Sentencia 2004-00674 de agosto 20 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 730012331000200400674-01

Número interno: 16038

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá D.C., veinte de agosto de dos mil nueve.

Actor: María Edilma González.

Demandado: UAE DIAN

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo a resolver el fondo del asunto, se procede a definir el impedimento formulado por la presidente de la Sección por la causal prevista en el numeral 10 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

Conforme con dicha causal, se configura impedimento o recusación cuando el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, sea acreedor o deudor de alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito o sociedad anónima.

Se encuentra probado en el proceso que la H. consejera Martha Teresa Briceño, actuó como apoderada de la demandante en el presente proceso y que con motivo de su nombramiento, renunció al poder.

Aunque a la fecha la H. consejera por obvias razones ya no figura como apoderada, la causal invocada es pertinente y, por lo tanto, se acepta el impedimento.

Ahora bien, corresponde a la Sala definir si en el presente caso se configura la excepción de falta de título ejecutivo.

El artículo 828 del estatuto tributario enlista los actos que prestan mérito ejecutivo y en el numeral 1 enuncia las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su pago.

Ahora bien, respecto de las declaraciones tributarias presentadas por los no obligados a declarar, el artículo 594-2 del estatuto tributario dispone que estas declaraciones no producen efecto legal alguno, lo que indica que tal circunstancia opera “ope legis”, es decir, por mandato de la ley, sin que se requiera de acto administrativo que así lo declare, pues solamente basta que se cumpla el presupuesto establecido en la norma, esto es, que la declaración se presente por un no obligado a declarar.

En consecuencia, cuando se trate de determinar qué declaración es la que constituye título ejecutivo cobrable, la administración deberá tener en cuenta que se trate de la última declaración debidamente presentada por el obligado a declarar la obligación sustancial, es decir por el sujeto en cuya cabeza se origina el presupuesto o presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto.

Aunque la falta de efecto legal de la declaración privada presentada por un contribuyente no obligado a declarar opera por ministerio de la ley; cuando el contribuyente promueva su declaración, a través de un derecho de petición, la administración tiene el deber de pronunciarse sobre el particular.

Teniendo en cuenta el marco conceptual expuesto, se procede a analizar el caso concreto, en el cual se encuentran probados los siguientes hechos:

1. Que el 25 de abril de 2001 la demandante presentó la declaración de renta por el año 2000 (fl. 199, cdno. de antecedentes administrativos).

2. Que el 9 de diciembre de 2002, con declaración identificada con No. de autoadhesivo 0116302059894-1 (fl. 57, cdno. de antecedentes administrativos), la demandante presentó una corrección a la declaración inicial incrementando el valor a pagar por concepto de impuesto sobre la renta.

3. Que mediante petición radicada con el número 6463 del 11 de abril de 2003, la demandante solicitó a la jefe de liquidación de la administración de impuestos de Ibagué que declare que la declaración presentada por el año gravable 2000 no tiene efecto legal alguno. Con esta petición, la demandante adjuntó un proyecto de corrección de la declaración de renta presentada el 9 de diciembre de 2002.

4. Que el 15 de mayo de 2003, mediante radicado 8241 la demandante le allegó a la jefe de liquidación de la administración de impuestos de Ibagué, copia de la declaración de renta corregida presentada el 9 de diciembre de 2002 para que tuviera en cuenta que su petición se había formulado dentro del término previsto en el artículo 589 del estatuto tributario.

5. Que el 25 de junio de 2003, mediante Resolución 9064200500008 (fl. 59 a 64), la división de liquidación rechazó la solicitud por falta de competencia y, en consecuencia, la remitió a la dependencia competente, esto es, a la división de fiscalización.

6. Que el 11 de agosto de 2003, la división de fiscalización mediante oficio 2631 (fl. 67 a 69) le manifestó a la demandante que no era procedente dictar un auto declarativo

“toda vez que (...) no fueron presentadas por un no obligado a declara (sic), ni se presentaron con alguna de las irregularidades de que trata el artículo 580 y 650-1 del estatuto tributario para tenerse como no presentadas y finalmente dichas declaraciones se encuentran en firme”.

7. Que el 25 de agosto de 2003 la demandante solicitó aclaración al oficio 2631.

8. Que el 24 de septiembre de 2003, la división de fiscalización reiteró lo expuesto en el oficio 2631 (fl. 233, 234).

9. Que el 14 de octubre de 2003, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra el oficio 2631 de 2003 proferido por la división de fiscalización (fl. 71 a 78).

