Sentencia 2005-00029 de agosto 19 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-27-000-2005-00029-01(16759)

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Constructora Colpatria S.A. - Seguros de Vida Colpatria S.A. - Seguros Colpatria S.A. - Capitalizadora Colpatria S.A. y Urbanización Salguero S.A. en liquidación

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital de Bogota - IDU

Referencia: Contribución de Valorización

Fallo

Bogotá, D.C., diecinueve de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la controversia se contrae a establecer si el incremento del gravamen dispuesto a través de las Resoluciones 1117 del 11 de febrero de 2004 y 11073 del 21 de septiembre de 2004 se ajustan a la legalidad.

Para resolver el asunto son de especial relevancia los hechos que a continuación se destacan y que se encuentran plenamente probados dentro del proceso:

El IDU mediante la Resolución 3096 del 29 de octubre de 2001 asignó la contribución de valorización por beneficio local del eje1 a los siguientes inmuebles, de propiedad de la actora:

Propietario
Nral
Dirección
Estrato
Contribución
Constructora Colpatria S.A.
4033141
Cl. 43-73/1
2
1.744.571
Constructora Colpatria S.A.
4033142
Cl. 43-73/2
2
2.977.845
Constructora Colpatria S.A.
4033143
Cl. 43-73/3
2
5.374.297
Constructora Colpatria S.A.
4033144
Cl. 43-73/4
2
11.030.115
Total

21.126.828

Previa interposición de los recursos de reposición y apelación, el IDU mediante la Resolución 1117 del 11 de febrero de 2004, resolvió modificar el factor de estrato, unilateralmente, y, en consecuencia, asignó la siguiente contribución de valorización:

Propietario
Nral. Dirección
Estrato
Contribución
Constructora Colpatria S.A.
4033141
Cl. 126 A 43-73/1
5
9.769.600
Constructora Colpatria S.A.
4033142
Cl. 126 A 43-73/2
5
16.675.934
Constructora Colpatria S.A.
4033143
Cl. 126 A 43-73/3
5
30.096.062
Constructora Colpatria S.A.
4033144
Cl. 126 A 43-73/4
5
61.768.644
Total 118.310.240

 

Mediante la Resolución 11073 del 21 de septiembre de 2004 se confirmó la Resolución 1117 del 11 de febrero de 2004, quedando agotada la vía gubernativa.

En los folios 343 al 346 obran recibos originales de los siguientes pagos efectuados por la actora en el Banco de Occidente SAE IDU el día 12 de diciembre de 2006.

icon
ver tabla
Factura de cobro Nº
Nombre de propietario
Numeral
Capital
Intereses mora
Total a pagar
110012047793025-7
Constructora Colpatria S.A.
4033141
9.769.600
4.009.444
13.779.000
110012047794025-0
Constructora Colpatria S.A.
4033142
16.675.934
6.843.803
23.519.700
110012047795025-4
Constructora Colpatria S.A.
4033143
30.096.062
12.351.424
42.447.500
110012047796025-8
Constructora Colpatria S.A.
4033144
61.768.644
25.349.851
87.118.500





166.864.700

Observa la Sala que el valor de la contribución se incrementó pasando de $ 21.126.828 a $118.310.240, es decir, en la suma de $ 97.183.412; hecho que se produjo al desatar el recurso de reposición, por considerar el IDU que debió cambiarse el factor estrato(1).

La demandada ha manifestado su inconformidad con el fallo del tribunal, estimatorio de las súplicas de la demanda, concretamente porque en su sentir no hay violación del principio de la no reformatio in pejus y, por el contrario, para el IDU las modificaciones tuvieron sustento en razones jurídicas y técnicas que las hacían necesaria.

Sostuvo que la no reformatio in pejus, más que un principio constituye una regla técnica de derecho que no es de aplicación absoluta en los procedimientos administrativos, recalcando que en el caso en examen no resulta aplicable, toda vez que no se está frente a materias propias de los ámbitos disciplinario o sancionatorio, y tampoco se encuentra norma aplicable que así lo permita, sumado a que la modificación del gravamen no obedeció a una arbitrariedad de la administración, sino que se fundamentó en razones jurídicas y técnicas.

Pues bien, el debido proceso es un derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, que se erige como un principio general del derecho procesal, con aplicación en el derecho tributario.

Dentro del anterior marco constitucional las pretensiones del recurrente y el hecho de interponer los recursos de ley condicionan la competencia de la autoridad administrativa que tiene la facultad de conocer de los mismos, so pena, de pretermitir el principio de la congruencia, pues ha de entenderse que una vez interpuesto el recurso hay una limitante a la posibilidad de la administración para revisar su propio acto, y ahora su competencia está restringida, exclusivamente, a resolver las pretensiones del recurrente, y no puede, so pretexto de haber encontrado alguna irregularidad, enmendar oficiosamente sus propios errores para hacer más gravosa la situación del apelante y, de paso, afectar el estado de derecho en beneficio del interés de ocasión, así se considere de la más alta estirpe, como en el presente caso, que se trata de la imposición de una contribución por valorización dirigida al financiamiento de obras de interés general.

No significa lo anterior que la administración carezca por completo de la oportunidad de corregir sus actuaciones deficientes, ya no por consideraciones inherentes al interés particular del recurrente, sino en aras del interés general, y en procura del imperio de la legalidad o para reparar un daño público, como ocurre, por ejemplo, si la situación jurídica de que se trata se hubiere generado en un vicio o en un error conocido luego por la administración, mal podría permanecer tal situación como si se hubiese producido al amparo de la ley.

Pero para garantizar la presunción de legalidad de las decisiones administrativas y para preservar la seguridad jurídica de los asociados es que esa facultad de corrección no tiene un carácter absoluto, pues en su ejercicio no puede la administración menoscabar los derechos de los particulares y, ante todo, violar el derecho fundamental al debido proceso que debe presidir el conjunto de las actuaciones de la Administración.

En el caso bajo examen, el IDU al resolver los recursos (reposición y apelación) interpuestos por la actora, que buscaban disminuir el valor de la contribución liquidada, violó el derecho de defensa y el debido proceso cuando, de manera unilateral, modificó uno de los factores de determinación del tributo haciéndolo más gravoso, sin que el contribuyente tuviera la posibilidad de interponer los recursos que le permitieran discutir los actos administrativos que tal modificación, oficiosa, efectuaron.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha expresado en diversas oportunidades lo siguiente(2):

“El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho al debido proceso, el cual debe ser aplicado a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Se produce violación al debido proceso cuando el juez o la autoridad administrativa no respetan las formas propias del proceso. Esta violación puede ser ostensible, caso en el cual se trata de una vía de hecho. “Una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico”(3).

Esta Corporación ha considerado que en el proceso administrativo, la vía de hecho se produce “si la revocatoria directa del acto hace más gravosa o afecta en forma negativa la situación del administrado frente a lo decidido inicialmente por la Administración y que ha dado lugar al recurso”(4).

Al resolver una situación similar, en la que el IDU incrementó la contribución por valorización, esta sección se pronunció en los siguientes términos:

“La Sala observa que la decisión adoptada por la entidad demandada no se ajusta al procedimiento previsto para el efecto, pues es evidente que no se trató de configurar la causales de revocatoria directa de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sino de adecuar la liquidación de la contribución a las características del predio, con base en las cuales se produjo una nueva segregación del mismo, atendiendo en cada caso su destino económico, con la consecuente incidencia en la determinación de la contribución de valorización. Es decir que se aprovechó la reclamación de la contribuyente para subsanar las inconsistencias en que incurrió la administración al asignar la contribución inicial, con base en las cuales se produjo una nueva liquidación, que agravó la carga impositiva de la demandante.

Si bien es cierto que la contribución de valorización debe liquidarse y asignarse con sujeción a la normatividad local que rige el respectivo procedimiento, ello no implica que se desconozca el derecho fundamental del debido proceso, sustituyendo los procedimientos legales establecidos, precisamente para garantizar la seguridad jurídica de los administrados, como en efecto se hizo, al resolver en la revocatoria directa sobre cuestiones que no corresponden a las pretensiones del recurrente ni a la finalidad de esta forma de reclamación, creando una nueva situación jurídica, más gravosa para la contribuyente, pues no le es permitido a la autoridad fiscal adecuar a su arbitrio los procedimientos.

(...).

Tampoco puede ampararse la administración en la disposición prevista en el artículo 86 del Acuerdo 7 de 1987 (estatuto de valorización del Distrito Capital de Bogotá), según la cual, al resolver los recursos interpuestos, “la decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes”, ya que la norma se refiere, en los mismos términos en que aparece consagrada en el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, a los recursos ordinarios y por ello no es legal mediante la revocatoria directa, sorprender al contribuyente incrementando en forma considerable la contribución de valorización, a propósito de su reclamación, pues lo que impone la norma es una obligación a la administración, de decidir sobre todas las cuestiones planteadas por el recurrente en vía gubernativa, incluidas aquéllas que no hayan sido propuestas por él en instancias anteriores al acto definitivo, que es objeto de la reclamación”(5).

En el caso en revisión, para la Sala, tal como lo estimó el tribunal, las actuaciones administrativas resultan violatorias del derecho de defensa y el debido proceso, pues es evidente que el monto de la contribución por valorización a cargo del contribuyente fue modificado arbitrariamente por la administración, con ocasión de la resolución del recurso de reposición, sin que se diera a la interesada la oportunidad de controvertirla.

Sin embargo advierte la Sala que en la sumatoria realizada por el tribunal de los recibos cancelados por la parte actora, debido a un error se colocó como valor de capital de la factura 110012047794025-0 la suma de $ 16.575.934, cuando el valor correcto, de acuerdo a la misma, (C.P., fl. 344) es $ 16.675.934, lo cual da como resultado que el total pagado ascendió a $ 166.864.700 y, por ende, la suma a devolver como valor pagado en exceso sea equivalente a $ 145.737.872, más los intereses a que haya lugar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 863 del estatuto tributario.

Por lo precedente, la Sala modificará lo concerniente al restablecimiento del derecho. En lo demás se confirmará la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Modifícase el numeral primero de la sentencia del 11 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, respecto al restablecimiento del derecho ordenado, el cual quedará así:

“A título de restablecimiento del derecho se ordena la devolución de la suma pagada en exceso, equivalente a $ 145.737.872, más los intereses a que haya lugar de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 863 del estatuto tributario”.

2. Confírmase en lo demás la providencia apelada.

3. Reconócese personería para actuar a nombre del IDU a la abogada Olga Esperanza Castro Paredes, en los términos del poder que obra en el proceso.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Inicialmente se había liquidado como estrato dos (2) y con ocasión de la resolución del recurso de reposición el IDU cambió el factor a estrato cinco (5).

(2) Sentencia T-587 A/03, Expediente T-695926, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(3) T-056 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) T-033 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Expediente 14751, marzo 2 de 2006, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.