SENTENCIA 2005-00033/30635 DE MARZO 16 DE 2017

 

Sentencia 2005-00033/30635 de marzo 16 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso Nº: 11001032600020050003300 (30.635)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Silvio Alvear Luján y otro

Demandada: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—

Acción: Revisión agraria

Bogotá D.C., dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Los presupuestos procesales

1.1. La jurisdicción, acción procedente y competencia

1.1.1. Atendiendo a la naturaleza pública del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder(4), sus controversias son de conocimiento de esta jurisdicción, siendo esta corporación la competente para conocer del presente asunto, en los términos del artículo 50 de la Ley 160 de 1994(5), en concordancia con lo dispuesto en los numerales 8º y 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo(6). Del mismo modo, en atención a lo dispuesto por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, en virtud del cual se distribuye entre las secciones del Consejo de Estado los diferentes asuntos, corresponde a la Sección Tercera conocer del presente proceso(7).

1.1.2. De lo arriba expuesto también se tiene que la acción procedente es la de revisión, en cuanto a los actos administrativos definitivos de clarificación; ahora, en relación con el acto administrativo de iniciación del proceso de clarificación, en los términos del numeral 8º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, es la de nulidad y restablecimiento del derecho(8). En esos términos habrá que interpretarse la demanda, en tanto así fueron presentadas las pretensiones.

Vale mencionar que frente al alcance de la acción de revisión en reciente oportunidad, la Corte Constitucional, con fundamento en la jurisprudencia de esta corporación(9), recordó las características de ese medio procesal así(10):

(i) No era indispensable que el impugnante formulara cargo alguno de violación, por cuanto el análisis del juez se limitaba a verificar el cumplimiento de las reglas dispuestas en el proceso agrario respectivo.

(ii) No eran acumulables solicitudes que no se relacionaran precisamente con la “revisión” de las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto competente “(…) Lo anterior adquiere sustento en el hecho de que la acción de revisión tiene como finalidad verificar si la mencionada actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad y, de otra parte, porque el ejercicio de esta acción y la admisión de la demanda suspenden la ejecución y obligatoriedad del acto administrativo que declara extinguido el derecho de dominio de la propiedad inmueble, por tanto, en el evento en el cual en el juicio de revisión se anulen dichas actuaciones no hay lugar a restablecer el derecho porque el acto administrativo no ha surtido efectos ni mucho menos procede alguna clase de indemnización de perjuicios(11) (…)”(12)

(iii) La acción de revisión debía ejercerse dentro de los 15 días contados a partir del día siguiente a la ejecutoria del acto, la cual solo procedía frente a los procesos agrarios expresamente señalados en la ley.

(iv) Esta acción solo cabe frente a los actos administrativos que ponen fin a los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio.

(v) Se decide en única instancia por el Consejo de Estado.

Vale precisar que en la sentencia arriba citada, la Corte Constitucional declaró inexequibles las siguientes expresiones del artículo 53 de la Ley 160 de 1994 ”Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia” y “Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada”. Para el efecto, la Corte consideró que “la suspensión automática de los procesos de las resoluciones que culminan procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del dominio, limita significativamente la posibilidad de que, mediante debido proceso administrativo, el Estado disponga de bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, luego de haber surtido el respectivo proceso administrativo”(13).

Visto lo anterior, la Sala procederá a verificar la legalidad del procedimiento de clarificación en los términos expuestos, además de analizar el cargo formulado en la demandada.

1.2. La legitimación en la causa

La parte demandada está legitimada, en tanto fue quien expidió los actos administrativos demandados. Lo anterior sin perjuicio que en caso de que haya lugar a acceder a las pretensiones de la demanda se determine la entidad que debe asumir la carga presupuestal de la condena.

Igualmente, los actores fueron los destinatarios de esas decisiones, como lo deja entrever el texto de la Resolución 354 del 25 de junio de 2002, al señalar que la Resolución 62 del 29 de marzo de 1999, por medio de la cual se iniciaron las diligencias administrativas de clarificación de la situación jurídica del predio rural denominado El Reposo, aquí cuestionada, fue notificada “a los señores Silvio, (…) y Enrique Claret Alvear Lujan, el día 5 de agosto de 1999 (fls. 41 a 43), en calidad de sucesores del señor Rigoberto Alvear Santana, persona que aparece como presunto propietario del predio” (fl. 8, c. ppal). En esos términos, las partes se encuentran legitimadas como extremos de la presente controversia.

1.3. La caducidad

De entrada se observa que la Resolución 62 del 29 de marzo de 1999, por medio de la cual el Incora inició el procedimiento de clarificación en estudio, fue notificada a los actores el 5 de agosto de 1999 (fls. 71 a 73, c. ppal). Estos a su vez, presentaron recurso de reposición (fls. 75 a 77, c. ppal), el cual fue resuelto en forma desfavorable a través de la Resolución 460 del 30 de julio de 2001 (fls. 95 a 97 y 8, c. ppal, texto de la Resolución 354 del 25 de junio de 2002, por medio de la cual se definió el procedimiento de clarificación en estudio). Lo expuesto pone en evidencia la ineptitud sustantiva de la demanda, que así se declarará, en tanto no comprende todos los actos administrativos producidos, tal como lo imponía el inciso tercero del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo.

Además, desde la notificación de la Resolución 460 de 2001, el 28 de agosto de 2001 (fl. 98, c. ppal, constancia secretarial Incora), y la presentación de la demanda, el 26 de abril de 2005 (fl. 1 rev., c. ppal), es claro que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento de cuatro meses estaba más que cumplido.

Ahora, en relación con los otros actos administrativos demandados, se tiene que la notificación de la Resolución 11 del 25 de febrero de 2005 se produjo el 6 de abril siguiente (fl. 158 rev., c. ppal) y la demanda se presentó el 26 del mismo mes y año (fl. 1 rev., c. ppal), fuerza concluir que el término de 15 días prescrito en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 no había expirado.

2. El problema jurídico

El problema jurídico en el presente asunto se concreta en dilucidar si están llamados a prosperar los cargos de nulidad formulados por los actores Silvio y Enrique Clareth Alvear Luján, en su calidad de herederos del señor Rigoberto Alvear Santana, en contra de la Resolución 354 del 25 de junio de 2002, por medio de la cual el Instituto de Reforma Agraria, Incora, decidió el procedimiento de clarificación de tierras, y de la Resolución 11 del 25 de febrero de 2005, a través de la cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la primera resolución mencionada.

3. La cuestión de fondo: La revisión de las resoluciones 354 del 25 de junio de 2002 y 11 del 25 de febrero de 2005

3.1. Los hechos probados

Es dable aclarar que las pruebas documentales que aquí se citan y analizan fueron aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes. Igualmente, las copias simples se valorarán de conformidad con el criterio establecido por la Sección(14). De esas pruebas se tiene:

3.1.1. El 18 de febrero de 1966, mediante Escritura Pública Nº 111, el señor José Miguel Contreras González transfirió a título de venta a favor del señor Rigoberto Alvear Santana el predio denominado “El Reposo”, ubicado en el corregimiento de Santa Clara, Municipio Montería (fls. 79 a 81, c. ppal). En ese documento, en la cláusula tercera, el vendedor manifestó “[q]ue el inmueble que vende lo adquirió mediante posesión quieta y pacífica por más de veinte años, cultivándolo con frutos regionales y siembra de pastos” (se destaca) (fl. 79 rev., c. ppal).

3.1.2. El predio denominado “El Reposo”, con matrícula inmobiliaria Nº 140-20600, ubicado en el corregimiento de Santa Clara, municipio de Montería, tiene las siguientes anotaciones: Nº 1: el 3 de marzo de 1966 se inscribió la Escritura Pública Nº 111 del 18 de febrero del mismo año, a través de la cual se transfirió la ocupación material falsa tradición por parte de José Miguel Contreras González a favor de Rigoberto Alvear Santana; Nº 2: el 16 de diciembre de 1983 se inscribió el oficio Nº 829 del 15 de septiembre del referido año del Juzgado 2º Civil del Circuito de Montería, por el cual se embargaron los derechos herenciales de Enrique y Silvio Alvear por parte de Lafrancol S.A.; Nº 3: el 8 de octubre de 1986 se inscribió el oficio Nº 1626 del 2 de septiembre del referido año del Juzgado 3º Civil Municipal de Montería, por el cual se embargaron los derechos herenciales de Rigoberto Antonio y Élida Josefina Alvear Lujan, Adolfo Enrique y Bernardo de Jesús Acuña Alvear por parte de Bayer de Colombia S.A., y Nº 4: el 18 de febrero de 1998 se inscribió el oficio Nº 173 del 17 de febrero del mismo año del Juzgado 3º Civil Municipal de Montería, por medio del cual se canceló el embargo de los derechos herenciales de los señores Silvio, Enrique, Clareth, Rigoberto Antonio y Élida Alvear Lujan, Adolfo Enrique y Bernardo de Jesús Acuña Alvear (fls. 32 y rev., c. ppal, certificado tradición y libertad del 25 de noviembre de 1998).

3.1.3. El 13 de junio de 1997, a través de apoderado judicial, los herederos del señor Rigoberto Alvear Santana, entre los cuales están los aquí actores, presentaron el trabajo de partición de la sucesión intestada ante el Juzgado 1º Promiscuo de Familia de Montería (fls. 35 a 54, c. ppal). En la primera partida de ese trabajo, como activo bruto, se incorporó el predio “El Reposo”, identificado en el numeral anterior de esta providencia, dentro de un terreno de mayor extensión denominado “Los Andes” (fls. 35 y 36, c. ppal). En la hijuela Nº 2 se le adjudicó a los actores y sus demás hermanos, entre otros, el predio “El Reposo”, con matrícula inmobiliaria Nº 140-20600, referida en el literal anterior (fl. 44, c. ppal).

3.1.4. El 18 de noviembre de 1998, la Asociación de Pequeños Productores Agrícolas de Morindó, Santa Fe y Los Andes solicitaron iniciar el proceso de clarificación respecto del último predio en mención (fl. 31, c. ppal).

3.1.5. El 14 de enero de 1999, el Incora, Regional Córdoba, atendiendo a la solicitud de Asociación de Pequeños Productores Agrícolas de Morindó, Santa Fe y Los Andes, así como al trabajo de partición de la sucesión intestada del señor Rigoberto Alvear Santana, presentado el 13 de junio de 1997 ante el Juzgado 1º Promiscuo de Familia de Montería, ordenó la práctica de una visita previa al predio denominado “El Reposo”, de presunta propiedad del señor Rigoberto Alvear Santana, con el fin de establecer su ubicación, superficie, linderos, vías de comunicación, topografía, suelos, construcción y maquinaria, explotación económica, limpieza de los pastos, ganado, ocupantes, etc. (fls. 55 y 56, c. ppal).

3.1.6. El 21 de enero de 1999, un funcionario del Incora adelantó la visita anteriormente referida. En el informe, suscrito el 4 de febrero siguiente, el funcionario visitador refirió que los ocupantes del predio “El Reposo” eran los señores Benero y Alfonso Baltasar y Francisco Martínez, quienes “han permanecido allí desde el año 1988, diez (10) años aproximadamente forma ininterrumpida, sin tener vinculo de dependencia con los propietarios del predio” (fl. 58, c. ppal).

3.1.7. El 29 de marzo de 1999, mediante Resolución 62, el Incora inició las diligencias administrativas para clarificar la situación jurídica de la propiedad del predio “El Reposo”, con matrícula inmobiliaria Nº 140-20600 (fls. 59 a 61, c. ppal). La anterior decisión se notificó personalmente a los demandantes el 5 de agosto siguiente (fls. 71 a 73, c. ppal)(15) y por edicto a los demás interesados (fls. 86 a 90, c ppal), a quienes se les nombró curador ad litem (fls. 91 a 94, c. ppal). Igualmente, se notificó al Procurador Judicial Agrario (fl. 61, c. ppal). En la anotación Nº 5 de la matrícula inmobiliaria Nº 20600 quedó inscrita la referida resolución (fl. 63, c. ppal).

3.1.8. El 5 de agosto de 1999, los actores, a través de apoderado judicial, interpusieron recurso de reposición en contra de la Resolución 62 citada. En esa oportunidad, alegaron la propiedad del inmueble y la invasión de sus tierras de forma violenta (fls. 75 a 77, c. ppal). El recurso fue resuelto a través de la Resolución 460 del 30 de julio de 2001, en la cual el Incora confirmó la apertura del procedimiento administrativo de clarificación, en tanto la determinación de la propiedad sería un asunto de fondo de la actuación, sin que se pueda definir la situación jurídica de los ocupantes del predio (fls. 95 a 97, c. ppal). Esa decisión se notificó el 28 de agosto de 2001 (fl. 98, c. ppal, constancia secretarial Incora).

3.1.9. El 11 de septiembre de 2001, sin que las partes interesadas ni el Ministerio Público solicitaran pruebas, el Incora abrió el proceso a pruebas y para tal efecto decretó una nueva inspección al predio para determinar su ubicación, área, linderos, topografía, provisión de agua, suelos, explotación, tenencia, etc. Para el efecto, designó a dos funcionarios (fl. 99, c. ppal). Esa diligencia se efectuó el 18 de octubre siguiente (fl. 102, c. ppal). En el informe de la visita, suscrito el 2 de noviembre siguiente, se dejó constancia de que el predio estaba ocupado por Gregorio y Adalberto Estrella, Sofía Vidal, Luis Benítez, Benero y Alfonso Baltasar y Francisco Martínez desde el año de 1988, en forma continua y sin vínculo de dependencia con los propietarios del predio (fls. 102 y 103, c. ppal).

3.1.10. El 25 de junio de 2002, mediante Resolución 354, el Incora declaró que los títulos de propiedad y certificados de registros allegados al procedimiento de clarificación eran insuficientes para demostrar la propiedad privada del predio denominado “El Reposo”. Para el efecto, sostuvo (fls. 109 a 108, c. ppal):

IV. Consideraciones finales (…)

El numeral 1º inciso 2º del artículo 48 de la Ley 1994 (sic), establece los medios jurídicos cómo se acredita frente al Estado dominio privado sobre una extensión territorial y, en consecuencia, se desvirtúa la presunción, de que un terreno sea baldío, así: ya sea con la presentación de un título originario expedido por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal, o acreditando la existencia de títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la citada ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor al término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

Cuando el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 se refiere a “títulos debidamente inscritos” no es de cualquier declaración de voluntad, sino de aquellas que sean idóneas para adquirir los derechos reales, pues no basta que un título esté inscrito, sino que este debe tener las características de transferir por medio de la inscripción el dominio pleno.

De las pruebas allegadas al expediente, se determina la tradición inscrita del predio el REPOSO, parte de una declaración de un particular y por lo tanto allí se configura una falsa tradición, porque esa declaración no es un título suficiente para acreditar la propiedad privada y por ende no es el antecedente propio para transferir el dominio, además no se presentó un título originario expedido por el Estado. Significa lo anterior que los títulos inscritos en este caso no son suficientes para demostrar que el inmueble denominado EL REPOSO, salió del patrimonio del Estado, esto es, conserva su condición de baldío.

Ahora bien tratándose de terrenos baldíos que son objeto de explotación económica debe observarse lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 59 de 1938, que a la letra dice: “Las personas que exploten económicamente terrenos baldíos deben solicitar el respectivo título de adjudicación en la forma prevista por las leyes pertinentes y el Ministerio de Agricultura y Comercio, así como las Gobernaciones, Intendencias y Comisarías darán curso a las solicitudes, y el primero expedirá el título definitivo sino hubiere inconveniente”.

En estas condiciones, el Instituto procederá a adjudicar los terrenos que conforman el inmueble rural objeto de esta actuación a quienes exploten en las condiciones previstas en la ley y reúnan los demás requisitos que contemplan tanto la Ley 160 de 1994, como el Decreto 2664 del 3 de diciembre de 1994, modificado por el Decreto 982 del 31 de mayo de 1996.

3.1.11. El 8 de octubre de 2002, los actores, a través de apoderado, interpusieron recurso de reposición en contra de la Resolución 354 citada. Para el efecto, estimaron que, además de tener probada una posesión de más de 36 años, acreditaron el título escriturario debidamente inscrito desde 1966, así como el pago de los impuestos del respectivo inmueble. Insistieron que los ocupantes fueron violentos y que frente a ellos se iniciaron las acciones correspondientes para su retiro del predio (fls. 113 a 115, c. ppal).

3.1.12. El 26 de diciembre de 2003, el Incoder asumió el procedimiento de clarificación, debido a la supresión del Incora (fl. 132, c. ppal).

3.1.13. El 25 de febrero de 2005, mediante la Resolución 11, el Incoder resolvió el recurso de reposición interpuesto por los actores en contra de la Resolución 354 de 2002, en el sentido de confirmar el sentido de la decisión allí contenida. Para el efecto, sostuvo (fls. 133 a 137, c. ppal)(16):

Para resolver se considera: (…)

En cuanto a los documentos que relaciona el memorialista en su escrito para que tengan como pruebas para sustentar el recurso, estas no fueron aportadas por el recurrente, y por ende no obran a folios en el expediente, pero que a simple vista se puede deducir que con ninguna de ellas se desvirtúa la condición declarada en la referida resolución sobre los terrenos que conforman el predio denominado EL REPOSO. Igual tratamiento se le da a la prueba aportada obrante a folios en el expediente, como es la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, de fecha 19 de julio de 2002, referente al fallo que tiene que ver con el predio Santa Fe, ubicada en el Municipio de Montería, por cuanto el caso que se debate se limita única y exclusivamente a determinar si los títulos del fundo en mención son suficientes o no para acreditar propiedad privada.

Aduce en su escrito como argumentación el recurrente, de que el predio EL REPOSO les fue arrebatado violentamente por invasión, interrumpiendo en esta forma la explotación agrícola y ganadera que adelantaban sus propietarios. Tal circunstancia que alega como hechos constitutivos de fuerza mayor que les impidieron aprovecharlo económicamente, sería un argumento conducente para impugnar la decisión de fondo dentro de un procedimiento de extinción de dominio, donde la sanción que impone la ley tiene como causa o fundamento la inexploración del predio, pero no dentro de un procedimiento de clarificación propiedad donde lo único que se persigue es establecer la eficacia o validez de los títulos con que se pretende demostrar dominio (…).

Se remonta la tradición, que dicho predio EL REPOSO lo adquiere el señor José Miguel Contreras González mediante ocupación material, elevada a la Escritura Pública Nº 111 del 18 de febrero de 1966, en la Notaría 1 de Montería, la cual parte de una falsa tradición, como lo es la información sumaria de testigos, aspecto es que no fue subsanado en el tiempo, por cuanto esa sola declaración no es título suficiente para acreditar propiedad privada y por ende no es el antecedente propio para transferir el dominio pleno, teniéndose por lo tanto que tales títulos aún inscritos son insuficientes para demostrar que el inmueble EL REPOSO salió del patrimonio del Estado.

Como títulos debidamente inscritos conforme se refiere el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, no es cualquier declaración, sino aquellas que sean idóneas para adquirir los derechos reales, pues no basta que un título esté inscrito, sino que este debe tener la característica de transferir por medio de la inscripción del dominio pleno.

3.2. Del estudio de legalidad del trámite de clarificación

Para resolver sobre el particular, resulta necesario detenerse en el análisis de la regulación legal del trámite de clarificación y después contrastarlo con el surtido dentro en el caso sub judice.

3.2.1. La regulación legal del trámite de clarificación

De entrada debe advertirse que el procedimiento de clarificación en estudio se inició el 29 de marzo de 1999, fecha para la cual se expidió la Resolución 62 por parte del Incora (fls. 71 a 73, c. ppal). Igualmente, ese procedimiento finalizó el 25 de febrero de 2005, con la expedición de la Resolución 11. En esos términos, la normatividad aplicable para dicho procedimiento correspondía a la vigente entre 1999 y 2005, que no es otra que la contenida en la Ley 160 de 1994 y sus normas reglamentarias(17).

En ese orden, se tiene que la competencia para adelantar el procedimiento de clarificación fue radicada en cabeza del extinto Incora, o de quien hiciera sus veces (numeral 15 del artículo 12, Ley 160 de 1994). Asimismo, la función de adelantar ese procedimiento fue considerada como indelegable a otras autoridades o entidades públicas (artículo 13).

En el capítulo X de la Ley 160 de 1994, se dispuso que el Incora, previa obtención de la información necesaria, adelantaría, entre otros, el procedimiento de clarificación (artículo 48). En ese procedimiento se determina la propiedad, con el fin de constatar si los predios han salido o no del dominio del Estado. Para el efecto, la propiedad privada del predio se prueba con (i) el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal (ii) o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de ley en comento, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria; sin embargo, la última prueba, es decir los títulos debidamente inscritos con anterioridad a la Ley 160, no resultará aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público (numeral 1º, artículo 48).

El acto administrativo de iniciación del procedimiento de clarificación deberá inscribirse, de forma prioritaria, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito, con el fin de que a partir del respectivo registro, el procedimiento surta plenos efectos para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales del bien objeto de la referida inscripción (artículo 49).

Ahora, aun cuando la ley defirió a los decretos reglamentarios la solicitud, decreto y práctica de pruebas, permitió que en este procedimiento se practique una diligencia de inspección ocular con intervención de peritos, si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demandara la diligencia; si así no lo hicieren, la autoridad pública competente deberá efectuarla con sus funcionarios expertos. El dictamen deberá rendirse con arreglo a los preceptos de la Ley 160 y del decreto reglamentario. En todo caso, vale aclarar que la carga de la prueba corresponderá a los particulares (artículo 49).

Igualmente, la Ley 160 faculta a las autoridades competentes para requerir de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, Catastrales, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y demás dependencias del Estado, toda la información que posean sobre la existencia de propietarios o poseedores de inmuebles rurales, así como las fotografías aéreas, planos y demás documentos relacionados con los mismos; además, si el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no tiene información actualizada de los predios, la ley habilita a la autoridad agraria para que expida resoluciones, que se publicarán por dos veces con intervalos no inferiores a ocho días, en dos diarios de amplia circulación nacional, con el fin de señalar las regiones, la forma y los términos en que toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado que sea propietaria o poseedora de predios rurales, estará obligada a presentar ante dicha autoridad una descripción detallada de los inmuebles respectivos (artículo 51).

Al descender sobre la norma reglamentaria, Decreto 2663 de 1994, se tiene que esta contempló una etapa previa, en la cual la autoridad competente, antes de iniciar el procedimiento de clarificación, deberá (i) estudiar los documentos suministrados por los presuntos propietarios o los interesados en el procedimiento, así como los que se obtengan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994, y (ii) practicar una visita previa al inmueble, de la cual se dejará constancia en un acta, en la que se consignará el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes diferentes al presunto propietario, y las demás diligencias que se consideren necesarias para complementar la información, y que permitan establecer la viabilidad legal de iniciar las actuaciones administrativas (artículo 2º).

Ahora, si de la información obtenida no resulta plenamente establecido el derecho de propiedad privada sobre el inmueble, de acuerdo con lo dispuesto en los incisos 2º y 3º del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, la autoridad competente mediante resolución motivada ordenará iniciar el procedimiento de clarificación de la propiedad (artículo 3º), la cual deberá inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito. En caso contrario, la autoridad agraria solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria, con base en dicha resolución. La inscripción deberá efectuarse a más tardar al día siguiente del recibo de la resolución en la Oficina de Registro.

Igualmente, la resolución de inicio del procedimiento de clarificación debe notificarse al Procurador Agrario, al presunto propietario y a quienes tuvieren constituidos otros derechos reales sobre el inmueble. Si agotadas las diligencias necesarias no fuere posible realizar la notificación en forma personal a los interesados, el notificador dejará constancia de ello en el informe respectivo indicando los motivos que le impidieron realizarla, y la autoridad agraria procederá a emplazarlos mediante edicto que durará fijado cinco días en lugar público de las oficinas donde se tramite el procedimiento y por el mismo término en la secretaría de la Alcaldía Municipal donde se halle situado el inmueble. Adicionalmente, el notificador del Instituto fijará una copia del edicto en la puerta o sitio de acceso al inmueble, salvo que se le impidiere hacerlo, de lo cual dejará constancia escrita que se agregará al expediente. Cumplidas las anteriores formalidades, si los interesados no se presentan dentro de los tres (3) días siguientes a la desfijación del edicto, se les designará un curador ad-litem (artículo 5º).

En todo caso, en el evento de que el procedimiento no pueda adelantarse con la intervención directa del presunto propietario u otras personas con derechos reales constituidos sobre el inmueble, la autoridad competente procederá a designarles un curador ad-litem en la forma y con los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, con quien se surtirá la notificación de la resolución inicial y se adelantará el trámite respectivo (parágrafo artículo 5º).

Frente a la decisión que dispone el inicio del procedimiento de clarificación, es procedente el recurso de reposición, dentro de los cinco días siguientes a la notificación (artículo 6º).

Una vez ejecutoriada la resolución inicial, dentro de los cinco días siguientes podrán los interesados o el Procurador Agrario solicitar y aportar las pruebas conducentes para demostrar el derecho de dominio o propiedad sobre el inmueble objeto del procedimiento, conforme a las reglas señaladas en la ley, sin perjuicio de las que de oficio decrete y practique la autoridad agraria de considerarlas necesarias (artículo 8º). En todo caso, la carga de la prueba corresponde a los particulares (artículo 7º).

Vencida la oportunidad para pedir pruebas, dentro de los tres días siguientes, la autoridad agraria decretará las pruebas solicitadas o las que de oficio deban realizarse (artículo 9º).

Ahora, frente a la diligencia de inspección ocular debe tenerse en cuenta que se ordenará mediante auto en el que se señalará fecha y hora para iniciarla, se determinará el valor para cubrir su costo y el término dentro del cual debe efectuarse la consignación, se dispondrá el sorteo de los peritos o la designación de los funcionarios que habrán de intervenir y se especificarán los asuntos o aspectos respecto de los cuales versa la diligencia (artículo 9º).

Cuando la prueba de inspección ocular sea solicitada por la parte interesada, esta se practicará a su costa. Para el efecto el peticionario deberá reembolsar al Instituto el valor total del dictamen en la oportunidad que señale el Decreto Reglamentario especial sobre avalúos y dictámenes que expida el Gobierno Nacional. Con la solicitud de la prueba, se deberá presentar el cuestionario sobre los asuntos respecto de los cuales versará el dictamen pericial, sin perjuicio de los consignados por el Instituto en el auto que ordene la diligencia (parágrafo, artículo 8º). La práctica de esta prueba estará sometida a las exigencias señaladas en los artículos 10 a 15 del Decreto 2663 de 1994, que en su orden refieren a (i) la designación posesión de los peritos (artículo 10), (ii) práctica de la inspección ocular (artículo 11), (iii) prueba pericial (artículo 13), (iv) traslado y contradicción (artículo 14) y (v) liquidación de gastos (artículo 15).

Si el presunto propietario, o las personas que tengan constituidos derechos reales sobre el predio no solicitaren la práctica de esta prueba, o no sufragaren oportunamente los gastos de la misma, la inspección ocular se decretará oficiosamente y a costa del Instituto, con la intervención de dos funcionarios expertos de la entidad (parágrafo, artículo 8º).

Surtido el anterior procedimiento, la autoridad agraria adoptara la decisión final, en la cual solo podrá declarar: (i) que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario del Estado, en los términos de los artículos 13 y siguientes del Decreto 59 de 1938; (ii) que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal; (iii) que se acreditó propiedad privada, por la exhibición de un título, o una cadena de títulos, debidamente inscritos, otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria; (iv) que los títulos aportados son insuficientes, porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble; (v) que los títulos aportados se refieren a bienes no adjudicables, o que se hallan reservados, o destinados a un servicio o uso público, (vi) y que la superficie de los terrenos objeto del procedimiento excede la extensión legalmente adjudicable (artículo 16)(18).

En esa resolución también se dispondrá que los derechos de los poseedores materiales quedarán a salvo, conforme a la ley civil, cuando se declare que en relación con el inmueble objeto del procedimiento se acreditó propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado (parágrafo 1º del artículo 16).

La decisión final se notificará al Procurador Agrario y a los interesados en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo (parágrafo 2º del artículo 16). En contra de esa resolución procede el recurso de reposición, en los términos del Código Contencioso Administrativo, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en los términos ya expuestos en esta providencia al analizar la procedencia y caducidad de la acción (parágrafo 3º del artículo 16).

Para el año en que se finalizó la actuación administrativo sub judice, una vez ejecutoriada la resolución que decidía el procedimiento de clarificación de la propiedad y si no había formulado demanda de revisión, o esta era rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negaba las pretensiones de la demanda, se enviaba original y copia de la providencia a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva, con el fin de que se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente para efectos de publicidad ante terceros (artículo 17). Actualmente, tan solo se requiere de la ejecutoria de la resolución para que se realice la inscripción referida(19).

3.2.2. El estudio de legalidad del procedimiento de clarificación

Una vez revisadas las exigencias legales del procedimiento de clarificación, la Sala concluye que las mismas fueron satisfechas en el caso en estudio, como pasa a explicarse:

3.2.2.1. Antes de la iniciación del procedimiento de clarificación, el 21 de enero de 1999, el Incora adelantó una visita al predio denominado “El Reposo”, con el fin de constatar lo advertido el 18 de noviembre de 1998 por la Asociación de Pequeños Productores Agrícolas de Morindó, Santa Fe y Los Andes, así como la existencia de un trabajo de partición de la sucesión intestada del señor Rigoberto Alvear Santana, presentado el 13 de junio de 1997 ante el Juzgado 1º Promiscuo de Familia de Montería, respecto del referido predio (fls. 55 a 58, c. ppal).

De esa forma, se honró lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2663 de 1994(20).

3.2.2.2. Verificado lo anterior y ante la imposibilidad de verificar la propiedad del predio, en tanto el mismo se encontraba ocupado por unas personas diferentes a quienes alegaban la propiedad, el 29 de marzo de 1999, mediante Resolución 62, el Incora inició las diligencias administrativas para clarificar la situación jurídica de la propiedad del predio “El Reposo”, con matrícula inmobiliaria Nº 140-20600 (fls. 59 a 61, c. ppal).

La anterior decisión se notificó personalmente a los demandantes el 5 de agosto siguiente (fls. 71 a 73, c. ppal)(21) y por edicto a los demás interesados (fls. 86 a 90, c ppal), a quienes se les nombró curador ad litem (fls. 91 a 94, c. ppal). Igualmente, se notificó al Procurador Judicial Agrario (fl. 61, c. ppal). En la anotación Nº 5 de la matrícula inmobiliaria Nº 20600 quedó inscrita la referida resolución (fl. 63, c. ppal).

Lo anterior muestra cómo se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3º a 5º del Decreto 2663 de 1994.

3.2.2.3. Frente a la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición (fls. 75 a 77, c. ppal). El cual fue resuelto a través de la Resolución 460 del 30 de julio de 2001(fls. 95 a 97, c. ppal). De esa forma, se cumplió lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2663 de 1994, en relación con los recursos procedentes frente al acto administrativo de iniciación del procedimiento de clarificación, en tanto fue cumplido materialmente, como dan cuenta las pruebas referidas.

3.2.2.4. El 11 de septiembre de 2001, el procedimiento de clarificación fue abierto a pruebas y a pesar de que no fueron solicitadas por las partes interesadas ni por el Ministerio Público, se decretó de oficio una inspección ocular con la designación de dos funcionarios del Incora (fl. 99, c. ppal). Lo anterior de conformidad con lo regulado en los artículos 8º y 9º del Decreto 2663 de 1994.

Con todo vale advertir que esa inspección no constituyó la prueba fundamental para decidir el fondo del asunto, en tanto este se concretó en un punto jurídico relacionado con la inscripción de la posesión dentro de la matrícula Nº 140-20600, por parte del señor Rigoberto Alvear Santana, de quien los actores alegan su condición de herederos.

En suma, la etapa probatoria se surtió de conformidad con las exigencias constitucionales y legales.

3.2.2.5. Finalmente, una vez practicadas las pruebas, el Incora adoptó la decisión definitiva, en el sentido de señalar que los títulos de propiedad aportados por los demandantes resultaban insuficientes para acreditar la propiedad privada del predio “El Reposo”. Frente a esa decisión se interpuso el recurso de reposición, que fue resuelto por el Incoder, ante la supresión de la primera entidad en mención.

De suerte que se cumplieron las exigencias de los artículos 16 y 17 del Decreto 2663 de 1994, en tanto la decisión se adoptó dentro de las posibilidades que brindaba la ley y su decreto reglamentario, esto es, la declaración de insuficiencia de los títulos de propiedad aportados, en tanto se trataba de la tradición de mejoras sobre el inmueble o como se denominó en la inscripción Nº 1 del folio de matrícula Nº 140-20600 por parte del Registrador respectivo, falsa tradición.

En esos términos, la Sala observa que el procedimiento administrativo honró las exigencias legales y reglamentarias sobre la materia.

3.3. Del estudio del cargo formulado en la demanda

3.3.1. Los actores manifiestan que los actos administrativos demandados violaron el artículo 58 Superior y el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Lo anterior toda vez que a pesar de haber aportado los títulos que acreditaban la tradición del predio “El Reposo”, desde 1966, a favor del señor Rigoberto Alvear Santana, de quien los actores son herederos, la demandada los desconoció sin ninguna justificación jurídica.

3.3.2. El artículo 48 de la Ley 160 de 1994, norma que según los actores fue violada por las resoluciones demandadas, dispone:

“ART. 48.—De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:

1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.

A partir de la vigencia de la presente ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria (negrilla fuera de texto).

Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público.

2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.

3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.

3.3.3. Al interpretar la citada disposición, a propósito de una demanda de revisión contra un acto administrativo en que el Incora no encontró acreditado el derecho de propiedad sobre un inmueble rural, porque el título presentado por el aparente propietario se fundó en una declaración de testigos, la Sección Tercera señaló que los requisitos establecidos por el legislador en el artículo 48 de la Ley 164 para acreditar la propiedad exigen que los títulos hagan la transferencia del derecho de dominio indiquen expresamente el derecho de quien lo tenía y que estos estén debidamente inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Así, ha señalado la Sección:

La interpretación literal de las normas que regulan esta última forma de demostrar la propiedad de un inmueble, que es la analizada por el Incora en los actos administrativos acusados, muestra con claridad que la cadena de títulos debe reunir las siguientes condiciones:

i) Los títulos deben hacer constar la transferencia del derecho de dominio, esto es, la tradición. Por consiguiente, los documentos públicos o privados que demuestren la titularidad de un derecho real o personal, distinto al dominio, no resulta idóneo para demostrar la propiedad privada de un inmueble.

ii) El título debe expresar el derecho de quien lo tenía, pues como lo advirtió la Corte Suprema de Justicia, “resulta esencial e indispensable para la validez de la tradición la preexistencia de un título de dominio siquiera sea putativo que contenga una obligación de darle y no solamente prestar. Este precepto se basa en el principio elemental de que nadie puede trasmitir lo que no tiene”(22).

iii) Los títulos con los que se pretende demostrar la tradición de un predio por un término igual o superior al que se requiere para adquirirlo mediante prescripción, deben encontrarse debidamente inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la localidad donde se encuentra ubicado (artículos 12 y siguientes del Decreto 960 de 1970)(23).

Más adelante, después de analizar las pruebas aportadas, la Sala consideró en esa oportunidad que no estaba demostrada la propiedad. Para el efecto, sostuvo(24):

En consideración con todo lo expuesto, la Sala infiere dos conclusiones:

La primera, efectivamente, la tradición del dominio en el presente asunto solo está acreditada a partir del 5 de junio de 1979, fecha en la que se inscribió la Sentencia 62 del 10 de mayo de 1979 del Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali, mediante la cual se adjudicó la sucesión intestada del señor Ernesto Murillo, de la cual hacían parte “las acciones de dominio” del predio “Las Palmas” a los herederos Jorge Enrique Murillo Mejía y Bertha

Alicia Murillo Mejía. En efecto, como bien lo sostienen los actos administrativos acusados, la Escritura Pública Nº 14 del 24 de febrero de 1958 de la Notaría Única del Circulo de Vijes, no hace constar la tradición del dominio respecto del inmueble sino que se limita a protocolizar dos declaraciones extrajuicio que dan cuenta del ejercicio de actos de señor y dueño que adelantaba el señor Ernesto Murillo, lo cual no demuestra la propiedad privada sobre un inmueble. En otras palabras, tal y como se observa en los documentos que reposan en el expediente, en el año 1958, se registró la existencia de mejoras sobre el predio Las Palmas, lo cual no puede entenderse como la transferencia del dominio, requisito indispensable para que se perfeccione la tradición.

La segunda, como para demostrar la propiedad privada de un predio a la fecha en que se adelantó el procedimiento de esclarecimiento de la propiedad del predio Las Palmas, el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, exigía la prueba del título traslaticio del dominio otorgado por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal, o una cadena de títulos inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esa ley, en los que consten tradiciones de dominio por no menos de 20 años, y en este asunto, no se acompañaron esos documentos, es lógico concluir que los actos administrativos acusados no solo no violaron esa disposición, sino que la desarrollaron; razón por la cual el cargo no prospera.

Conforme a lo expuesto, la ley exige que quien pretenda demostrar tener derecho de propiedad sobre un bien inmueble rural debe acreditar un título idóneo, que para el efecto no puede ser otro que un justo título que, al tenor del artículo 48 citado y del Código Civil es aquel que sea traslaticio de dominio.

Sin embargo, en el sub lite, como en la sentencia citada, el título originario contenido en la Escritura Pública Nº 111 del 18 de febrero de 1966, se cimentó en la venta de una posesión irregular(25), es decir, aquella que no procede de un justo título(26), que para el caso sería el que proviene de la prescripción, la cual debe reclamarse ante el juez por parte de quien quiera aprovecharse de ella (inciso primero del artículo 2513 del Código Civil).

Efectivamente, el 18 de febrero de 1966, mediante Escritura Pública Nº 111, el señor José Miguel Contreras González transfirió a título de venta a favor del señor Rigoberto Alvear Santana el predio denominado “El Reposo”, ubicado en el corregimiento de Santa Clara, Municipio Montería (fls. 79 a 81, c. ppal). En ese documento, en la cláusula tercera, el vendedor manifestó “[q]ue el inmueble que vende lo adquirió mediante posesión quieta y pacífica por más de veinte años, cultivándolo con frutos regionales y siembra de pastos” (se destaca) (fl. 79 rev., c. ppal).

El referido acto jurídico quedó inscrito en la matrícula inmobiliaria Nº 140-20600, correspondiente al predio “El Reposo”, ubicado en el corregimiento de Santa Clara, municipio de Montería, en su primera y originaria anotación (fls. 32 y rev., c. ppal, certificado tradición y libertad del 25 de noviembre de 1998), de quien los actores son herederos (fls. 67 y 68, c. ppal, certificación del 1º de marzo de 1999, expedida por el Juez 1º del Circuito de Familia de Montería).

De lo expuesto se tiene que el señor Rigoberto Alvear Santana adquirió la posesión irregular del predio, en tanto lo adquirido no provenía de un justo título. En otras palabras, para adquirir el predio en cuestión le faltó el título. La Escritura Pública Nº 111 del 18 de febrero de 1996 tan solo honraba lo dispuesto en el artículo 785 del Código Civil(27), exigencia que solo puede producir los efectos fijados por la ley (artículos 789(28) del Código Civil). En consecuencia, el predio en estudio carecía de propietario inscrito y bien podía concluirse, como lo hicieron los actos administrativos demandados, que pertenecía al Estado, es decir, era un bien baldío, sin que aquí se pueda definir la cuestión relacionada con la posesión de los actores y de las demás personas interesadas.

De otro lado, no puede pasarse por alto, que dentro del proceso donde una hermana de los aquí actores reclamaba la nulidad de los actos administrativos que definieron otro proceso de clarificación adelantado por el Incora(29), la Sección declaró la nulidad de esos actos administrativos, pero en esa ocasión el debate recaía en la existencia de tradiciones conforme lo determinaba el artículo 3º de la Ley 200 de 1936(30). Como se observa prima facie se trata de una cuestión diferente a la aquí debatida, razón por la cual mal haría en extenderse las consecuencias de la decisión judicial citada al presente asunto(31).

3.3.4. Por último, debe advertirse que los bienes baldíos no pueden adquirirse a través de la prescripción, ni son enajenables a título de venta, y su dominio se adquiere únicamente a través de adjudicación hecha por el Estado. Esto por cuanto:

(i) Desde la Ley 48 de 1882 se indicó que la propiedad de las tierras baldías no se prescribía en contra de la Nación, en ningún caso(32). Vale aclarar que para los efectos de la prescripción, el legislador equiparó los bienes baldíos a los bienes de uso público, tal como lo establece el artículo 2519 del Código Civil actual(33), norma a la cual remitía la primera ley en mención.

(ii) El Código Civil, en su artículo 675, indica que son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño.

(iii) La Ley 110 de 1912, Código Fiscal, señaló que los terrenos baldíos no son enajenables a título de venta (artículo 60) y que su dominio no puede adquirirse por prescripción (artículo 61).

(iv) Tanto el artículo 3º de la Ley 48 de 1882, como el artículo 61 de la Ley 110 de 1912, fueron declarados exequibles en Sentencia C-595 de 1995. En este fallo, la Corte expresó que en nuestro ordenamiento jurídico los baldíos son imprescriptibles y que sus ocupantes solo tiene respecto de ellos una expectativa para una eventual adjudicación del Estado. Se lee en la citada providencia:

(…) la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del consagrado en el Código Civil (…).

(v) Y en Sentencia T-488 de 2014, la Corte Constitucional señaló que un juez no podía declarar la prescripción adquisitiva de un bien baldío pues solo el Estado es el llamado para adjudicar este tipo de bienes. Así, la Corte, al considerar ajustada al ordenamiento jurídico la decisión de un registrador de no inscribir una sentencia judicial que reconocía la prescripción adquisitiva sobre un baldío, expresó(34):

(…) En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando esta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad

(…) En resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional y la legislación agraria posterior han reivindicado la imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo.

(vi) Esta corporación, tal como lo advierte la Corte Constitucional, indicó que una sentencia de prescripción adquisitiva sobre un bien baldío no producía efectos en razón a que los baldíos son imprescriptibles. Así, en fallo del 30 de noviembre de 1995 expresó el Consejo de Estado(35):

Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles (…) (se destaca).

En la misma dirección y en reciente oportunidad, la Subsección reiteró el anterior entendimiento, así(36):

72. De acuerdo con la ley, como se expresó en párrafos precedentes, los bienes baldíos son bienes fiscales adjudicables pertenecientes a la Nación, respecto de los cuales no pueden alegarse derechos de posesión ni la adquisición de la misma por tradición o prescripción, como quiera que se trata de bienes imprescriptibles que solo pueden salir del dominio de la Nación por adjudicación, ordenada con plena observancia de los requisitos y bajo el procedimiento establecido en la ley, a través de una resolución expedida por la autoridad competente y que constituye título traslaticio de dominio a favor del adjudicatario, o una vez adjudicados, bajo expresa autorización del Incora luego de un tiempo determinado, por lo que se reitera la inexistencia de derecho alguno de posesión sobre el mencionado terreno.

(vii) Ahora, la Ley 200 de 1936, en su artículo 1º(37), señala que no se presumen baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares. Por su parte, el artículo 12 de esta misma explica como opera la prescripción adquisitiva del dominio para los efectos del primer artículo en cita(38). Precisa señalar que esos dos artículos fueron modificados por los artículos 2º y 4 de la Ley 4ª de 1973, la cual a su vez fue derogada por la Ley 160 de 1994, salvo en lo que concierne a los citados artículos(39).

En ese orden, los artículos 1º y 12 de la Ley 200 de 1936, con las modificaciones introducidas por la Ley 4ª de 1973, deben entenderse en el sentido que dispuso el último artículo citado, al establecer “una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1º de esta ley [se refiere al artículo 1º de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973] durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo” (se destaca).

Es en ese marco, son los predios privados los sometidos a la prescripción adquisitiva, con las exigencias arriba expuestas, no así los baldíos.

(viii) La Ley 200 de 1936, que no derogó ni modificó las normas citadas de los Códigos Civil y Fiscal, tampoco contempla la prescripción adquisitiva de predios baldíos.

(ix) Desde la Ley 135 de 1961, en su artículo 3º, se indica que es el Estado, a través del Incora, quien adjudica los terrenos baldíos.

(x) En el mismo sentido, esta Corporación ha tenido la oportunidad de precisar el alcance del artículo 1º de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, así(40):

Como claramente lo advertía el profesor José J. Gómez, la Ley 200 de 1936 introdujo modificaciones sustanciales al régimen de tierras que originalmente regulaban los artículos 675 y siguientes del Código Civil, pues no solo se invierte la presunción de propiedad de los inmuebles, como quiera que, con esta regulación, la prueba de la posesión permite presumir la propiedad privada y, solo a falta de prueba de la posesión y de la propiedad privada, se entiende que el bien es baldío, sino también se deja en claro que la posesión requiere de prueba material del hecho que pretende demostrar, dejando de lado, de esta forma, el valor probatorio de la posesión inscrita.

El citado profesor sostenía que las principales modificaciones introducidas por la Ley 200 de 1936 al régimen de tierras son “la relativa a la presunción que ampara ahora la propiedad de los particulares, y no la del Estado; la segunda, como consecuencia de la anterior, la referente a la persona favorecida con la presunción, es decir, los particulares, quienes, por lo mismo, están exceptos, respecto de la Nación, de la carga de la prueba del dominio; y tercera la concerniente a una nueva calidad de la posesión; que es la de ser económica”(41).

Efectivamente, en la exposición de motivos del proyecto de ley que se convirtió en Ley 200 de 1936, se lee lo siguiente:

“el proyecto modifica el concepto de posesión en el sentido de identificarlo con la explotación económica del suelo, para ofrecer, por medio de las acciones de lanzamiento y posesorias, una amplia protección del trabajo, eliminándolos entre este y omisiones abusivas realizadas al amparo de ficciones legales, y coloca en manos de jueces especiales la solución de las cuestiones de hecho para que sean falladas a base (sic) de un exacto conocimiento de la situación real, ya que el juzgador debe allegar, de oficio, todos los elementos de información que considere necesarios, y fallar con el criterio que la ley no protege el abuso del derecho ni el enriquecimiento sin causa”(42).

Así las cosas, es claro que la norma objeto de estudio consagró un importante instrumento jurídico para acceder a la titularidad de un predio, en tanto que le otorgó verdadera relevancia a la posesión real de los inmuebles, no solo como un medio idóneo y natural para adquirir la propiedad, sino también como un reconocimiento a la explotación económica de la tierra. Sin embargo, esto no significa, que al reconocer la importancia de la posesión se hubiere desplazado la necesidad de probar la titularidad de la propiedad privada con los medios diseñados por la ley para ello, pues el dominio se prueba mediante la realización de uno de los modos de adquirirlo y su correspondiente título (artículos 673 y siguientes del Código Civil).

Ahora bien, la interpretación sistemática de las normas que regulaban la manera de demostrar la propiedad privada de un predio muestra la existencia de dos vías. La primera, aportando el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal (artículo 3º de la Ley 200 de 1936). Al respecto, la Ley 61 de 1874 se refería a los títulos originarios como los documentos, resoluciones o actos del gobierno que probaban el hecho de que el Estado se hubiere desprendido del dominio. La segunda, con títulos inscritos anteriores a la vigencia de la Ley 200 de 1936, esto es, al 21 de marzo de 1937(43), en los que consten tradiciones de dominio por un período no menor al término requerido para adquirir la propiedad por prescripción extraordinaria, esto es por 20 años, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2532 del Código Civil, en la forma en que fue modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1936 (artículo 3º de la Ley 200 de 1936).

Entonces, la demostración de la posesión puede constituir el punto de partida del reconocimiento de la propiedad privada de un inmueble, pero no puede entenderse como la prueba única o suficiente. De hecho, no debe olvidarse que la posesión es tan solo una presunción legal de la propiedad de su titular, por lo que puede desvirtuarse. Por ello, es perfectamente posible que la persona que posea un inmueble no sea su propietario o que el titular del derecho de dominio no sea el mismo poseedor.

Ahora bien, en relación con la demostración de la propiedad privada en el asunto objeto de estudio, la Resolución 2685 de 1996, dijo que “las inscripciones que obran en el correspondiente certificado de registro como se indicó anteriormente, se remontan al año de 1958, fecha en la cual mediante la escritura Nº 14 del 24 de febrero de 1958, registrada en marzo 24 del mismo año se protocolizaron unas declaraciones extrajuicio rendidas ante el Juzgado Primero Municipal del Distrito de Yumbo para demostrar derechos de dominio y posesión adquiridos en un lote de terreno y sus mejoras, escritura que es ineficaz e insuficiente para demostrar que los terrenos que conforman el predio denominado Las Palmas tengan la condición jurídica de propiedad privada, toda vez que mediante ella se acredita la ocupación y posesión del predio y de unas mejoras, pero en ningún caso se hace transferencia del dominio sobre los terrenos que conforman el predio”. De igual manera, la Resolución 62 de 1997, por el cual resolvió el recurso de reposición, dijo que “cuando la Ley 160 de 1994 en su artículo 48 establece como prueba para demostrar propiedad privada sobre un predio, los títulos en los que consten tradiciones de dominio durante en (sic) lapso no inferior a veinte (20) años, debe entenderse que se trata de títulos de dominio sobre el respectivo terreno y no simplemente sobre mejoras o derechos de ‘posesión’, pues de no ser así, no habría hablado en forma específica de ‘acreditar’ propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial”.