10. Que el 20 de octubre de 2003 la división jurídica le respondió a la demandante manifestándole que el oficio 2631 no es un acto administrativo susceptible de recursos.

11. Que el 9 de diciembre de 2003, la demandante interpuso otro derecho de petición, esta vez, ante el administrador de la administración de impuestos de Ibagué (fl. 248 a 253).

12. Que el 23 de diciembre de 2003, la jefe de cobranzas y el jefe de la jurídica de la administración le respondieron a la demandante el derecho de petición manifestándole que no es procedente acceder a la petición.

13. Que el 9 de enero de 2003 la demandante impugnó la anterior decisión sin precisar el recurso que interponía (fl. 264).

14. Que el 30 de enero de 2004 los mismos funcionarios decidieron la impugnación desfavorablemente porque a su juicio, la demandante debió adelantar el trámite previsto para que la administración profiera un auto declarativo que tenga como no presentada la declaración y que como tal procedimiento solo procede en los eventos previstos en el artículo 580, la petición de la accionante era improcedente.

De los hechos narrados se puede advertir claramente que pese a que la demandante intentó por todos los medios que analizara su caso concreto interponiendo la petición dentro del término de firmeza de la declaración presentada el 9 de diciembre de 2002, tal situación fue absolutamente imposible ante el desconocimiento evidente de los funcionarios de la entidad demandada sobre el alcance del derecho de petición formulado por la demandante.

Si bien la demandante presentó un proyecto de corrección de la declaración de renta con unos valores que permitían concluir que no era una obligada a declarar, en la petición presentada con radicado 6463 del 11 de abril de 2003 expresamente dijo que lo hacía únicamente para indicar que no se encontraba obligada a declarar.

La división de liquidación de la entidad demandada entendió correctamente la petición interpuesta y de manera acertada decidió remitir la petición a la dependencia competente para proferir el auto declarativo. Sin embargo, ni la dependencia de fiscalización, ni la de cobranzas, ni la de jurídica, ni el despacho del mismo administrador, abordaron el asunto de fondo, situación que le permite colegir a la Sala que la declaración de renta presentada por la demandante el 9 de diciembre de 2002 no es exigible.

La Sala considera que en los procesos de cobro coactivo no se puede discutir ningún asunto que debió dirimirse en vía administrativa y por eso no entrará a determinar si la demandante estaba o no obligada a presentar la declaración de renta del año 2000, situación que no desvirtúa el hecho de que la declaración de renta que soporta el mandamiento ejecutivo del proceso administrativo de cobro coactivo no reúne las condiciones que debe reunir un título ejecutivo, esto es, ser claro, expreso y actualmente exigible.

Esta Sala estima que la declaración de renta que fundamenta el mandamiento de pago, actualmente no es exigible por cuanto la administración no ha determinado a la fecha si tal declaración produce o no efectos legales en la medida que no abordó el análisis de fondo propuesto como es el de determinar si la demandante estaba obligada o no, a presentar la declaración del renta del año 2000 y sus respuestas fueron contradictorias, pues, mientras por oficio 2631 de 11 de agosto de 2003 consideró que no era procedente dictar un auto declarativo, el 30 de enero de 2004 sostuvo que la demandante debió adelantar el trámite para proferir dicho auto, lo cual le quita certeza al título.

— La Resolución 2003031200002 del 25 de noviembre de 2003 fundamenta el rechazo de la excepción de falta de título ejecutivo en las siguientes consideraciones:

— Que la Resolución 9064200300008 de junio 25 de 2003 negó la solicitud de corrección de la declaración privada.

— Que la división de cobranzas no es la competente para dar por no presentada una declaración privada pues dicha competencia radica en la división de fiscalización.

— Que el recurso de reconsideración que alegó haber presentado la demandante fue resuelto con oficio 84.09.66-0439 en el cual se le aclaró a la demandante que la Resolución 906-12000300008 de 25 de junio de 2003, no es objeto de recurso de reconsideración.

De las consideraciones transcritas infiere la Sala la falta y falsa motivación de los actos administrativos demandados si se tiene en cuenta que desconocieron todo el precedente de hecho y de derecho que se le puso de presente al área de cobranzas sin hacer referencia alguna al mismo.

Por otra parte, pese a admitir que quien era competente para resolver la petición de la demandante era la división de fiscalización, desconoció la división de cobranzas que dicha área nunca abordó el análisis de fondo de la situación puesta de presente por la demandante incurriendo en una falta de motivación.

