunciamiento judicial inhibitorio respecto de todas las pretensiones de la demanda, pues esta devendría en inepta, según lo dispuesto en el artículo 143 del C.C.A.

Ahora, la Sala advierte que la orden dada en la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, por las razones que, a continuación, se exponen:

Como bien se expuso, con la demanda, la actora solicitó que a título de restablecimiento del derecho se ordenara a la DIAN la devolución de la mercancía decomisada por orden de la Resolución 83-A11-064-000191 del 2 de febrero de 2004. Una vez el tribunal advirtió que el recurso de reconsideración había sido mal rechazado, estimó que la mejor forma de restablecer el derecho del demandante era ordenando a la DIAN la resolución del mencionado recurso, amparado en lo dispuesto en el artículo 170 del C.C.A.(7).

La DIAN, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación, en el que solicitó que se estudiara la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, propuesta con la contestación a la demanda. El demandante, por su parte, guardó silencio en esta oportunidad procesal.

En consonancia con lo anterior, la Sala considera que si el actor no manifestó inconformidad alguna con la decisión adoptada por el a quo, no presentó recurso de apelación ni adhirió el presentado por la administración, se encuentra conforme con la decisión. De ahí que, para la Sala, se debe mantener la orden de restablecimiento del derecho en las mismas condiciones en que fue dada por el tribunal.

Así las cosas, independientemente de que la señora Adriana Milán Urazán hubiese efectuado la diligencia de presentación personal del recurso a nombre del abogado Óscar Alonso Velilla Gómez, lo cierto es que el demandante cumplió con el requisito establecido en el literal c) del artículo 518 del Decreto 2685 de 1999, que exige que el recurso de reconsideración debe interponerse directamente por la persona contra la cual se expidió el acto que se impugna, o acreditar la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante, pues está probado en el expediente que el abogado Velilla Gómez había sido reconocido para actuar en nombre del señor Garro Rueda en el procedimiento administrativo aduanero.

En la medida en que no se configuró la omisión que generó el rechazo del recurso, no hay lugar a declarar la falta de agotamiento de la vía gubernativa alegada por la DIAN en el recurso de apelación y se confirmará la sentencia apelada, que anuló la Resolución 8311072 A 0781 del 20 de abril de 2004.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. Falla

1. CONFÍRMASE la sentencia del 10 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en descongestión, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2. ACÉPTASE la renuncia del abogado Luis Alfonso Jaimes Plata al poder que lo acreditaba como apoderado judicial de la UAE-DIAN (fl. 35).

3. RECONÓCESE personería a la abogada Clara Patricia Quintero Garay, en los términos del poder conferido en el folio 41 del cuaderno principal Nº 2.

4. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de agosto de 2011, Exp. 17512. C.P. María Elizabeth García González; 19 de agosto de 1999, Exp. 5399. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

4 Consejo de Estado, Sección cuarta, Exp. 18456 del 11 de febrero de 2014. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

5 Ídem.

6 En el mismo sentido se pronunció la Sección Primera de esta corporación, en la sentencia del 30 de agosto de 2002, Cit. Nº 2.

7 “ART. 170.—Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas.