Sentencia 2005-00032/30567 de abril 23 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente:

Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas

Rad.: 11001-03-26-000-2005-00032-00 (30567)

Actor: Agregados de la Sabana Ltda.

Demandado: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho (D.01/84)

Bogotá, D.C., veintitrés de abril de dos mil dieciocho

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

3.1. Presupuestos materiales de la sentencia de mérito

3.1.1. Competencia

La Sala es competente para conocer, en única instancia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1197 de 2004, por la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con el artículo 128.6 del Código Contencioso Administrativo(12).

3.2.2.(sic) Vigencia de la acción.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un término de caducidad de (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, conforme al artículo 136.2 del Código Contencioso Administrativo. La Resolución 1197 de 2004 fue publicada en el Diario Oficial de veintisiete (27) de octubre de dos mil cuatro (2004) y la demanda fue presentada el once (11) de febrero de dos mil cinco (2005). Por tanto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1197 de 2004 se encontraba vigente en el momento en el que fue presentada.

3.1.3. Legitimación para la causa

La sociedad Agregados de La Sabana Ltda. suscribió los contratos de concesión de minas número 7.715, 11.773 y 11.774, los cuales contaban con sus respectivos planes de manejo ambiental. Los derechos de explotación minera que, en virtud de lo anterior, tenía dicha sociedad, fueron limitados mediante los apartados demandados de artículos 3º y 4º de la Resolución 1197 de 2004, ya que, de forma indirecta, redujeron el volumen de extracción autorizado, así como el horizonte temporal de los proyectos. Dicha limitación se hizo efectiva a través de los autos 409, 410 y 411 de 2010, mediante los cuales Corpoguavio negó la solicitud de prórroga de los planes de manejo ambiental y requirió a la demandante para que ajustara los Planes de Manejo y Restauración Ambiental, teniendo en cuenta los términos de la Resolución 1197 de 2004. En consecuencia, Agregados de la Sabana Ltda. se encuentra legitimada en la causa por activa.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitió la Resolución 1197 de 2004. El artículo 12 de la Ley 1444 de 2011 escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que paso a denominarse Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con las funciones asignadas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997. El acto administrativo demandado fue expedido en ejercicio de la competencia conferida a dicho ministerio por el artículo 61 de la Ley 99 de 1993. Por tanto, en cuanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible forma parte de la estructura orgánica de la Nación, y la legitimación se predica de las personas jurídicas, la Nación se encuentra legitimada en la causa por activa, y al Ministerio compete su representación judicial en este proceso.

3.2. Sobre la prueba de los hechos.

3.2.1. Prueba de la ilegalidad del acto administrativo.

En este acápite, la Sala se propone señalar y analizar las pruebas que se decretaron y practicaron dentro del proceso, con el propósito de que sirvieran de soporte para impugnar la validez del acto administrativo controvertido.

En el sub lite se decretaron las siguientes pruebas:

—Copia auténtica del expediente de solicitud de licencia de exploración y posterior concesión del contrato número 7715(13).

—Copia del contrato de concesión número 7715(14) celebrado el ocho (8) de marzo de mil novecientos ochenta y tres (1983), cuyo objeto consiste en “obtener el aprovechamiento total de los yacimientos de Conglomerados Cuarcíticos que se encuentran en el globo de terreno de trescientas cincuenta y cinco hectáreas con dos mil ochocientos ochenta y nueve metros cuadrados (355 Has con 2.889 m2) ubicado en la jurisdicción del municipio de guasca” (cláusula 1ª). Este contrato tiene un período de explotación de treinta (30) años, contados a partir del vencimiento del período de montaje, durante el cual el concesionario deberá explorar anualmente una cantidad mínima de veinticuatro mil toneladas (24.000 Ton.) de conglomerados cuarcíticos en bruto (cláusula 6ª).

—Certificado del registro minero del contrato de concesión 7715(15), en el que consta que dicho contrato se encuentra vigente desde el diez (10) de noviembre de mil novecientos ochenta y tres (1983), hasta el diez (10) de noviembre de dos mil trece (2013).

—Copia auténtica del expediente de solicitud de licencia de exploración y posterior concesión del contrato número 11.773(16).

—Copia del contrato de concesión número 11.773(17), cuyo objeto consiste en “la explotación y apropiación por el Concesionario del mineral materiales de construcción con un mínimo anual de explotación de 15.000 metros cúbicos”. La copia es borrosa, por lo que algunos apartados no son legibles.

—Certificado de registro minero del contrato de concesión 11.773(18), en el que consta que dicho contrato se encuentra vigente desde el treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) hasta el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) y que cubre un área total de ciento cincuenta y nueve hectáreas y nueve mil trescientos setenta y cuatro metros cuadrados (159 Has y 9374 m2).

—Copia del contrato de concesión número 11.773(19), cuyo objeto consiste en “la explotación y apropiación por el Concesionario del mineral materiales de construcción con un mínimo anual de explotación de 15.000 metros cúbicos” en un “globo de terreno ubicado en jurisdicción del municipio de Guasca” (cláusulas 1ª y 3ª). Este contrato tiene un período de explotación de treinta (30) años, contados a partir de su inscripción en el registro minero (cláusula 4ª). Dentro de las obligaciones del concesionario se encuentra la de “[o]bservar y cumplir las normas vigentes sobre protección y conservación del medio ambiente” (cláusula 5.5), así como “[c]umplir el Programa de Trabajo e Inversiones (PTI), aprobado por el Ministerio” (clausula 5.4).

—Copia auténtica del expediente de solicitud de licencia de exploración y posterior concesión del contrato número 11774(20).

—Certificado del registro minero del contrato de concesión 1174(21), en el que consta que dicho contrato se encuentra vigente desde el treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) hasta el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) y que cubre un área total de ciento ochenta y ocho hectáreas y nueve mil seiscientos dieciocho metros cuadrados (188 Has y 9618 m2).

—Copia de los memoriales de acogimiento a la Ley 650 de 2001 de los contratos de concesión números 77151, 1773 y 11774 de diecisiete (17) de octubre de 2015.

—Copia de la Resolución 367 de 27 de junio de 2001, por la cual se establece el Plan de Recuperación y Rehabilitación Ambiental contenido en el estudio presentado para la zona explotada en el área de la concesión minero número 7715(22).

—Copia auténtica de la Resolución 872 de 17 de octubre de 2000, por la cual se establece el Plan de Manejo Ambiental para la zona explotada en el área del contrato de concesión minera 11.773(23). El artículo 4º de la resolución prevé que “[l]a empresa Agregados de la Sabana Ltda., deberá ejecutar el Plan de Manejo y Recuperación en un término de ocho (8) años, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia”.

—Copia auténtica de la Resolución 1079 de 28 de diciembre de 2000, por medio de la cual se establece el Plan de Manejo y Recuperación Ambiental presentado para él área del contrato de concesión minero número 11774(24). El artículo 4º de la resolución establece que “[l]a empresa Agregados de la Sabana Ltda., deberá ejecutar el Plan de Manejo y Recuperación en un término de ocho (8) años, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia”.

—Copia auténtica del premio del Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMI) concedido a Agregados de la Sabana Ltda., por la Excelencia a la Gestión Ambiental por el trabajo de reintegración de las zonas explotadas en los programas de restauración, rehabilitación y reafectación de nueve (9) de mayo de dos mil dos (2002)(25).

—Ejemplar del Diario Oficial de veintisiete (27) de octubre de dos mil siete (2007) en el cual se publicó la Resolución 1197 de 2001(26).

—Copia de la revista de precios Inardatos, Edición 86 de diciembre de 2004 a enero de 2005(27).

—Copia del oficio número 2006 - 1285 remitido por la Ministra de Minas y Energía a la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado el treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006)(28), en el marco del proceso con expediente número treinta mil quinientos sesenta y siete (30567), en el que se demandó la nulidad de algunas disposiciones de la Resolución 1197 de 2004.

Adjunto al anterior oficio, la Ministra de Minas y Energía remitió la comunicación que dicho despacho envió a la Ministra de Energía al Ministro de Ambiente el veinticuatro (24) de julio de dos mil dos (2002), dentro del trámite de expedición de la resolución demandada(29). Tras citar el artículo 34 del Código de Minas, la Ministra de Minas y Energía manifestó.

“De lo anterior, se desprende con claridad que las zonas de minería restringida deben delimitarse teniendo en cuenta los informes y estudio técnicos de la autoridad minera. En este aspecto, debemos advertir a su despacho que la autoridad minera ha sido totalmente desconocida en el trámite adelantado por el Ministerio de Medio Ambiente con el fin de determinar zonas compatibles para la minería.

Pese a que el Ministerio de Minas y Energía en repetidas oportunidades ha solicitado copia del estudio adelantado por Prodea, el mismo no nos ha sido suministrado. Teniendo en cuenta lo anterior, este Ministerio desconoce los estudios técnicos, económicos y sociales que sirvieron de base al ministerio a su cargo para determinar zonas compatibles con la actividad minera.

Preocupante para el Ministerio de minas y Energía y para el sector minero del País, que el proyecto de Resolución modificatoria de la 222 de 1994, pretenda restringir la actividad minera en la Sabana de Bogotá, sin tener en cuenta estudios técnicos recientes que permitan establecer el potencial geológico-minero, el impacto económico y social de tales medidas”.

—Copia de la comunicación remitida por la Jefe de Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía a la Jefe de Oficina Jurídica Asesora del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, radicada el diecisiete (17) de diciembre de dos mil trece (2013)(30). En dicha comunicación, la remitente formula unos comentarios sobre el articulado del proyecto de la Resolución 1197 de 2004.

—Copia auténtica del oficio número 2006-1229, presentado a esta Corporación el veintitrés (23) de agosto de dos mil seis (2006), como parte del proceso con expediente número treinta mil quinientos sesenta y siete (30567), en el que se demandó la nulidad de algunas disposiciones de la Resolución 1197 de 2004(31). En este oficio, la Ministra de Minas expresó:

“En relación con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 (...) es necesario señalar, que para la expedición de la Resolución 1197, no se realizó por parte de este Ministerio un estudio en los términos de dicha norma. (...)

Es importante anotar, que la institucionalidad minera, entendida ésta como el Ministerio de Minas y Energía, Minercol en su momento, hoy en liquidación, la Unidad de Planeación Minero-Energética —UPME— y e instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas, no participaron en la elaboración del estudio que realizó la firma Prodea.

El Ministerio de Ambiente (sic) de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial convocó a mediados del año 2002, a la institucionalidad minera para dar a conocer los resultados de dicho estudio.

Con motivo de la expedición de la Ley 685 de 2001 y a raíz de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial manifestara su intención de modificar la Resolución 222 de 1994, al menos desde en (sic) el año 2002, el Ministerio de Minas y Energía manifestó a la máxima autoridad ambiental, que era necesario, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 34 de le Ley 685 de 200, realizar un estudio interinstitucional con la participación nuestra; propuesta que no fue acogida por el Ministerio de Ambiente”.

A este oficio se adjuntó copia del oficio 2006011957 con sus respectivos anexos.

—Antecedentes administrativos de la Resolución 1197 de 1994, dentro de los cuales se incluye el concepto técnico elaborado por las Direcciones de Desarrollo Sectorial Sostenible, Ordenamiento Territorial, Ecosistemas, Licencias, Permisos y Trámites, y la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente, así como el “Documento Informe Final: Actualización de Áreas Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su Incorporación en los procesos de ordenamiento territorial”(32).

—Acta de diligencia de recepción de testimonio del señor Walfrank Albornoz Ruiz, Gerente de Producción de Agregados de la Sabana Ltda., practicada el diecisiete (17) de enero de dos mil siete (2007).

El señor Albornoz manifestó que el proyecto cumplía con los estándares técnicos y ambientales, así como con los volúmenes mínimos de producción definidos en los contratos de concesión. Aparte, dijo que la disminución de los volúmenes anuales de producción afecta la recuperación integral de las reservas mineras, “porque quedarían muchos recursos sin explotar existiendo las reservas y referente a la empresa el impacto es económico ya que se han adquirido compromisos de mercado, los cuales no se podrían realizar”. Dicho proyecto, manifestó, venía siendo explotado desde mil novecientos setenta y siete (1977). Por último, Walfrank Albornoz Ruiz expresó que la administración del proyecto ha tomado medidas para reducir los volúmenes de explotación, lo que implica sobrecostos para la producción, ya que “aunque se cumple con los volúmenes, el planeamiento ha sido comprimido, las áreas de explotación han sido limitadas”.

—Copia auténtica de la resolución número 222 del 3 de agosto de 1994, del Ministerio de Medio Ambiente, “por la cual se determinan zonas compatibles para las explotaciones mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá y se dictan otras disposiciones”(33).

—Copia auténtica de la resolución 813 de 14 de julio de 2004, del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “por la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones 0222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones”(34).

—Copia auténtica de la resolución 1197 de 13 de octubre de 2004, de Ministerio de Amiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “por medio de la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituye la Resolución 0813 del 14 de julio de 2004 y se adoptan otras determinaciones”(35).

—Copia auténtica de la resolución 367 del 27 de junio de 2001, de Corpoguavio, “por la cual se establece un Plan de Recuperación y Rehabilitación ambiental”(36).

—Comunicación del Alcalde del municipio de Guasca (Cundinamarca) de 3 de octubre de 2006, en la que manifiesta que en los archivos de dicha Alcaldía no se encontró documentación relativa a los contratos de concesión de minas número 7715, 11.773 y 11.774 y, por tanto —afirma— “(...) nos es imposible determinar las áreas afectadas de cada uno de estos contratos”(37).

Las copias de los documentos anteriormente mencionados han obrado a lo largo del proceso, sin que haya sido objeto de tacha por parte de la entidad demandada. En consecuencia, se valorarán los mencionados documentos, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sección(38).

3.2.2. Prueba del perjuicio.

La empresa demandante entiende que el perjuicio ocasionado con la expedición de la Resolución 1197 de 2004 se traduce en la disminución patrimonial (daño emergente) y la privación de utilidades o ganancias que esperaba percibir por la imposibilidad de ejecutar total o parcialmente el proyecto (lucro cesante).

Como prueba del perjuicio, en el proceso se decretó y practicó dictamen pericial que tuvo el siguiente objetivo:

“Para que determine el monto de los perjuicios (daño emergente y lucro cesante) que la resolución demandada causó a la sociedad Agregados de la Sabana Ltda, solicito se designe un economista, quien deberá valorar las inversiones que se han realizado en infraestructura y montaje minero (obras, equipos, maquinaria, compra de terrenos, etc.) así como la utilidad que dejará de recibir al no poder explotar las reservas probables que se encuentran en la zona de los contratos 7715, 11.773 y 11.774, dadas las condiciones de explotación decreciente que exige el PMRA a que se refiere la resolución 1197 de 2004”(39).

El Dictamen pericial no fue objetado por la entidad demandada, por lo que será valorado por la Sala.

La Sala tomará en consideración que el área cubierta por los contratos de concesión 11.774, 7715 y 11.773 se encuentra en el escenario 7 del artículo 3º, parágrafo 2º de la Copia auténtica de los Autos 409, 410 y 411 de 22 de abril de 2010 de Corpoguavio, con los cuales se negó la prórroga de los Planes de Manejo y Restauración Ambiental para las explotaciones mineras en cabeza de Agregados de la Sabana Ltda., y se ordenó ajustarlos conforme a lo dispuesto en la Resolución 1197 de 2004, en un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de dichos actos administrativos, advirtiendo que, en caso de incumplimiento, se suspenderían las actividades desarrolladas dentro de dichos títulos mineros(40).

3.3. Asuntos que resolver por la Sala.

La Sala debe resolver si los apartados impugnados de la Resolución 1194 de 2004, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, deben declararse nulos de conformidad con los cargos propuestos en la demandada y si, como consecuencia de ello, deben repararse los perjuicios ocasionados a Agregados de la Sabana Ltda.

3.4. Análisis de la legalidad de los apartados demandados de la Resolución 1197 de 2004.

Ab initio, precisa la Sala que la Resolución 1197 de 2004 fue derogada por la Resolución del Ministerio de Ambiente número 2001 de 2016. No obstante, la Sala ha reiterado en distintos pronunciamientos, desde el catorce (14) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991)(41) hasta la fecha, que la desaparición de la vida jurídica de las normas demandadas no imposibilita un pronunciamiento judicial sobre su validez(42).

La derogación de una norma no reestablece, de por sí, el ordenamiento jurídico vulnerado, ya que “resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho”(43). Claro está que podría presentarse un caso de sustracción de materia, cuando las causas que originaron la acción hubieran desaparecido(44). Pero este no es el caso.

3.4.1. Efectos de la Sentencia de 23 de junio de 2010 sobre la normativa cuestionada en este asunto.

La Sala advierte que, mediante Sentencia de 23 de junio de 2010, esta Corporación se pronunció sobre la legalidad de la resolución recurrida. Teniendo en cuenta que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes y que la providencia que niega la nulidad tiene efectos erga omnes en relación únicamente con la causa petendi(45), y que el juez tiene el deber de respetar el precedente judicial(46), la Sala procederá a analizar los efectos que la sentencia mencionada tiene con respecto al sub lite.

a) Nulidad por ausencia de estudios y omisión de la colaboración con la autoridad ambiental en la expedición de la Resolución 1197 de 2004

En dicha oportunidad, el demandante alegó que la Resolución 1197 de 2004 vulneraba el artículo 34 del Código de Minas, en lo que coincide con lo argumentado en el cargo octavo de la demanda puesta en consideración de la Subsección en esta oportunidad, de la forma que se muestra en la siguiente tabla.

Razones de la inconformidad formulada en el asunto resuelto con la Sentencia de 23 de junio de 2010Razones de la inconformidad formulada en el octavo cargo del asunto bajo examen
El actor alegó que el artículo 1º, su parágrafo 3º, y el parágrafo del artículo 2º de la Resolución 1197 de 2004 vulneraban el artículo 34 del Código de Minas, ya que “no se delimitaron las zonas de exclusión de exploración y explotación mineras con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero”.Agregados de la Sabana, en su cargo octavo, argumentó que las disposiciones demandadas vulneraban el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, debido a que, en primer lugar, el estudio técnico denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá” establecía unas áreas compatibles con la minería distintas a las que recogía la Resolución 1197 de 1994 y, en segundo lugar, porque dichos estudios no se realizaron con la colaboración de la autoridad minera. De esta forma, la empresa demandante planteó en el sub lite un cargo análogo al resuelto por esta Colegiatura en la Sentencia de 23 de junio de 2010(47).

Pues bien, en los artículos demandados en la actuación procesal que concluyó con la Sentencia de 23 de junio de 2010 se delimitaban las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcillas en la Sabana de Bogotá(48); se prohibía la autorización de nuevas actividades de exploración y/o explotación de materiales de construcción y de arcillas, en zonas diferentes a las allí señaladas(49); y se establecía el deber de las autoridades de excluir o restringir ciertas zonas en las solicitudes que se presenten(50).

La Sala estimó la anterior pretensión con base en el siguiente argumento:

“De la prueba documental referida, encuentra la Sala que la autoridad minera no tuvo participación alguna en la elaboración del estudio técnico, social y ambiental de que trata el artículo 34 de la Ley 685. Por el contrario, si bien se adelantó un estudio contratado por el Ministerio accionado con una firma privada, el Ministerio de Ambiente se limitó a convocar a las autoridades mineras respectivas para “dar a conocer los resultados de dicho estudio”.

La “colaboración” del Ministerio de Minas y Energía no podía verse reducida, con arreglo al marco jurídico vigente a la época de los hechos(51), a formular observaciones de carácter jurídico (como en efecto las hizo) sino a participar activamente en la confección de unos estudios que sirvieran de base para que la autoridad ambiental finalmente adoptase la decisión respectiva. Tampoco bastaba la participación activa en la confección de los borradores del acto administrativo que finalmente adopta la autoridad ambiental.

Como ya se indicó el Código de Minas, norma que sirvió de fundamento para la expedición del acto acusado, contenía una exigencia de experticia fundamental que tenía que llevarse a cabo en colaboración con la autoridad minera (principio de coordinación y colaboración administrativa).