Desconoció, además, que la misma división de fiscalización calificó la respuesta que esa misma dependencia profirió a la petición que formuló la demandante como un simple oficio y no como un acto administrativo cuando de manera equivocada afirmó, que con oficio 84.09.66-0439, la División Jurídica manifestó que la Resolución 906-1200300008 de junio de 2003 no era objeto de recurso de reconsideración por no ser un acto administrativo, cuando esta resolución expresamente lo concedió. En síntesis, confundió las respuestas que la administración había proferido sobre el particular incurriendo en falsa motivación.

En la Resolución 311-900007 del 17 de diciembre de 2003 por su parte, se confirma la Resolución que rechazó la excepción por cuanto la declaración de renta presentada el 9 de diciembre de 2002 constituye un título ejecutivo en la medida que sobre dicho documento no existe un acto administrativo que la haya desvirtuando, desconociendo que fue la misma administración la que no dio la oportunidad para demostrar lo alegado por la demandante y procurar la declaración de no producción de efectos de tal denuncio rentístico.

Por lo tanto, considera la Sala que no puede la administración aprovecharse de su propia torpeza para sustentar falazmente el cobro de un título ejecutivo cuya exigibilidad a la fecha no está clara y por lo tanto, confirmará la sentencia del a quo.

El desconocimiento del derecho que opera por mandamiento legal pretextando la aplicación de procedimientos que no aplicaban a la situación puesta a consideración de la administración, no puede sobreponerse sobre el derecho sustancial de la demandante, más aún cuando ni siquiera se le garantizó el debido proceso en las actuaciones que, de manera insistente, procuró llevar adelante en ejercicio del derecho de petición. El derecho de defensa y del debido proceso no se garantiza cuando se elude el análisis de fondo del asunto a resolver.

Mediante sentencia C-366 del 29 de marzo de 2000 magistrado ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte Constitucional precisó que “(...) Es obligación del juez constitucionalidad interpretar los actos que, en ejercicio de sus derechos, realizan los individuos, con el único fin de dar prevalencia a la sustancia sobre la forma y cumplir adecuadamente los principios que rigen el Estado social de derecho (…)”.

En similar sentido, en Sentencia T-006 de 1992 respecto del principio de prevalencia de la sustancia sobre la forma precisó la Corte:

ninguna autoridad pública puede desconocer el valor normativo y la efectividad de los derechos y garantías que la Constitución consagra a favor de las personas. Todas las autoridades, sin excepción, deben proteger y promover su cumplimiento y respeto. Si la Corte Suprema de Justicia o cualquier juez viola o pone en peligro un derecho reconocido en la Constitución a una persona, desconoce el valor normativo y el principio de efectividad que ella reconoce a las disposiciones que lo consagran y su actuación no goza de inmunidad o privilegio alguno que la haga incuestionable. Ante ninguna autoridad, por alta que sea, la Constitución abdica su valor normativo ni el estado social de derecho presta legitimidad a actuaciones suyas que no sean las de servir a la comunidad y respetar y promover los derechos de sus miembros.

La consagración en el texto constitucional de principios generales, valores y derechos a favor de las personas, ha enriquecido indudablemente su contenido material. Esto tiene repercusiones de la mayor trascendencia respecto de los actos que realizan los órganos consultivos —Congreso, ejecutivo y jueces— y sus agentes. La Constitución, en efecto, ya no agota su regulación en el sólo diseño de los órganos del estado y en la determinación del método y procedimiento para la creación y aplicación del derecho por parte de éstos. A los criterios de validez y de reconocimiento del derecho como derecho estatal, cometido específico de la norma constitucional, se agrega el respeto a los principios, valores y derechos consagrados expresamente por la Constitución. El contenido material de la Constitución se erige en criterio de validez del entero ordenamiento jurídico y del universo de las actuaciones de los poderes constituidos, cuya regularidad y pertenencia al derecho estatal no se cumple solamente satisfaciendo criterios orgánicos y formales. Así las leyes del Congreso, los decretos del Presidente, las sentencias de la Corte Suprema de Justicia y de los demás jueces, entre otros actos del estado, sólo se reconocen como derecho válido del estado si además de reunir los requisitos para su producción y emanación, según criterios formales y orgánicos, respetan y se inspiran en el contenido material de la Constitución que suministra criterios de fondo para calificar desde este punto de vista la validez de los actos y abstenciones del estado llevadas a cabo por sus órganos y agentes en todos los órdenes y en sus diversas manifestaciones”(6).

Se encuentra probado que la actora, en ejercicio de sus derechos, intentó persistentemente ante la entidad demandada para que se analizara de fondo la situación jurídica derivada del caso particular y concreto que puso de presente. La entidad por su parte, no hizo caso de los requerimientos, pues, evadió el análisis de fondo del asunto, pretextando razones sin fundamento legal y en especial, la aplicación de procedimientos que, para el caso, se insiste, no eran aplicables.

Manifestó la entidad demandada en el recurso de apelación contra la sentencia, que el a quo dejó

“sin efecto una declaración de renta presentada y corregida voluntariamente por la contribuyente, analizando un solo concepto de los múltiples que trae el denuncio rentístico, se refiere al (sic) la adjudicación que se efectuó en la sucesión y analiza el patrimonio de una sociedad sin detenerse a revisar cual podría ser el patrimonio de la contribuyente en el año 2002, patrimonio que podía estar conformado por bienes muebles e inmuebles como los embargados en el proceso de cobro y que poseía en ese año gravable la contribuyente como se prueba consta en los certificados de tradición y libertad que obran en el proceso”(7).

Con el argumento expuesto, la entidad demandada sigue omitiendo las acciones que adelantó la demandante para demostrarle que lo consignado en las declaraciones privadas que fundamentaron el proceso de cobro coactivo, contienen inconsistencias que permitían derivar que no cumplía los requisitos para ser considerada como contribuyente y, por lo tanto, tales declaraciones carecían de efecto.

No era deber del a quo, ni es deber de esta instancia, en procesos de control de legalidad de las resoluciones que resuelven las excepciones en procesos de cobro administrativo coactivo, determinar si la demandante estuvo obligada a presentar la declaración de renta por el año gravable 2000. Ese deber incumbía a la administración cuando precisamente la demandante se lo propuso.

En este orden de ideas, como el objeto de esta controversia no es determinar si el denuncio rentístico de la demandante tiene efectos legales o no, sino simplemente, determinar si se cumplen los presupuestos para considerar la declaración privada del contribuyente como un título ejecutivo bajo el contexto de los presupuestos de hecho y de derecho puestos de presente, se declarará probada la excepción de falta de título ejecutivo.

Lo anterior por cuanto, la entidad demandada desconoció el derecho al debido proceso y de defensa de la demandante cuando eludió su deber legal de aclarar sí, lo consignado en el denuncio rentístico, correspondía a la verdad real o a la verdad formal que, para mantener el cobro coactivo quiere ver la administración.

En consecuencia, la Sala confirmará los numerales 1, 3 y 4 de la sentencia apelada en cuanto declaró no probada la excepción de inepta demanda y la nulidad de la Resolución 20030312000002 del 25 de noviembre de 2003 y de la Resolución 311-900007 de diciembre 17 de 2003. Revocará el Nº 5 de la sentencia apelada y, en sustitución, declarará probada la excepción de falta de título ejecutivo por las razones expuestas anteriormente y se ordenará, a título de restablecimiento del derecho, que se termine y archive el proceso de cobro coactivo.

Por último, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 835 del estatuto tributario dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre la nulidad del mandamiento de pago y de la resolución que lo modificó, por lo que se modificará el numeral 2 de la parte resolutiva de la sentencia apelada.

Finalmente, se advierte que si bien para la decisión del presente asunto se había designado conjuez porque se desintegró la mayoría necesaria para tomar la decisión, la nueva conformación de la Sección Cuarta permite decidir sin necesidad del conjuez, por lo que se desplaza a la designada, de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1265 de 1970(8), advirtiendo que no toma parte en la presente decisión la presidenta de la Sala en virtud del impedimento debidamente aceptado en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. CONFÍRMANSE los numerales 1, 3 y 4 de la sentencia de 31 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

2. MODIFÍCASE el Nº 2 de la sentencia apelada en el siguiente sentido:

INHÍBESE de pronunciarse sobre la legalidad del mandamiento de pago número 20030302000292 de octubre 3 de 2003, modificado por la Resolución 303-900015 de octubre 3 de 2003.

3. REVÓCASE el Nº 5 de la sentencia apelada y en su lugar se falla:

DECLÁRASE probada la excepción de falta de título ejecutivo y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se ordena terminar y archivar el proceso de cobro coactivo adelantado contra la señora Maria Edilma González de Díaz.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(6) Corte Constitucional. Sentencia T-006 del 12 de mayo de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) Folio 119.

(8) ART. 17.—Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron elegidos, pero si se modifica el personal de la sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces.