Sentencia 2005-00031/44770 de abril 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO,

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Rad.: 54001-23-31-000-2005-00031-01 (44.770)

Actor: José Manuel Bayona Chongo y otros.

Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil diecisiete

Extractos: «II. Consideraciones:

2.1. Competencia de la Sala

La Sala es competente para conocer del presente asunto, por virtud del recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 13 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal administrativo de Norte de Santander, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la cuantía mínima exigida por la ley en 2004(1) para que un proceso fuera de doble instancia, en acción de reparación directa, era de $179´000.0003(2), monto que es superado con la sumatoria de las pretensiones de la demanada(3).

2.2. El ejercicio oportuno de la acción de reparación directa.

De conformidad con el artículo 136 del C.C.A., la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

En el presente asunto, el daño cuya indemnización se reclama ocurrió el 8 de septiembre de 2003(4), de manera que el cómputo de la caducidad de la acción debe iniciarse a partir del día siguiente a esa fecha; así, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 15 de diciembre de 2004, puede concluirse que ésta se interpuso dentro del término previsto por la ley.

3. Material probatorio y conclusiones.

Al proceso se allegaron las siguientes pruebas:

1. Registro civil de defunción de Yacid Bayona Camargo, que da cuenta de que éste falleció el 8 de septiembre de 2003 (fl. 26 del cdno. 1).

2. Certificación del 17 de octubre de 2003, suscrita por el Fiscal Jefe de la Unidad de Reacción inmediata —BRINHO—, en la que se consignó que se adelanta investigación previa contra desconocidos, por el homicidio de Yacid Bayona Camargo, hecho ocurrido el 8 de septiembre de 2003. Se anota que la Fiscalía Segunda Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito, adscrita a la Unidad de Reacción inmediata realizó la inspección judicial al cadáver.

Adicionalmente, en tal certificación se dijo que, según protocolo de necropsia 2003P-00894, se concluyó: “Adulto masculino que muere en shock neurogénico secundario a heridas por proyectil de arma de fuego. Manera de muerte homicidio” (fl 38 del Cdno. 1).

3. Oficio 029 del 9 de junio de 2006, suscrito por el Teniente Coronel Jefe Sijin del Departamento de Policía de Norte de Santander, donde se informó que en esa seccional no reposa solicitud de protección especial por amenazas que sufriera Yacid Bayona Camargo.

Se consignó que, en cuanto a los antecedentes de la muerte del señor Bayona Camargo, en los archivos de la Brigada interinstitucional de investigación de Homicidios, unidad que tuvo a cargo la inspección del cadáver, se anotó, además de los datos personales de la víctima y del lugar de los hechos, lo siguiente: “El hoy occiso se encontraba descansando en su lugar de residencia, cuando llegaron varios sujetos (sic) tocaron la puerta (sic); al atender el llamado y abrir la puerta, ingresaron y le dispararon (sic); en los hechos resulto (sic) herida su compañera Dennis Jaimes Sarabia, quien fue llevada a la fuerza por los autores del hecho, hasta un lugar desconocido (sic); apareciendo (sic) al día siguiente muerta en el sector ubicado en la Avenida 30 A con calles 10 y 11 del Barrio El Reposo (sic); la diligencia de inspección de cadáver la llevó a cabo el Fiscal Coordinador de la Unidad de Reacción Inmediata…” (fl. 58 a 59 del Cdno. 1).

4. Documentos suscritos por el Jefe Seccional de Inteligencia y el Comandante del Segundo Distrito del Departamento de Policía de Norte de Santander, en los que aseguran que, en los registros y archivos llevados, no existen solicitudes de protección, por amenazas contra Yacid Bayona Camargo (fls. 60 y 61 del Cdno. 1).

5. El Comandante del Grupo de Caballería 5 Maza, en respuesta a oficio enviado por el Tribunal de Norte de Santander, donde se le solicitó certificar si el departamento de Norte de Santander y los barrios periféricos del municipio de Cúcuta están catalogadas como zona roja, adjuntó respuesta emitida por la Sección de Operaciones del grupo de Caballería 5 Maza, en la que se informó que, según las políticas del Comando de la Trigésima Brigada. Norte de Santander es clasificado como zona roja debido a los ataques terroristas que con frecuencia se presentan (fl. 67 del Cdno. 1).

6. Testimonio de la señora Belén Melo López, quien, respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió el homicidio de Yacid Bayona Camargo, señaló ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (se transcribe como obra en el expediente, incluso los errores):

“Preguntado: Dígale al despacho todo lo que sepa y le conste sobre los hechos relacionados con el deceso del señor Sol Melo que a ella le contó mi comadre Virgelma que habían matado a Yacid Bayona Camargo a las siete de la noche del 08 de septiembre de 2003, me dijo que lo mataron a tiros (fl. 77 y 78 del Cdno. 1).