Tan importantes son los estudios que la misma norma señaló que el acto administrativo que contenga la decisión de exclusión o restricción de trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, debe estar expresamente motivado en los mismos (deber de motivación en la experticia).

Y si la autoridad minera tan sólo es convocada a posteriori, como en efecto lo fue en el caso sub lite con arreglo a la prueba documental arriba referida, y si su participación ex post, se contrajo a formular objeciones a dicho estudio — justamente porque no participó activamente en su desarrollo como ordena la norma— y a hacer recomendaciones al proyecto de acto administrativo que debía adoptarse, no se cumplió el principio de colaboración y coordinación previsto en la ley.

Y si bien la Corte Constitucional en Sentencia C 339 de 2002 entendió que “el deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión”, ello no entraña que la atribución asignada pueda ejercerse, como en este evento sucedió, haciendo caso omiso de la exigencia de adelantar previamente en colaboración con la autoridad minera, los estudios técnicos, sociales y ambientales respectivos.

El condicionamiento de la Corte se explica en que la entidad ambiental no puede quedar subordinada al querer de la autoridad minera, de modo que si ésta decide no colaborar aquella no pueda llevar adelante su función.

Con esta perspectiva, la Sala encuentra que si un acto administrativo, con arreglo a la ley, debe formarse con la colaboración de otra entidad distinta de la titular justamente para evitar la toma de decisiones irreflexivas y precipitadas, de omitirse esa exigencia se incurre en un vicio de ilegalidad

Con arreglo al criterio sentado, se impone concluir que el artículo 1º y su parágrafo 3º y el parágrafo del artículo 2º de la Resolución 1197 de 2004, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, vulneraron de manera notoria y protuberante lo prescrito por el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), deben ser retirados del ordenamiento jurídico”(52).

Ahora bien, en el sub judice se demanda la nulidad de las disposiciones de la Resolución 1197 de 2004 en las que: (i) se atribuía a la autoridad ambiental competente la faculta de definir los términos de referencia para elaborar el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental (“PMRRA”) de las áreas que se encontraran fuera de zonas compatibles con la actividad minera allí definidas, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que contaran con autorización ambiental y se encontraran en explotación, previendo además que, en caso de que no se presentara el PMRRA, dicha autoridad podría suspender la actividad minera(53); y (ii) se establecía que en la anterior situación, entre otras, la explotación realizada debía ser decreciente, buscando el cierre definitivo de la explotación minera, y que la extracción de materiales se justificaba exclusivamente para conseguir la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística, y la recuperación definitiva de las áreas afectadas, sin que el PMRRA pudiera ser objeto de prórroga(54).

En suma, las disposiciones demandadas en el asunto de autos definían el régimen aplicable a las áreas que, de acuerdo con la delimitación realizada en el artículo 1º de la Resolución 1197 de 2004, se encontraban fuera de las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, pero que contaban con título minero y autorización ambiental, y estuvieran siendo explotadas en el momento en el que la resolución fue expedida. En estos casos, debería aprobarse un PMRRA en el que, conforme a los directrices de la autoridad ambiental competente, se fijara un volumen de explotación decreciente, con el propósito exclusivo de estabilizar y recuperar definitivamente las áreas afectadas.

Salta a la vista, ante todo, que la aplicabilidad del anterior régimen de explotación minera se define en función de la delimitación de las zonas de la Sabana de Bogotá que son compatibles con la minería, ya que el área al margen de dicha demarcación configura el marco territorial dentro del que se aplica tal régimen. Sin embargo, con la Sentencia de 23 de junio de 2010, esta Corporación declaró la nulidad del artículo 1º de la Resolución 1197 de 2004, en la que se delimitaban las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá. Caber recordar que, como lo señaló la Sala en dicha ocasión, la prohibición de realizar actividades mineras en zonas excluibles de minería, está sujeta a que dichas “zonas sean declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente”, según el artículo 63 de la Ley 685 de 2001(55).

En este orden de ideas, la nulidad de la disposición en la que fueron delimitadas las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá llevó a que los artículos de la Resolución 1197 de 2004 demandados en este asunto devinieran inaplicables, por carecer de un ámbito material de aplicación. Esto, sin embargo, no conlleva la nulidad de las normas demandadas, por lo que la Sala procederá a analizar los motivos de inconformidad presentados por Agregados de la Sabana.

Al respecto, la Sala observa, en primer lugar, que el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 exigía unos estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, para delimitar las zonas de exclusión de minería. Esto se desprende claramente del texto de dicha norma, conforme al cual:

“No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.

Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras. (...)” (énfasis fuera del texto).

De esta forma, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 sujetó la competencia de la autoridad ambiental para delimitar las zonas excluibles de la minería, a la realización de unos estudios y a la colaboración con la autoridad minera. Así lo manifestó esta Corporación en la providencia previamente referida, de acuerdo con la cual:

“(...) el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 es claro en disponer que la competencia para delimitar geográficamente está radicada en la autoridad ambiental (ratione materiae). Sin embargo, dicha atribución está sujeta al cumplimiento de dos exigencias simultáneas: por una parte que la decisión se haga con base en estudiostécnicos, sociales y ambientales y de otro lado, que dichos estudios se adelanten con la “colaboración de la autoridad minera” (Resaltado añadido)(56).

Los estudios técnicos, sociales y ambientales, y la colaboración con la autoridad minera, se exigen pues únicamente para delimitar la zona no compatible con la minería, no para establecer el régimen aplicable a las zonas excluidas cuando en éstas ya se están realizando actividades mineras, con el título minero y la autorización ambiental preceptiva, como sucede en el presente asunto. De hecho, en el asunto resuelto con la Sentencia de 23 de junio de 2010 fueron atacados varios artículos de la Resolución 1197 de 1994, y la declaración de nulidad por ausencia de estudios y omisión de la colaboración con la autoridad ambiental se limitó a la disposición en la que se delimitaban las zonas compatibles con la minería (con lo que quedaban, por descarte, delimitadas las zonas excluidas). No vulneran así, las normas controvertidas sub judice, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, ya que en ellas no fueron delimitadas las zonas excluidas de la minería. Por lo tanto, la Sala desestima el octavo cargo de la demanda.

b) Pronunciamiento sobre el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004

El parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004 fue demandado en el asunto resuelto con la sentencia de Sentencia de 23 de junio de 2010, así como en este caso, de la forma que se expone en el siguiente cuadro, en el que se muestran los apartados atacados.

Apartados demandados en el asunto resulto mediante Sentencia de 23 de junio de 2010Apartados demandados en el subjudice
Artículo 4º. “(...) Parágrafo 2º.Entiéndase por Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, aquel que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir, mitigar, y compensar los impactos y efectos ambientales ocasionados, que permitan adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso postminería. Debe contener entre otros, los componentes geotécnico, geomorfológico, hídrico, ecosistémico, paisajístico.
En los escenarios señalados en el artículo anterior, la explotación que se realice con fundamento en los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera. En tales casos, la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. La remoción de materiales deberá estar justificada de manera exclusiva hacia la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística.
El Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. El PMRRA podrá extenderse más allá del título minero, cuando el tiempo para la restauración no sea suficiente para desarrollarlo adecuadamente, sin exceder de tres (3) años. Los materiales extraídos podrán ser objeto de comercialización.
Una vez se acepte mediante acto administrativo motivado la restauración del área minera, la autoridad ambiental competente procederá al cierre definitivo de la misma.
Artículo 4º. “(...) Parágrafo 2º. Entiéndase por Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental —PMRRA—, aquel que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir, mitigar y compensar los impactos y efectos ambientales ocasionados, que permitan adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso postminería. Debe contener entre otros, los componentes geotécnico, geomorfológico (sic), hídrico, ecosistémico, paisajístico.
En los escenarios señalados en el artículo anterior, la explotación que se realice con fundamento en los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera. En tales casos, la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. La remoción de materiales deberá estar justificada de manera exclusiva hacia la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística.
El Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. El PMRRA podrá extenderse más allá del título minero, cuando el tiempo para la restauración no sea suficiente para desarrollarlo adecuadamente, sin exceder de tres (3) años. Los materiales extraídos podrán ser objeto de comercialización.
Una vez se acepte mediante acto administrativo motivado la restauración del área minera, la autoridad ambiental competente procederá al cierre definitivo de la misma.

Como se aprecia, la Sentencia de 23 de junio de 2010 se pronunció sobre todos apartes del parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004 que fueron cuestionados en el sub lite, ya que en la anterior oportunidad fue recurrida la totalidad del texto de dicha disposición, mientras en esta ocasión fueron impugnadas únicamente algunas locuciones de aquella.

Por otra parte, pese a que los cargos planteados contra la norma cuestionada no son los mismos, algunos de ellos guardan una estrecha similitud en su fundamentación, de la forma que se ilustra a continuación.

Cargos contra el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004 formulados en el asunto resuelto con la Sentencia de 23 de junio de 2010Cargos contra el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004 formulados en el asunto resuelto en el subjudice
“Según la demanda el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004 cuando establece que la explotación que se realice con fundamento en los planes de manejo, recuperación o restauración ambiental-PMRRA debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera, viola los artículos 45 y 46 del Código, que prevén la definición del contrato de concesión minera y la normatividad aplicable.
Adujo que ‘la Resolución 1197 de 2004 no puede válidamente ordenar que la explotación sea decreciente, ya que se debe estar a las condiciones establecidas en los contratos de concesión minera las cuales están sometidas a la normatividad vigente al momento de la concesión’”(57).
Cargo primero: La sociedad demandante afirma que, al exigir una explotación con volúmenes decrecientes, el Ministerio de Ambiente desconoce la competencia de la autoridad minera, para señalar el volumen de explotación, de acuerdo con las normas del contrato y el Código de Minas. Esto, afirma, viola los artículos 60, 84, 85 y 86 de la Ley 685 de 2001 y 61 de la Ley 99 de 1993.
Cargo tercero: La Resolución 1197 de 2004 establece que la “remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas”. Por otro lado, el Código de Minas busca fomentar la explotación de recursos mineros y satisfacer los requerimientos de la demanda externa e interna, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible (art. 1º, Código de Minas). De acuerdo con ello, la demandante argumenta que el contrato de concesión minera no puede buscar, únicamente, la estabilización geotécnica y la recuperación de las áreas afectadas.

La Sala observa que el cargo tercero formulado en el libelo introductorio del asunto que nos ocupa cuestiona la legalidad del parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004, de la misma forma en que se dirigió el motivo de inconformidad desatado anteriormente, ya que en ambos se alega que esta norma, al ordenar que las explotaciones mineras tengan una producción decreciente orientada únicamente a la recuperación o restauración ambiental, trasgrede la normativa minera y los contratos de concesión existentes. El cargo primero planteado en este asunto, por su parte, pone en duda la competencia del Ministerio de Ambiente para exigir que dichas actividades tengan una producción decreciente, por considerar que esto vulnera la normativa minera y el artículo 61 de la Ley 99 de 1993; exigencia esta, que el Ministerio ejerce a través de la Resolución 1197 de 2004. Son pues cargos interdependientes, ya que uno ataca la competencia, mientras el otro refuta el medio a través del cual ésta es ejercida. En consecuencia, las resultas del análisis de un cargo se proyectan indefectiblemente sobre el otro.

Esta Corporación, en la Sentencia de 23 de junio de 2010, desestimó el referido embate contra la legalidad del parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“A este respecto la Sala encuentra que, como lo advirtieron el accionado y el Ministerio Público, el artículo 48 del Código de Minas(58) dispone que el concesionario de minas para proyectar, preparar y ejecutar sus estudios, trabajos y obras, no requerirá licencias, permisos o autorizaciones distintas de las relacionadas en ese Código o en las disposiciones legales a que éste haga remisión expresa, sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental.

Es claro, entonces, que la legislación minera en modo alguno libera al concesionario del cumplimiento de las disposiciones que dicten las respectivas autoridades ambientales, como si esta materia se dejara a una suerte de libérrimo ejercicio de la autonomía negocial.

El contrato de concesión minera —en tanto instrumento jurídico necesario para poder constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal (L. 685, art. 14), debido a la protección especial que la Constitución y la ley brindan al medio ambiente (Constitución ecológica)— se somete en muchos aspectos a normas de orden público que limitan de manera importante la autonomía de la voluntad de las partes.

Si como ya se advirtió es obligación constitucional del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (art. 8º), y todas las personas tienen un derecho de raigambre constitucional a gozar de un ambiente sano, (art. 79), es apenas natural que haya una serie de obligaciones tanto para las autoridades como para los particulares en punto de la explotación racional de la minería. Por lo demás, en consonancia con estos mandatos, el artículo 80 introdujo el concepto de desarrollo sostenible, que entraña que el Estado planifique el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en orden a proteger los ecosistemas.

De ahí que la disposición acusada no sólo no viola las normas invocadas como infringidas, sino que al ordenar que la explotación minera sea decreciente está cumpliendo con claros derroteros constitucionales y desarrollando una legítima competencia que la norma legal en cita atribuyó. Se desestima así el cargo formulado”(59).

Queda así claro que el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004, al ordenar que ciertas actividades mineras desarrolladas en la Sabana de Bogotá tengan una producción decreciente orientada únicamente a la recuperación o restauración ambiental, no vulneró la normatividad minera, ni lo establecido en el contrato de concesión, debido a que el derecho de minas, en modo alguno, exime al concesionario del cumplimiento de los preceptos que dicten las respectivas autoridades ambientales, como lo establece expresamente el artículo 48 del Código de Minas. Al orientar la producción minera conforme a criterios de sostenibilidad, esta se somete a postulados de orden público de raigambre constitucional, lo que no contraviene el ordenamiento jurídico, sino que, por el contrario, lleva a su realización.

Cabe resaltar, además, que en la Sentencia de 23 de junio de 2010, la Sala puso de presente que el texto demandado desarrolla una legítima competencia atribuida por el artículo 48 del Código de Minas a la autoridad ambiental, en concordancia con los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución Política.

Para redundar, ha de advertirse que el legislador asignó expresamente al Ministerio de Ambiente las funciones de:

Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural”; y

Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales” (énfasis añadido)”(60).

Es pues claro, que el Ministerio de Ambiente actuó legítimamente al restringir, mediante la Resolución 1197 de 2004, las actividades mineras desarrolladas en ciertas zonas de la Sabana de Bogotá. En consecuencia, la Sala desestimará los cargos primero y tercero de la demanda, y procederá al estudio de los demás motivos de inconformidad propuestos por la sociedad actora.

3.4.2. Cargo séptimo: Vulneración de la libertad de empresa.

La actora aduce que, según el artículo 78 de la Ley 685 de 2001, el volumen de producción de una mina se fija de acuerdo con la geología de la zona y de las condiciones del mercado, procurando que la actividad sea rentable, ya que ningún concesionario puede estar obligado a realizar una actividad que le genere pérdidas. Al ordenar que una actividad minera sea siempre decreciente, con el único propósito de estabilizar las áreas intervenidas por la minería, la resolución demandada —según la actora— afecta el núcleo esencial de la libertad de empresa, ya que la somete a una condición antieconómica. De esta forma —afirma— la Resolución 1197 de 2004 vulnera el artículo 333 de la Constitución, así como los artículos 60 y 78 del Código de Minas.

En primer lugar, la Sala pone de presente que, como lo manifestó la sentencia de Sentencia de 23 de junio de 2010, el desarrollo de la minería implica una serie de obligaciones para los particulares y las autoridades, los cuales están obligados a proteger las riquezas naturales de la Nación(61), así como a respetar el derecho constitucional a un medio ambiente sano(62), de conformidad con la planificación, en cabeza del Estado, del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución(63).

La Corte Constitucional, por su parte, ha manifestado enfáticamente que los particulares son responsables de la protección del medio ambiente, por lo que las actividades económicas deben ejercerse dentro de los límites impuestos por el derecho ambiental, para mantener un medio ambiente sano y conseguir un desarrollo sostenible. De esta forma, el interés privado, que representa la actividad económica, cede ante el interés público o social que exige la preservación del ambiente. Debe, no obstante, permitirse una actividad económica legítima con un impacto ambiental, siempre y cuando esta no comprometa los límites tolerables de contaminación(64).

Pasando ahora al plano concreto de la minería, la Sala observa que, en la Sentencia C-035 de 2016, la Corte Constitucional dio respuesta a una demanda de constitucionalidad contra el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, el cual restablecía la posibilidad de que los particulares desarrollaran actividades de exploración y explotación de recursos mineros y de hidrocarburos, las cuales se habían prohibido en las Leyes 1382 de 2010 y 1450 de 2011. Los demandantes argumentaron que la disposición demandada vulneraba los derechos al ambiente sano, al agua y al patrimonio público, al readmitir labores mineras que habían sido proscritas.

En dicha ocasión, la Corte Constitucional analizó la libertad económica en el desarrollo de actividades de extracción de recursos no renovables. En primer lugar, precisó que la libertad económica no es un derecho absoluto, ya que debe ejercerse dentro de los límites del bien común y de conformidad con los alcances que fije la ley, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente, y el patrimonio cultural de la Nación. Para conseguirlo —precisó— el Estado tiene un amplio margen de intervención en la economía, además del mandato concreto de intervenir en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, y de determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, con sujeción a los artículos 334 y 360 de la Constitución. Ahora bien, los contratos de concesión minera tienen por objeto la explotación de un bien que le pertenece al Estado y no implican transferencia del dominio de los bienes del subsuelo, que siguen siendo propiedad estatal(65). En atención a ello, la Corte Constitucional afirma que:

“La obligación del Estado para con el concesionario se circunscribe a la entrega de una participación en la explotación del bien. Por lo tanto, la sola existencia de un contrato de concesión no impide al Estado limitar, condicionar o prohibir la actividad objeto de la concesión, cuando con ello se pretenda proteger un bien jurídico de mayor importancia constitucional. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el Estado adquiere información nueva de que un medicamento, un alimento, o la explotación de un determinado material de construcción tiene consecuencias nocivas para la salud. En tales casos, el Estado puede perfectamente prohibir la producción, transformación, distribución y comercialización del respectivo producto. Con mayor razón, puede entonces prohibir la extracción de un recurso de su propiedad, siempre que exista una duda razonable sobre la afectación de bienes jurídicos objeto de protección constitucional. Aceptar una posición contraria, limitando la actividad del Legislador y del gobierno a la inexistencia de contratos de concesión equivaldría sujetar la actividad legislativa a intereses particulares, estancar la capacidad del ordenamiento de responder a los cambios sociales, e invertir la regla constitucional de prevalencia del interés general. (...) Por lo tanto, el hecho de que en la primera hipótesis el Estado haya suscrito un contrato de concesión con el particular no le impide al Legislador prohibir la actividad respectiva, incluso durante la vigencia del contrato mismo. En esa medida, no es atendible el argumento del Procurador General, según el cual la disposición acusada persigue un fin constitucionalmente válido que es el de armonizar bienes jurídicos, y en particular, la libertad económica con la protección del medio ambiente, toda vez que el texto constitucional mismo contiene una regla de prevalencia del interés general” (Resaltado añadido)(66).

Teniendo en cuenta, entre otros, el anterior argumento, la Corte Constitucional concluyó que no era razonable permitir transitoriamente las actividades de minería e hidrocarburos en áreas de especial protección constitucional y, en consecuencia, declaró la inexequibilidad de los apartados demandados del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015.

Es pues claro que el Estado tiene la facultad de limitar la libertad de empresa en el desarrollo de actividades mineras, pudiendo incluso prohibir la extracción de los recursos no renovables del subsuelo, que son de su propiedad, con el fin de proteger el medio ambiente, siempre y cuando exista duda razonable de su afectación.

En el asunto que ahora ocupa a la Sala, las disposiciones demandadas permiten continuar transitoriamente el desarrollo de actividades extractivas que contaban con contrato de concesión y autorización ambiental, con el propósito de conseguir la estabilización y restauración de los ecosistemas afectados (PAR. 2º, ART. 4º de la Res. 1197/2004). No llegó así la autoridad ambiental hasta el punto de prohibir tajantemente la extracción de recursos naturales no renovables en las zonas no compatibles con la minería de la Sabana de Bogotá, pese a tener la facultad de proscribir dichas actividades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 del Código de Minas. Dicho artículo fue declarado exequible con la Sentencia C-339 de 2002, la cual además precisó que en la definición de las zonas excluibles de minería debía seguirse el principio de precaución, lo que, en esta materia, “quiere decir que en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección de medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”(67).

Ahora bien, sin desconocer que —como se indicó anteriormente— la delimitación de las zonas incompatibles con la minería de la Sabana de Bogotá requiere la colaboración de la autoridad minera, la Sala nota que, para la demarcación de tal área, el Ministerio de Medio Ambiente tuvo en cuenta el estudio denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación a proceso de ordenamiento territorial” —como se indica en los considerandos de la Resolución 1197(68)— el cual proporciona el “principio de certeza científica, así no sea absoluta” de la existencia de un riesgo ambiental relevante, exigido por el principio de precaución(69).

En el estudio mencionado, fueron identificados los impactos ambientales causados por la minería en la Sabana de Bogotá, los cuales, en síntesis, son los siguientes:

Conclusiones de los impactos ambientales generados en los municipios del Fragmento Metropolitano

• Los municipios que mayor nivel de afectación (sic) genera por la actividad minera son Sibaté, Soacha, Tocancipá y La Calera.

• Las aguas superficiales se afectan en el ámbito de cargas de sedimentos por aguas de escorrentía en el 48% de las explotaciones, principalmente en los municipios de Sibaté, Soacha, Mosquera, Gachancipá y Bojacá. El 89% de las explotaciones afectan los acuíferos del Fragmento Territorial en estudio, con la mayor participación en Sibaté, Tocancipá, Soacha y La Calera.

• Se observan procesos erosivos graves en el 74% de las explotaciones principalmente en La Calera, Mosquera y Sibaté; los deslizamientos se presentan en el 4% de las explotaciones.

• El componente paisajístico es uno de los elementos más afectados de la actividad, se presentan en el 46% de las explotaciones, este tipo de impacto se evalúo dese el punto de vista regional, con criterios como cercanías a centros poblados y vías principales; además la amplitud de la cuenca visual con mayor valoración en Sibaté, Tocancipá, Mosquera, La Calera y Soacha.

• El conflicto de uso con el suelo se presenta principalmente en el ámbito forestal (53% de las explotaciones) en Tocancipá, Sibaté, La Calera, Soacha y Gachancipá. En el ámbito agrícola se presenta en el 19% de las explotaciones en los municipios de Sibaté, Tocancipá, Subachoque y El Rosal.

• En lo que tiene que ver con medidas de manejo ambiental son muy pocas las explotaciones que la aplican; no alcanzan a representar el 1%”(70).

Conclusiones de los impactos ambientales generados en los municipios del Fragmento Externo

• Los municipios que mayor nivel de afectación poseen por la actividad minera son Nemocón, Tausa, Cogua y Guasca.

• Las aguas superficiales se afectan en tal magnitud en el ámbito de cargas de sedimentos por aguas de escorrentía en el 19% de las explotaciones, principalmente en los municipios de Chocontá, Suesca y Guasca.

• El 23% de las explotaciones afectan los acuíferos del Fragmento Territorial en estudio, con mayor participación en Chocontá, Suesca y Villapinzón.

• Se observaron procesos erosivos graves en el 56% de las explotaciones siendo el impacto de mayor magnitud en Nemocón, Cogua, Chocontá, Villapinzón y Suesca; los deslizamientos se presentan en el 3% de las explotaciones.

• El componente paisajístico es uno de los elementos más afectados por la actividad; se presentó en el 41% de las explotaciones. Este tipo de impacto se (sic) evalúo desde el punto de vista regional con criterios como cercanías a centros poblados y vías principales, además [de] la amplitud de la cuenca visual con mayor valoración en Nemocón, Sesquilé y Suesca.

• El conflicto de uso con el suelo se presenta principalmente en el ámbito forestal (16% de las explotaciones) en Chocontá, Cogua, Guasca, Guatavita y Nemocón. En el ámbito agrícola se presenta en el 11% de las explotaciones en los municipios de Chocontá, Cogua, Guasca y Villapinzón.

• En lo que tiene que ver con medidas de manejo ambiental son muy pocas las explotaciones que la aplican, no alcanzan a representar el 1%.

• Los impactos generados por las explotaciones de Caolín (1 explotación) y de Hierro y Sal (con 2 explotaciones), no son de gran magnitud”(71).

Tras haberse verificado lo anterior, se realizó una caracterización ambiental del territorio, en la cual se analizaron las condiciones socioeconómicas de la zona. A partir de esa caracterización, el estudio efectuó una nueva zonificación de las áreas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, con el objeto de “(...) encontrar zonas con un potencial geológico minero importante o de alguna relevancia y que a la vez tengan una baja o moderada sensibilidad ambiental, con el fin de que los impactos ambientales generados por las actividades mineras puedan ser mitigados, prevenidos, corregidos y/o compensados”. Para ello, procedió de la siguiente manera:

“De acuerdo con las condiciones ambientales del territorio en términos de hidrogeología, uso actual y cobertura vegetal y, aptitud de uso de los suelos, se definieron los criterios para realizar la zonificación de compatibilidad ambiental con las actividades mineras:

• Aptitud de Uso del suelo

• Uso Actual de Cobertura

• Hidrogeología

Una vez definidos los criterios de compatibilidad se procedió a calificar los Mapas Temáticos: hidrogeología, uso actual y cobertura vegetal, y aptitud de los suelos en términos de compatibilidad.

Los mapas temáticos una vez calificados se sobreponen entre sí mediante un Sistema de Información Geográfica para obtener el Mapa final de compatibilidad ambiental con las actividades mineras de la Sabana de Bogotá.

Al Mapa de Potencial Minero Geológico obtenido en la fase de análisis y resultados del diagnóstico territorial se le superpuso el Mapa final de compatibilidad ambiental para definir una zonificación sobre áreas con potencial geológico minero importante o con alguna relevancia. Se obtiene la propuesta de zonificación en escala 1:25.000 en términos de compatibilidad. Estos mapas se obtuvieron a escala 1:25.000 y son la base para iniciar el proceso de concertación con los municipios”(72).

Con fundamento en lo anterior, el estudio aludido realizó la siguiente propuesta de manejo ambiental en áreas intervenidas por la actividad minera en zonas incompatibles (como la desarrollada por la firma demandante):

Se propone la implementación de un Plan de Restauración Morfológico y Ambiental, en áreas intervenidas por las explotaciones mineras que quedan fuera de las áreas compatibles con la minería, teniendo en cuenta que la restauración morfológica consiste en la implementación de actividades encaminadas a dejar el terreno o área intervenida en condiciones diferentes a las iniciales; se aplica cuando no es posible técnicamente volver a las condiciones iniciales, ya que las condiciones topográficas del terreno no lo permiten: es el caso de las extracciones de recebos, arenas de peña, arcillas, piedras ornamentales, calizas y caolines. En estos casos lo que se persigue es la conformación de terrazas o bancos de explotación con alturas y ángulos de taludes que garanticen la estabilidad del terreno y que permitan su posterior revegetalización, teniendo en cuenta para ello que se debe extraer el mínimo material posible” (énfasis añadido)(73).

Es pues claro, para la Sala, que el Ministerio de Ambiente partió de un estudio con carácter científico, el cual tenía un objeto concreto, que no se limitaba a meras entidades lingüísticas; partió de comprobaciones empíricas y utilizó una metodología sobre la cual no se presenta objeción. En él se mostró que la minería en la Sabana de Bogotá estaba ocasionando un impacto ambiental grave, que ameritaba la adopción de una nueva delimitación de áreas compatibles con la minería, así como la adopción de medidas precautorias, para evitar que el menoscabo ambiental de la Sabana continuara. A partir de ello, y de un estudio socioeconómico de la zona, se presentó una nueva delimitación de las zonas compatibles con la minería, utilizando una metodología clara. Y, de acuerdo con todo lo anterior, se recomendó que las actividades mineras que venían siendo desarrolladas en zonas incompatibles con la minería se ajustaran a un plan dirigido a conseguir la restauración del terreno y su posterior revegetalización, con una extracción mínima del recurso, de la forma en que se estableció en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004.

Al existir así un principio de certeza científica sobre el riesgo al medio ambiente sano que las actividades mineras pueden ocasionar en ciertas zonas de la Sabana de Bogotá, la cual tiene un interés ecológico nacional(74), la Sala concluye que la limitación a la minería impuesta por el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004 no vulnera el derecho a la libertad de empresa. En consecuencia, desestimará el séptimo cargo de la demanda, analizado en este apartado.

3.4.3. Cargo cuarto: El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial regula situaciones no establecidas en la norma que dice reglamentar y lo hace con efectos retroactivos.

La sociedad actora argumenta que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 faculta a la autoridad ambiental para regular las actividades mineras nuevas, respetando los derechos adquiridos derivados del título minero, conforme al Código de minas entonces vigente. En este orden de ideas, la delimitación de áreas compatibles e incompatibles con la minería, con base en dicha norma, rige las actividades que vayan a desarrollarse tras la definición de dichas áreas. Mientras que a las actividades que ya venían desarrollándose, se aplica —según la demandante— el artículo 117 de la Ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual “[l]os permisos y licencias concedidos continuaran vigentes por el tiempo de su expedición”.

Con respecto a este cargo, la Sala reitera que —conforme a lo manifestado en la Sentencia C-035 de 2016— la existencia de un contrato de concesión no impide al Estado limitar o prohibir la ejecución de actividades que sean objeto de un contrato de concesión, cuando con ello se pretenda proteger un bien jurídico de mayor importancia constitucional, y, con mayor razón, puede prohibir la extracción de un recurso de su propiedad, siempre que exista una duda razonable sobre la afectación de bienes jurídicos objeto de protección constitucional, como lo es el medio ambiente sano(75). Cabe añadir que en la Sentencia C-389 de 2016, en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de algunos artículos del Código de Minas, dicha Corporación reiteró lo manifestado en la providencia anteriormente aludida y añadió, de forma expresa, que el contrato de concesión minera “puede ser revocado por hechos asociados a la protección del ambiente”(76).

Ahora bien, como se expuso anteriormente, con el parágrafo 2º del artículo 4º de la Resolución 1197 de 2004, la autoridad ambiental adoptó medidas que restringieron la minería con fundamento en un claro principio de certeza científica sobre la ocurrencia de un daño ambiental a la Sabana de Bogotá, por lo que la limitación o prohibición de actividades mineras que contaban con un contrato de concesión era procedente. Para ello, la autoridad ambiental era competente, conforme a los artículos 5º, numerales 2º y 10º, y 61 de la Ley 99 de 1993, y los artículos 34 y 48 del Código de Minas, en concordancia con los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución Política.

Cabe añadir además que —como lo manifestó la Sala en la mencionada Sentencia de 23 de junio de 2010— “el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 en ningún momento ha impuesto expresamente un período determinado para ejercer la facultad otorgada al hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y tampoco que ella haya sido desplazada por las atribuciones de las autoridades locales”.

Es pues claro que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 no regula únicamente las actividades mineras nuevas y que la autoridad ambiental tenía la facultad de limitar o prohibir las actividades sujetas a contrato de concesión. Por lo tanto, la Sala desestimará el cargo cuarto propuesto por la sociedad actora.

3.4.4. Cargo segundo: Desconocimiento del derecho a la prórroga del contrato de concesión minera.

La demandante afirma que el artículo 77 de la Ley 685 de 2001 permite a los concesionarios continuar con la explotación minera durante treinta (30) años adicionales a los previstos en el contrato inicial. Dicha norma, en su parecer, aplica incluso a los contratos celebrados antes de la promulgación de la Ley 685, siempre y cuando se hayan acogido a la misma. Así las cosas, la prohibición de prórroga establecida en la resolución demandada, a su juicio, desconoce la legislación minera.

Como ha venido precisando la Sala en las consideraciones precedentes de esta providencia, el Estado, a través de la autoridad ambiental, se encontraba plenamente facultado para limitar o prohibir las actividades mineras que venían desarrollándose en la Sabana de Bogotá, sin que la existencia de un contrato concesión lo impida. Con base en estas mismas consideraciones debe rechazarse el segundo motivo de inconformidad aducido en la demanda, ya que si —como se expuso— es posible revocar el contrato de concesión por hechos asociados al medio ambiente, con mucha más razón estarán facultadas las autoridades ambientales para condicionar o impedir la prórroga de los contratos de concesión, medida esta que si bien podría causar una afectación en una expectativa del concesionario, se valida en cuanto las consideraciones que la motiven, cuenten, como en el presente caso, con una sólida fundamentación técnico científica que dé razón del riesgo ambiental que genera la explotación continuada allende la vigencia del contrato.

3.4.5. Cargo quinto: Desconocimiento del principio de la confianza legítima.

La sociedad demandante manifiesta que su explotación contó con los contratos de concesión y planes de manejo ambiental, con base en los cuales desarrolló la actividad minera que, según el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, es de utilidad pública e interés social. De acuerdo con el principio de confianza legítima definido en la Sentencia SU-360 de 1999 —afirma la demandante— “la administración no puede cambiar súbitamente las condiciones de ciertas actividades económicas, y menos cuando se trata de actividades consideradas por el legislador de utilidad pública e interés social como lo es la industria minera”. De esta forma, la actora considera que el acto administrativo vulnera la confianza legítima y, con ello, los artículos 1º, 4º y 83 de la Constitución Política.

Este cargo, a juicio de esta Sala, debe desestimarse, así mismo, con base en lo argumentado en los anteriores acápites, ya que —como quedó sentado— es claro el contrato de concesión minera no otorga a los particulares la propiedad sobre los bienes del subsuelo, por lo que el Estado, a través de la autoridad ambiental, tiene la facultad de limitar o prohibir el desarrollo de dichas actividades, pese a que exista un contrato de concesión, siempre y cuando exista un principio de certidumbre científica, como en este caso.

Como ha venido precisando la Sala, las medidas precautorias que protegen el medio ambiente sano deben partir de datos científicos. Ahora bien, la ciencia no es estática, sino que, por el contrario “se encamina hacia una finalidad infinita (...) la de descubrir incesantemente problemas nuevos, más profundos y más generales, y de sujetar nuestras respuestas (...) a contrataciones constantemente renovadas y cada vez más rigurosas”(77). Estando sujeta la adopción de medidas precautorias tuitivas del medio ambiente al conocimiento científico y teniendo este un carácter evolutivo, dichas medidas deben adaptarse a la evolución del conocimiento, para conseguir así que sean proporcionales a la gravedad del riesgo ambiental y a la probabilidad de que este llegue a materializarse. En este orden de ideas, resulta explicable y previsible que las medidas precautorias de carácter medioambiental sean revisadas y actualizadas periódicamente; y, con ello, es también explicable y previsible que la delimitación de zonas compatibles con la minería hubiera sido revisada, a partir de nuevas investigaciones y datos científicos, lo que el Ministerio de Ambiente pretendió con la adopción de una nueva delimitación de estas zonas en la Resolución 1197 de 2004.

Por otro lado, el estudio denominado “Actualización de la Zonificación de Áreas Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los proceso de ordenamiento territorial”, aludido anteriormente, puso de presente lo siguiente:

“El crecimiento sostenido y acelerado de la industria y urbanismo que ha tenido la ciudad de Bogotá y sus alrededores desde mediados del siglo pasado han generado una expansión física desordenada de las actividades mineras, sin que muchas veces se hayan involucrado estas actividades dentro de los planes de ordenamiento territorial. Esta situación ha contribuido a que dentro de esta actividad se presente un alto índice de ilegalidad.

La falta de una política clara para el sector minero ha generado un crecimiento desordenado de estas actividades, además de un deficiente manejo técnico de la minería que ha caracterizado a muchas de las explotaciones y ocasionado una gran diversidad de problemas en especial los de índole ambiental y social.

Dentro de los principales impactos ambientales generados por las explotaciones que no han involucrado un manejo ambiental se destacan la presencia de zonas de riesgo y amenaza en explotaciones actuales y abandonadas, cambios morfológicos, deterioro del paisaje natural e impactos sobre los recursos naturales renovables, con la consecuente mala imagen que se le atribuye a estas explotaciones mineras.

Sin embargo es innegable la necesidad de lograr un desarrollo sostenible para la minería de la Sabana de Bogotá, por lo que se presenta a continuación una actualización de la zonificación de áreas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, y que contribuya al ordenamiento minero ambiental, mediante su incorporación a planes de ordenamiento territorial de los treinta (30) municipios que conforman el área de la Sabana de Bogotá, en procura del mejor aprovechamiento de los recursos naturales tanto renovables como no renovables”(78).

Existían pues, además, circunstancias que hacían necesaria la adopción de una nueva delimitación de las zonas compatibles con la minería, así como la adopción de medidas para conjurar los problemas socioambientales ocasionados por el desarrollo de actividades mineras en la Sabana de Bogotá.

Teniendo en cuenta así, en primer lugar, que el contrato de concesión minera no confiere la propiedad de los bienes del subsuelo, por lo que las condiciones de la concesión pueden ser modificadas por el Estado, que es el titular de dichos bienes, para proteger de bienes constitucionales, como el medio ambiente sano; y, en segundo lugar, que cabe esperarse una actualización y, con ello, una modificación periódica de las medidas precautorias ambientales, es claro que el titular de un contrato de concesión minera que —como el suscrito por la sociedad actora— se desarrolla en una zona de interés ecológico nacional, que desde la Resolución 222 de 1994 se encontraba fuera de las áreas compatibles con la minería, no resulte sorprendido con la limitación de los derechos que el contrato de concesión minera le confería, con el propósito de proteger el medio ambiente adecuado y, en particular, la Sabana de Bogotá. Por ende, no cabe afirmar que, con la adopción de las medidas demandadas de la Resolución 1197 de 2004 se frustró la confianza legítima de la Agregados de la Sabana Ltda. En consecuencia, la Sala rechazará el cargo quinto de la demanda.

3.4.6. Cargo sexto: Violación de la competencia de los municipios para el ordenamiento del uso del suelo.

La firma actora alegó que la entidad demandada vació la competencia asignada constitucionalmente a los municipios con respecto a los usos del suelo, al “establecer la zonificación hasta el detalle de incluir las coordenadas de cada área compatible con actividades mineras”. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 60 de la Ley 99 de 1993(79) y manifestó que la reglamentación de los usos del suelo y la preservación del patrimonio ecológico se reserva a los Consejos Municipales, según los numerales 7º y 9º del artículo 313 de la Constitución, dice la actora. En este orden de ideas, la demandante considera que, al crear un área no compatible con la minería, el Ministerio de Ambiente está invadiendo las competencias del Municipio de Guasca, que había dado un uso del suelo industrial y minero al polígono aludido.

Sobre este aspecto se pronunció esta Colegiatura en la Sentencia de 23 de junio de 2010, en la que juzgó que, en virtud del principio de subsidiariedad (art. 311, C.P.), el municipio debe dar paso a la intervención de la Nación, lo que tiene especial trascendencia en materia ambiental, en la que se presentan múltiples asuntos que trascienden al interés nacional y global. Así ocurre con la protección del suelo y el patrimonio ecológico de los municipios que se encuentran en la Sabana de Bogotá, debido a que el legislador le otorgó interés ecológico nacional (art. 61, L. 99/1993), en desarrollo de la obligación constitucional de proteger las riquezas naturales de la Nación (art. 8º, C.P.). De esta forma, asumió la competencia directa de conservar y preservar los ecosistemas que conforman la Sabana de Bogotá, con lo cual el Estado se impone sobre la facultad reglamentaria de los municipios que en esta se encuentran. Por virtud de ello, la facultad reglamentaria de los usos del suelo y protección del patrimonio ecológico, se somete a las disposiciones legales, así como a las reglamentarias expedidas por el gobierno nacional a través Ministerio de Ambiente, conforme al artículo 287 constitucional. Con ello, el Estado interviene en la economía, para conseguir una explotación sostenible de los recursos naturales y el suelo de la Sabana de Bogotá, con sujeción a los numerales 7º y 9º del artículo 313, y el artículo 331 de la Carta Política(80). En este orden de ideas —como lo manifestó la Sala— “son los Planes de Ordenamiento Territorial los que deben ajustarse a las normas y disposiciones ambientales y no lo contrario”(81).