7. Recorte del diario “La Opinión”, de Cúcuta, en el que se informa sobre el asesinato de Yacid Bayona Camargo y la desaparición y posterior muerte de Denis Jaimes Saravia, al parecer atribuible a sicarios (fl. 39 del Cdno. 1).

8. Copia de las estadísticas de muertes violentas, suicidio, accidentes de tránsito y otros accidentes en Cúcuta, los Patios y Villa del Rosario, del 2002 al 2004 expedida por el instituto de Medicina Legal, Seccional Norte de Santander, Cúcuta (fls. 40 a 43 del Cdno. 1).

9. Copia de la investigación por el homicidio de Yacid Bayona Camargo, adelantada por la Fiscalía Segunda URI, en la que resolvió abstenerse de iniciar instrucción, comoquiera que no fue posible obtener la identificación del presunto autor o autores (fls. 1 al 113 del Cdno. 2).

El recurrente manifestó su inconformidad en cuanto a la falta de pronunciamiento, por parte del Tribunal, respecto del “informe Final de la Misión Especial para la Policía Nacional”; no obstante, la Sala advierte que tal documento no obra en el expediente, razón por la cual tampoco hará pronunciamiento alguno sobre el mismo.

Así, pues, de las escasas pruebas que obran en el proceso se colige que: i) el 8 de septiembre de 2003 falleció Yacid Bayona Camargo, como consecuencia de un shock neurogénico secundario ocasionado por el paso de proyectiles de arma de fuego, ii) en 2003, la Fiscalía Segunda de la Unidad de Reacción inmediata adelantó investigación por el homicidio de Yacid Bayona Camargo, pero se abstuvo de iniciar instrucción, al no ser posible identificar al autor o autores del homicidio, iii) ni Yacid Bayona ni sus familiares solicitaron protección a la Policía de Norte de Santander y iv) Norte de Santander estaba catalogado como zona roja debido a frecuentes ataques terroristas.

En cuanto a la declaración que obra en el expediente, la Sala observa que no aporta información importante para resolver el asunto, pues la declarante no presenció los hecho y. por consiguiente, no cuenta con información que dé certeza sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fue asesinado Yacid Bayona Camargo y, por ello, no se tendrá en cuenta lo dicho por ella.

En lo relacionado con los recortes de prensa, la Sala ha manifestado en anteriores oportunidades(5) que las informaciones publicadas en diarios no pueden ser consideradas pruebas testimoniales, porque carecen de los requisitos esenciales que identifican este medio probatorio —artículo 228 del C.P.C.—, por lo que sólo dan cuenta de la existencia de la información y no de la veracidad de su contenido; en consecuencia, el recorte de prensa acompañado con la demanda sólo prueba que allí apareció una noticia, pero no la veracidad de su contenido.

Respecto a las estadísticas de muertes, suicidios y demás, expedidas por el Instituto de Medicina Legal, la Sala advierte que ellas no dan cuenta de los hechos alegados en la demanda, como tampoco evidencian una acción u omisión del Estado que lleve a endilgarle responsabilidad a la parte demandada por la muerte del señor Bayona Camargo.

Respecto de los daños ocasionados a las víctimas por hechos violentos cometidos por terceros, la Sala ha señalado en diferentes oportunidades que ellos sólo son imputables al Estado cuando en la producción del hecho interviene la administración, a través de una acción o de una omisión constitutiva de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o cuando la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a su protección(6)7.

Según lo previsto en el artículo 2 de la Constitución, la razón de ser de las autoridades públicas es la de defender a todas las residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Omitir el cumplimiento de esas funciones no sólo genera responsabilidad personal del funcionario sino, además, responsabilidad institucional; por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas por parte de las autoridades públicas y de los particulares sea una realidad y no conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismos(7).

Al respecto, la Sala, en reiterada jurisprudencia, ha precisado que el Estado debe responder patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: a) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarle protección alguna, en especial cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley, b) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra la persona y c) no se solicita expresamente dicha protección, pero es evidente que la persona lo necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones(8).

No obstante, cabe señalar que la Sala ha considerado que, a pesar de que es deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas(9), en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezca, dado que “nadie está obligado a lo imposible”, aunque se destaca que esta misma Corporación, en providencias posteriores, ha aclarado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso sí, en efecto, fue imposible cumplir aquellas que en relación con el caso concreto le correspondían.

De conformidad con lo anterior, se observa que la falla del servicio no puede ser analizada desde una perspectiva ideal, crítica o abstracta del funcionamiento del servicio, sino que debe ser estudiada desde un ámbito real, que consulte las circunstancias de tiempo, modo y lugar y la capacidad operativa o funcional de la administración pública al momento de la producción del daño.

Es así como, en eventos como el que ahora se estudia, donde se alega que la falla del servicio se origina en la omisión de la administración en la prestación de un servicio o en el cumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos, es necesario que aparezca demostrado, no solo que se pidió protección, sino que tal auxilio no se prestó.

Asimismo, en relación con la responsabilidad del Estado por omisión, se ha considerado que, para la prosperidad de la demanda, es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios(10)11, b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso, c) un daño antijurídico y d) la relación causal entre la omisión y el daño(11).

Frente a este último aspecto, la Sala, con apoyo en la doctrina, que a su vez se inspiró en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no era la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida que, de haberse realizado, habría interrumpido el proceso causal e impedido la producción de la lesión.

Respecto de la previsibilidad de la Administración Pública en la producción de un hecho dañoso y la falta de adaptación de las medidas necesarias para evitarlo, la Sala ha precisado:

“No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la administración de Justicia (sic) debe observar la ley sustitutiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre las cuales se edifica y sirve de razón a la imputación del deber reparador. Así en el caso presente la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida”(12)

En el caso bajo estudio, de conformidad con los hechos probados se infiere que la parte demandada no incurrió en falta alguna del servicio y no se encontraba en posición de garante(13) en relación con la protección concreta y específica de Yacid bayona Camargo, toda vez que no se demostró que tuviera conocimiento alguno sobre un ataque inminente contra la vida e integridad de éste o de su familia; además, no se probó que él o sus familiares hubieran sido víctimas de amenazas que le hicieran tomar medidas de precaución específicas para preservar su vida, ni mucho menos se acreditó que hubieran informado o denunciado otros hechos delictivos previos a su asesinato que permitieran suponer a las autoridades que la vida e integridad de dicho señor se encontraba en peligro.

Así las cosas, es claro que no existe prueba alguna que demuestre la supuesta omisión que se le endilga a las demandadas o que en el asesinato de Yacid Bayona Camargo participaron o fueron cómplices miembros de éstas, o que la Policía, por alguna condición particular o específica, debía proporcionar un esquema de seguridad especial para éste. Tampoco se acreditó que el Estado hubiera podido prever o evitar el hecho punible que causara los daños reclamados por los actores, toda vez que no se demostró la ocurrencia de acontecimientos o hechos delictivos previos, que demandaran de las autoridades públicas la obligación de vigilar o prestar una seguridad especial en la residencia donde ocurrió el homicidio.

Bajo esa perspectiva, no puede hablarse de la existencia de ninguna falla del servicio por desconocimiento del deber de protección, toda vez que no se probó que existieran circunstancias especiales que permitieran inferir que el ataque a Yacid Bayona Camargo fuera previsible.

Así las cosas, es claro que no existe criterio de imputación material, ni normativo, que permita vincular la conducta o comportamiento de la administración con los actos o hechos desencadenantes del daño, razón por la cual éste no le es imputable al Estado, toda vez que fue ajeno a su causación, como quiera que, de conformidad con el acervo probatorio allegado al proceso, el daño causado a los demandantes sólo pueden atribuirse a la conducta de terceros, sin que exista posibilidad de endilgarlos al Estado.

Por lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada, toda vez que el daño irrogado a las demandantes no es jurídicamente imputable a las entidades demandadas, en los términos del artículo 90 de ña Constitución Política, pues es claro que los daños por cuya indemnización se reclama se produjeron como resultado de la actuación delincuencial y deliberada de sujetos desconocidos, lo cual se traduce en un acto malintencionado de un tercero y hace inviable, por supuesto, tener por probada la existencia de una falla en la prestación del servicio.

4. Condena en costas.

En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

1. Confírmese la sentencia del 13 de diciembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

3. Ejecutoriada esta providencia, Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

2. La demanda fue instaurada el 15 de diciembre de 2004.

3. Ley 446 de 1998.

4. Fl. 8 del cdno. 1.

5. Fecha en la que falleció Yacid Bayona Camargo, según se observa en el registro civil de defunción que obra en el folio 22 del cuaderno 1.

6. Sentencia del 15 de junio de 2000 (exp. 13338) y del 24 de mayo de 2012 (expediente 01378-00 (PI)) y auto del 10 de noviembre de 200 (exp. 18298).

7. En sentencia de 11 de octubre de 1990, exp. 5737, dijo la Sala: “Cuando se trata de la falla del servicio originada en la omisión por la administración en la prestación de un servicio o en el cumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos, es necesario que aparezca demostrado no solo (sic) que se pidió concretamente la protección o la vigilancia de la autoridad ante determinado hecho ilícito que puede causar o está causando daño o que las circunstancias que rodeaban el hecho o las personas en él involucradas imponían una especial protección o vigilancia y que tal protección no se prestó”. Con fundamento en ese título de imputación, se accedió a las pretensiones de los demandantes en sentencias de la Sala Plena de 16 de julio de 1991 (exp. 5595), de 19 de agosto de 1994 (exp. 9276 y 8222), de 16 de febrero de 1995 (exp. 9040), de 30 de marzo de 1995 (exp. 9459), de 27 de julio de 1997 (exp. 10.958), entre muchas otras.

8. “Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto esté a su alcance” (sentencia de esta Sección, del 15 de febrero de 1996, exp. 9940).

9. Ver, entre otras, sentencias de 11 de octubre de 1990 (exp. 5737), de 15 de febrero de 1996 (exp. 9940), de 19 de junio de 1997 (exp. 11.875), de (30 de octubre de 1997 (exp. 10.958) y de 5 de marzo de 1998 (exp. 10.303).

10. Precisión realizada por la Sala en providencia de 10 de agosto de 200 (exp. 11.585).

11. Sentencia del 23 de mayo de 1994, exp. 7616.

12. Sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp. 14.122.

13. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, exp. 9.940.

14. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado: “En una teoría de la imputación objetiva construida sobre las posiciones de garante, predicable tanto de los delitos de acción como de omisión, la forma de realización externa de la conducta, es decir, determinar si un comportamiento fue realizado mediante un curso causal dañoso o mediante la abstención de una acción salvadora, pierde toda relevancia porque lo importante no es la configuración fáctica del hecho, sino la demostración de sí una persona ha cumplido con los deberes que surgen de su posición de garante. Si alguien tiene deberes de seguridad en el tráfico, lo trascendente para la imputación es si esa persona desplegó deberes de la diligencia para evitar que el peligro creado no excediera los límites de lo prohibido. Si se es garante, no interesa si el sujeto originó un curso causal (acción) o no impidió el desarrollo del mismo (omisión) sino, (sic) si ha cumplido con los deberes de seguridad que le impone el ejercicio de una actividad peligrosa.
“(…) En una grave violación a los derechos fundamentales, la conducta del garante que interviene activamente en la toma de una población, (sic) es similar a la de aquel que no presta la seguridad para que los habitantes queden en una absoluta indefensión. En virtud del principio de igualdad, cuando la acción y la omisión son estructural y axiológicamente idénticas, las consecuencias deben ser análogas: Si la conducta activa es ajena al servicio, también deberá serlo el comportamiento omisivo. Un miembro de la fuerza pública puede ser garante cuando se presenten (sic) cualquiera de los dos fundamentos de la responsabilidad explicados: creación de riesgos para bienes jurídicos o surgimiento de deberes por la vinculación o una institución estatal. Las fuerzas militares tiene la obligación absoluta de impedir el desconocimiento del derecho internacional humanitario (restricción absoluta aun frente a los estados de excepción según lo dispone el artículo 214 de la Constitución) y los derechos que, conforme a los tratados internacionales ratificados por Colombia, no pueden ser suspendidos durante tales estados. Permitir que ocurran, sea porque activamente intervienen en ellas o porque omiten el deber estatal de proteger a los asociados en mínimas y básicas de la organización social y, por lo mismo, nunca podrán considerarse como un acto relacionado con el servicio. En suma, desde el punto de vista estrictamente constitucional, resulta claro que las Fuerzas Militares ocupan una posición de garante para el respeto de los derechos fundamentales de los colombianos. La existencia de esa posición de garante significa que el título de imputación se hace por el delito de lesa humanidad, o en general por las graves violaciones a los derechos humanos, sin importar la forma de intervención en el delito (autoría o participación), o el grado de ejecución del mismo (tentativa o consumación) o la atribución subjetiva (dolo o imprudencia). Las estructuras internas de la imputación no modifican la naturaleza del delito realizado; (sic) estas no cambian porque el interviniente (para el caso, quien omite) se limite a facilitar la comisión de un hecho principal, o porque no se alcance la consumación del hecho” (Corte Constitucional, sentencia SU-1184 de 2001).