No cabe así afirmar que el Ministerio de Ambiente usurpó competencias propias de los municipios, al establecer, mediante las disposiciones demandadas, que las actividades mineras desarrolladas en zonas incompatibles con la minería de la Sabana de Bogotá debían desarrollarse de forma decreciente, con el propósito de conseguir la estabilización y recuperación del área afectada. En consecuencia, este cargo será desestimado.

3.4.7. Observaciones de la Sala sobre la ausencia de prueba del perjuicio.

Como mencionó la Sala en el acápite 3.4.1., literal a), de esta providencia, al apartar del ordenamiento jurídico la delimitación de la zona compatible con la minería en la Sabana de Bogotá —con la declaración de nulidad del artículo 1º de la Resolución 1197 de 2004, mediante la Sentencia de 23 de junio de 2010 de esta Corporación— las disposiciones controvertidos en este asunto devinieron inaplicables, por carecer de un ámbito material. Siendo ello así, no cabría exigir a la firma demandante la adopción de un PMRRA ajustado a lo dispuesto en la Resolución 1197 de 2004. Así lo manifestó la entidad demandada en el memorial presentado el primero (1º) de marzo de dos mil dieciocho (2018)(82), en el que, además, dijo que “(...) nunca se impuso o aprobó un Plan de Manejo, Recuperación y Restauración a Agregados de la Sabana con base en la normativa de la Resolución 1197 en (sic) citá, máxime cuando hasta el mes de abril de 2010 Agregados de la Sabana operó con Planes de Manejo que le fueron aprobados e impuestos por Corpoguavio el 28 de diciembre de 2000 (...)”.

La sociedad demandante, por su parte, alegó que se encontraban en firme los Autos 409, 410 y 411, con los cuales Corpoguavio había negado la prórroga para la ejecución de los planes de manejo ambiental de los contratos de concesión minera en cabeza de Agregados de la Sabana, debido a que los recursos de reposición interpuestos en su contra habían sido negados(83). Esto, sin embargo, no implica que las condiciones de la Resolución 1197 de 2004 hubieran sido impuestas, ya que con los autos mencionados no se aprobó un PMRRA ajustado a los lineamientos de dicha resolución. Por tanto, en este proceso no quedo acreditada la existencia de un daño cierto.

3.6. Condena en costas

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Sin costas por no aparecer causadas.

6. Ejecutoriada esta decisión archívese la actuación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

12. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (...) 6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”.

13. Cdno. 7.

14. Fls. 38 a 68 del Cdno. 1.

15. Fls. 69 a 70 del Cdno. 1.

16. Cdnos. 4 y 5.

17. Fls. 71 a 79 del Cdno. 1.

18. Fls. 80 a 81 del Cdno. 1.

19. Fls. 82 a 90 del Cdno. 1.

20. Cdnos. 3 y 6.

21. Fls. 91 y 92 del Cdno. 1.

22. Fls. 97 y 99 del Cdno. 1.

23. Fls. 147 a 151 del Cdno. 1 de pruebas.

24. Fls. 152 a 156 del Cdno. 1 de pruebas.

25. Fls. 111 del Cdno. 1.

26. Fls. 112 a 131 del Cdno. 1.

27. Fls. 169 a 243 del Cdno. 1.

28. Fls. 160 y 161 del Cdno. 2.

29. Fls. 162 a 167 del Cdno. 2.

30. Fls. 168 a 176 del Cdno. 2.

31. Fls. 160 a 167 del Cdno. 1 de pruebas.

32. Fls. 290 a 437 del Cdno. 1.

33. Fls. 2 a 18 del Cdno. 1 de pruebas.

34. Fls. 19 a 67 del Cdno. 1 de pruebas.

35. Fls. 68 a 141 del Cdno. 1 de pruebas.

36. Fls. 143 a 151 del Cdno. 1 de pruebas.

37. Fl. 184 del Cdno. 1 de pruebas.

38. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022.

39. Cdno. 9.

40. Fls. 714, 724 y 733 del Cdno. 1.

41. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 14 de enero de 1991, expediente S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.

42. Al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 15 de mayo de 2017, Exp. 36476.

43. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 11 de julio de 2013, Exp. 18747.

44. Ibíd.

45. Código Contencioso Administrativo. “Artículo 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. || La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada”.

46. “(...) implica que un caso pendiente de decisión ha de fallarse de acuerdo con el(los) caso(s) decidido(s) en el pasado únicamente cuando los hechos relevantes característicos del caso actual son semejantes a los supuestos de hecho presentes en el caso decidido con antelación; cuando la consecuencia jurídica que se aplicó para la resolución del caso anterior puede equipararse a la que se exige en el presente caso y si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha cambiado o no se ha evolucionado en una jurisprudencia distinta o más específica que traiga como consecuencia la modificación de algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación”. Corte Constitucional. Sentencia T-812 de 2006.

47. “En síntesis el contenido de las normas acusadas refiere al establecimiento de zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá. Y el cargo es el mismo: ausencia de cumplimiento del deber de colaboración al adelantar los estudios técnicos, sociales y ambientales que sirvan de base al efecto, vicio asociado al reproche de ilegalidad alegado”. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

48. Resolución 1197 de 2004. “ART. 1º.—Establecimiento de zonas compatibles. Declarado Nulo por el Consejo de Estado mediante Fallo 30987 de 2010. Establecer las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, que se encuentran en los siguientes municipios: Bogotá, D.C., Bojacá, Cajicá, Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá. || Las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcillas en la Sabana de Bogotá, se encuentran dentro de las siguientes coordenadas planas, origen Bogotá: (...)”

49. Resolución 1197 de 2004. “ART. 1º. (...) PAR. 3º. No se podrán autorizar nuevas actividades de exploración y/o explotación de materiales de construcción y de arcillas, en zonas diferentes a las señaladas en el presente artículo”.

50. Resolución 1197 de 2004. “ART. 2º.—Consideraciones ambientales de carácter especial. Las autoridades ambientales competentes al momento de adoptar determinaciones de carácter particular y concreto en relación con explotaciones mineras de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, en las zonas señaladas en el artículo anterior, tendrán en cuenta, entre otros aspectos, la necesidad de adoptar las medidas necesarias con relación a los siguientes ecosistemas que requieren de un manejo especial, de conformidad con las normas que regulan la materia: || 1º. Páramos y subpáramos. || 2º. Bosques alto-andinos. || 3º. Cuerpos de agua y sus rondas hídricas. || 4º. Valles de inundación. || 5º. Zonas de recarga de acuíferos y acuíferos. || 6º. Zonas de nacederos o manantiales. || 7º. Microcuencas abastecedoras de acueductos o de agua utilizada en proyectos existentes con fines agropecuarios, forestales o agroindustriales. || 8º. Zonas en las que existan especies de flora o fauna silvestres endémicas, amenazadas o en peligro de extinción. || 9º. Áreas de Reserva Forestal declaradas en la Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura. || 10. Áreas que se encuentren en procesos de recuperación o restauración ambiental. || PAR.—En los anteriores casos, las autoridades ambientales competentes deberán excluir o restringir estas zonas frente a las solicitudes que se le presenten” (Resaltado añadido).

51. “El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 fue modificado por el artículo 4º de la Ley 1382 de 2010 (Diario Oficial 47.618 de 9 de febrero de 2010). El parágrafo 3º del nuevo precepto dispone ahora que para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía. Conviene destacar que en el proceso legislativo el Senador Mario Jaramillo Martínez puso de presente los problemas que enfrentaba la aplicación del artículo 34 de la Ley 685: “tengo información que (…) el mismo Ministerio [de Ambiente] en algún momento le sugirió al Gobierno (…) que aprovecharan esta reforma para (…) acabar con una serie de confusiones que el mismo artículo generó y que después se trataron de aclarar con el fallo de la Corte Constitucional, con la revisión de este artículo que no lo declaró inexequible, pero sí le dio unas connotaciones muy claras que infortunadamente la autoridad minera no ha tenido en cuenta”. Gaceta del Congreso 104, 3 de abril de 2008, p. 4)”.

52. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

53. Resolución 1197 de 2004. “ART. 3º.—Escenarios y transición. De acuerdo con el análisis de la actividad minera de materiales de construcción y de arcillas, y su manejo ambiental en la zona de interés ecológico nacional declarada en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, para efectos de la presente resolución se definen los siguientes escenarios o situaciones que corresponden a las zonas intervenidas o no con la actividad minera y que cuentan o no con título, permiso u otra autorización minera y ambiental, que requieren ser manejadas adecuadamente. (...) Escenario 7. || La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que cuente con autorización ambiental y se encuentre en explotación, la autoridad ambiental competente entregará términos de referencia para elaborar el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental, PMRRA, del área. || En caso que no se presente el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental, PMRRA, la autoridad ambiental competente suspenderá la actividad minera, la cual se mantendrá hasta tanto se establezca o se imponga el mismo, por parte de la autoridad ambiental competente. || La autoridad ambiental competente, realizará el seguimiento ambiental” (resaltado añadido).

54. Resolución 1197 DE 2004. “Artículo 3º. (...) Parágrafo 2. Entiéndase por Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental —PMRRA—, aquel que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir, mitigar y compensar los impactos y efectos ambientales ocasionados, que permitan adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso postminería. Debe contener entre otros, los componentes geotécnico, geomorfológico (sic), hídrico, ecosistémico, paisajístico. || En los escenarios señalados en el artículo anterior, la explotación que se realice con fundamento en los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera. En tales casos, la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. La remoción de materiales deberá estar justificada de manera exclusiva hacia la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística. || El Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. El PMRRA podrá extenderse más allá del título minero, cuando el tiempo para la restauración no sea suficiente para desarrollarlo adecuadamente, sin exceder de tres (3) años. Los materiales extraídos podrán ser objeto de comercialización”.

55. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

56. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

57. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

58. “Declarado exequible Corte Constitucional, Sentencia C 891 de 2002, MP Araújo Rentería”.

59. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

60. Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. Artículo 5º, numerales 2º y 10.

61. Constitución Política de Colombia. “Artículo 8º. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.

62. Constitución Política de Colombia. “Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano”.

63. Constitución Política de Colombia. “Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”

64. “En este ámbito de libertad de acción, se observa que existe para los particulares una especial responsabilidad en la preservación y protección del medio ambiente, cuando quiera que con el ejercicio de la libertad de empresa se atente contra su equilibrio; más aún, cuando de su posible lesión pueden derivarse amenazas a derechos de importante envergadura para las personas. Sobre el particular, la Corte ha sido enfática en señalar que la realización de la actividad económica debe sujetarse a las normas ambientales expedidas, con el fin de mantener un medio ambiente sano a través de un desarrollo económico sostenible, y con el control de las autoridades ambientales, de la forma que se cita a continuación: || “Las normas ambientales, contenidas en diferentes estatutos, respetan la libertad de la actividad económica que desarrollan los particulares, pero le imponen una serie de limitaciones y condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano. Dichos estatutos subordinaban el interés privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar su respectiva actividad económica dentro de los precisos marcos que le señala la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación. (...) Hay que (sic) concluír que la contaminación dentro de ciertos rangos es una realidad, pues resulta ingenuo condicionar las actividades humanas a un impacto ambiental cero —aun cuando las actuaciones de los sujetos públicos y privados involucrados en la preservación ambiental debe necesariamente atender a ello— pues en general, la acción del hombre en el campo de sus actividades industriales y comerciales, incorpora de alguna manera elementos extraños y nocivos al ambiente. || La autoridad ambiental, debe admitir el ejercicio de una actividad económica legítima cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de la contaminación, pues si los excede, el bien común exigirá que restrinja o se (sic) prohíba al particular el ejercicio de su actividad”. Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 1.993 y T-046 de 1999.

65. Al respecto: “(...) por medio de la concesión, las entidades estatales otorgan a una persona, llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien o servicio originariamente estatal, como puede ser un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de la relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la autoridad pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la ley pero puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva concesión. Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no transfiere el dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad pública”. Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

66. Corte Constitucional. Sentencia C-035 de 2016.

67. Corte Constitucional. Sentencia C-339 de 2002.

68. Resolución 1197 de 2004. “Que la firma Prodea Ltda. realizó el estudio denominado ‘Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá’; (...) La bibliografía consultada fue la siguiente: || —Actualización de la Zonificación de Areas Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de Ordenamiento Territorial. Prodea. 2000”.

69. Corte Constitucional. Sentencias C-293 de 1999 y C-293 de 2002.

70. Fl. 380 (reverso) del cuaderno 1.

71. Fl. 389 del Cdno. 1.

72. Fl. 408 del Cdno. 1.

73. Fl. 430 del Cdno. 1.

74. Ley 99 de 1993. Artículo 60. “Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal”.

75. Al respecto: “4.6. En ese mismo contexto, la Corte ha calificado al medio ambiente como un bien jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes dimensiones: (i) es un principio que irradia todo el orden jurídico en cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación; (ii) aparece como un derecho constitucional de todos los individuos que es exigible por distintas vías judiciales; (iii) tiene el carácter de servicio público, erigiéndose junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país; y (iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de protección”. Corte Constitucional. Sentencia C-632 de 2011.

76. “El contrato de concesión, como se ha explicado ampliamente, no confiere un derecho de propiedad sobre bienes estatales, sino una posibilidad de aprovechamiento, una vez inscrito en el registro minero; activa una obligación de control y vigilancia estatal sobre las actividades; y puede ser revocado por hechos asociados a la protección del ambiente”. Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 2016.

77. POPPER, Karl, La Lógica de la Investigación Científica, traducción: Víctor Sánchez de Zavala, 2ª Edición, Tecnos, Madrid, 2008, p. 330.

78. Fl. 353 del Cdno. 1.

79. Corte Constitucional. Sentencia C-534 de 1996.

80. “Y la autonomía territorial también aparece (...) delimitada por la ley en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales, como corolario del principio de subsidiaredad previsto en el artículo 311 constitucional, por cuya virtud a pesar de que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, aquel en veces debe dar paso a la intervención de otras instancias. || De modo que, en materia ambiental —como ha puesto de relieve la Corte Constitucional— en algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la regulación que emana del poder central, pues evidentemente hay aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global. || Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en tratándose del uso de los suelos y la protección del patrimonio ecológico de los municipios de Cundinamarca y el Distrito Capital, al estimar que constituyen asuntos de interés y proyección nacional, que ameritan, en lo relacionado con su regulación, la intervención directa de las autoridades centrales, a cuyas disposiciones deberán sujetarse las autoridades municipales a la hora de ejercer la facultad reglamentaria, que en esos asuntos les reconoce la Constitución. Las limitaciones legales que autoriza el artículo 61 superior son legítimas en tanto las consecuencias pueden impactar en un ecosistema regional o nacional: “(...) Es el caso del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, a través del cual el legislador, en desarrollo de las competencias que le atribuyó el Constituyente, y especialmente del principio consagrado en el artículo 8º de la C.P., declaró a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. Tal determinación presupone una decisión de carácter técnico, que implica que el legislador, con plena capacidad para hacerlo, reconoce esos recursos como esenciales para la conservación y preservación del ecosistema nacional, y que en consecuencia, asume su protección y preservación, como asunto de su directa competencia, pues es su responsabilidad salvaguardar un patrimonio que es de la Nación, sin que ello signifique que pueda despojar a los respectivos municipios de la facultad que el Constituyente les otorgó, en materia de reglamentación sobre esas materias. (...) En el caso de los municipios de Cundinamarca y de la Sabana de Bogotá, ellas se imponen con carácter especial a la facultad reglamentaria de los respectivos concejos municipales, pero no la anulan, dado que los recursos naturales de esos municipios, por sus características, constituyen, y así lo definió el mismo legislador, recursos de interés ecológico nacional, que exigen una protección especial en cuanto bienes constitutivos del patrimonio nacional, cuyo uso compromete el presente y el futuro de la Nación entera, lo que amerita una acción coordinada y dirigida por parte del Estado, tendiente a preservarlos y salvaguardarlos, que impida que la actividad normativa reglamentaria que tienen a su cargo las entidades territoriales, se surta de manera aislada y contradictoria, y (sic) de lugar ‘...al nacimiento de un ordenamiento de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad’. (...)”.
Así en orden a armonizar la cláusula general de competencia legislativa del Congreso de la República en punto de protección al medio ambiente y a los recursos naturales con las competencias normativas de las entidades territoriales, la Corte Constitucional en la sentencia en cita, puso de relieve la importancia de la realización concurrente de las respectivas competencias: “(...) Es clara entonces la legitimidad que le asistía al Congreso de la República para expedir la Ley 99 de 1993, a través de la cual desarrolló, entre otros, el principio consagrado en el ya citado artículo 8º de la Constitución, y para consagrar en el artículo 61 de la misma como bienes de interés ecológico nacional, a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, declaración que quiso hacer efectiva con las disposiciones adoptadas en los incisos segundo y tercero del mismo artículo, que otorgan funciones específicas al Ministerio del Medio Ambiente y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dirigidas a garantizar la destinación que se prevé para los mismos y su conservación y preservación, sin que tales disposiciones puedan ser acusadas de interferir o anular la facultad reglamentaria de esos municipios, en materia de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico, las cuales, dadas las características e importancia de dichos bienes sobre el ecosistema nacional, se someten a las disposiciones de la misma ley, y a la que expida el gobierno nacional, a través del Ministerio del Medio Ambiente, lo cual se ajusta plenamente al mandato del artículo 287 de la C.P. (...) Debe entenderse entonces que la facultad reglamentaria que el Constituyente consagró para los municipios, reivindicando su autonomía y el principio de descentralización, deberán ejercerla ellos a través de sus Concejos Municipales, con base en las directrices y pautas que a nivel nacional y regional produzcan las autoridades competentes, a las cuales les corresponde dicha función ‘por mandato de la constitución y de la ley’, pues fueron designadas para el efecto por el Constituyente, articulo 208 de la C.P., y por el legislador a través de la Ley 99 de 1993, en desarrollo de la facultad de intervención que para las materias específicas a las que se refieren los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política, le atribuyó categóricamente el Constituyente al Estado, en el artículo 334 de la Carta Política. || En consecuencia, el Estado, como director general de la economía, intervino, tal como se lo ordena el artículo 334 de la Carta Política, para lograr una racional explotación de los recursos naturales y del uso del suelo en la Sabana de Bogotá y algunos municipios circundantes, al determinar en la Ley 99 de 1993, los organismos del sector público encargados a nivel nacional y regional de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, atribuyéndoles facultades para producir disposiciones que garanticen, con perspectiva de unidad e integralidad, de una parte el desarrollo sostenido de la economía, y de otra, la preservación de un patrimonio esencial para la Nación en su conjunto, asumiendo que tales disposiciones afectarán a las generaciones actuales y futuras que la conforman.” (negrillas originales) || En definitiva, las competencias que la ley atribuye a las autoridades ambientales del orden nacional no resultan sustituidas por las que les atañe a las autoridades locales. (...) En cuanto a las disposiciones del inciso tercero del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, objeto de impugnación, ellas, como ha quedado establecido, hacen parte de una norma dirigida de manera específica a los municipios de Cundinamarca y a la Sabana de Santa Fe de Bogotá; su contenido simplemente desarrolla el mandato del artículo 334 de la Carta Política, que le ordena al Estado intervenir, por mandato de la ley, en materia de uso de suelos y explotación de recursos naturales, sin que su contenido impida que dichas entidades territoriales puedan ejercer la actividad normativa que les señalan los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política, para lo cual deberán tener en cuenta, no solo las disposiciones de la misma ley, sino aquellas que a nivel nacional expida el gobierno en desarrollo de la potestad reglamentaria que para el efecto le reconoce el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., la cual puede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208 de la Carta Política, ejercer a través del Ministerio del Medio Ambiente. (...)” (negrilla añadidos). Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987.

81. Ibíd.

82. Fls. 802 a 806 del Cdno. 1 (continuación).

83. Fl. 807 del Cdno 1 (continuación).