En consecuencia, a diferencia de lo expresado por los demandantes en el sentido de indicar que la autoridad demandada debía tener en cuenta, y no lo hizo, la sentencia penal que encontró demostrada la ocurrencia del delito de invasión de tierras y demostrada la explotación económica del inmueble con hechos positivos de posesión, se presumía la propiedad privada, la Sala considera que esos elementos de juicio solo eran demostrativos de la posesión y no de la propiedad privada del inmueble, por lo que es perfectamente válido que el acto administrativo impugnado hubiere exigido la prueba de la titularidad del predio Las Palmas y no le bastara la demostración de la posesión del mismo. Luego, el cargo no prospera (se destaca).

(xi) Por último, valga señalar que aunque la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela(44), estimó lo contrario a lo aquí sostenido, al señalar que los bienes baldíos poseídos en los términos del artículo 1º de la Ley 200 de 1936 se consideraban bienes privados, la Sala se aparta de ese entendimiento, toda vez que ese artículo se interpretó sin consideración al contenido del artículo 12 de la Ley 200 de 1936, como acá se hace, además que este último entendimiento salvaguarda la viabilidad del proceso de adjudicación de baldíos e, incluso, de quienes poseen ese tipo de bienes, pero atado el reconocimiento de la propiedad a una futura adjudicación adelantada en los términos de la ley.

Así las cosas, los actos administrativos demandados, al considerar que los actores no acreditaron el título de propiedad sobre el predio “El Reposo” respetaron la ley sobre la cual se fundaron.

Conforme a lo expuesto, dado que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, la Sala no puede hacer cosa distinta a negar las súplicas de la demanda.

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR la ineptitud sustantiva de la demanda frente a la pretensión encaminada a obtener la nulidad de la Resolución 62 del 29 de marzo de 1999, por medio de la cual el Incora inició el procedimiento de clarificación en estudio, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. En consecuencia, INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre esa pretensión.

2. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

3. Sin costas.

4. En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación.

Notifíquese y cúmplase».

4 Según el artículo 1º del Decreto 1300 de 2003, el Incoder es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. Vale mencionar que de acuerdo con los numerales 7º y 9º del artículo 19 del citado decreto, las Oficinas de Enlace Territorial del Incoder asumieron las actuaciones de clarificación adelantados por el Incora, entre otros. Lo anterior, toda vez que el Decreto 1292 de 2003 suprimió a la última entidad en mención.

5 Esa norma prescribe: “Contra las resoluciones del Gerente General del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, solo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente”. El aparte subrayado fue declarado inexequible mediante Sentencia C-623 de 2015 de la Corte Constitucional. Los procedimientos a que se refiere la norma son los de: “Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos”, Capítulo X de la Ley 160 de 1994.

6 El artículo en mención es del siguiente tenor literal: “Competencia del consejo de estado en única instancia. Subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. // 9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”.

7 Esa norma prescribía: “ART 1º. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: // ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: // (…) Sección Tercera // (…) 1-. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. // 2-. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero”.

8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 4 de mayo de 2012, exp. 42.122, M.P. Hernán Andrade Rincón.

9 En reciente pronunciamiento, la Sala reiteró el alcance descrito en esta providencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2014, exp. 36.251, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

10 Corte Constitucional, Sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos.

11 Cita original: “Auto del 25 de enero de 2001. Ibídem”.

12 Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01 (21138) del 22 de julio de 2009. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

13 Corte Constitucional, Sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos.

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25.022, M.P. Enrique Gil Botero.

15 Esta notificación se surtió con base en la certificación del 1º de marzo de 1999, expedida por el Juez 1º del Circuito de Familia de Montería, solicitada por el Incora, en la cual se consignó que dentro del proceso de sucesión intestada del señor Rigoberto Enrique Santana fueron reconocidos como herederos los actores, entre otros (fls. 67 y 68, c. ppal).

16 Esta decisión fue notificada a los actores el 6 de abril de 2005 (fl. 158 rev., c. ppal).

17 Huelga recordar que de acuerdo con el artículo 112 de la Ley 160 de 1994, esta empezó a regir desde el día de su publicación, la cual se produjo el 5 de agosto de ese mismo año, en el Diario Oficial Nº 41.479.

18 Esta disposición es concordante con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 50 de la Ley 160 de 1994 que dispone: “La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad solo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias [i] no existe título originario del Estado, [ii] o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, [iii] o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley, [iv] o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, [v] o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil”.

19 En efecto, es preciso señalar que el inciso tercero del artículo 50 de la Ley 160 de 1994 disponía: “Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”. Sin embargo, los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos.

20 Ese artículo dispone: “Etapa Previa. Antes de expedir la resolución por la cual se inicia el procedimiento de clarificación de la propiedad, el Instituto dispondrá: 1. El estudio de los documentos que suministren los presuntos propietarios, los interesados en que el procedimiento se adelante y los que se obtengan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994. // 2. La práctica de una visita previa al inmueble, de la cual se dejará constancia en un acta, en la que se consignará el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes diferentes al presunto propietario, y las demás diligencias que se consideren necesarias para complementar la información, y permitan establecer la viabilidad legal de iniciar las actuaciones administrativas, u otro procedimiento agrario”.

21 Esta notificación se surtió con base en la certificación del 1º de marzo de 1999, expedida por el Juez 1º del Circuito de Familia de Montería, solicitada por el Incora, en la cual se consignó que dentro del proceso de sucesión intestada del señor Rigoberto Enrique Santana fueron reconocidos como herederos los actores, entre otros (fls. 67 y 68, c. ppal).

22 Cita original: Sentencia del 21 de septiembre de 1953. Gaceta de la Corte Suprema de Justicia LXXIV. Página 543.

23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, exp. 13.437 (R-3437), M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

24 Ibíd.

25 El artículo 770 del Código Civil prescribe: “<POSESIÓN IRREGULAR>. Posesión irregular es la que carece de uno o más de los requisitos señalados en el artículo 764”. A su turno, el artículo 764 señala: “<TIPOS DE POSESIÓN>. La posesión puede ser regular o irregular. // Se llama posesión regular la que procede de justo título y ha sido adquirida de buena fe, aunque la buena fe no subsista después de adquirida la posesión. // Se puede ser, por consiguiente, poseedor regular y poseedor de mala fe, como viceversa, el poseedor de buena fe puede ser poseedor irregular. Si el título es traslaticio de dominio, es también necesaria la tradición. // La posesión de una cosa, a ciencia y paciencia del que se obligó a entregarla, hará presumir la tradición, a menos que esta haya debido efectuarse por la inscripción del título”.

26 El artículo 765 del Código Civil enseña: “<JUSTO TÍTULO>. El justo título es constitutivo o traslaticio de dominio. Son constitutivos de dominio la ocupación, la accesión y la prescripción. // Son traslaticios de dominio los que por su naturaleza sirven para transferirlo, como la venta, la permuta, la donación entre vivos. Pertenecen a esta clase las sentencias de adjudicación en juicios divisorios y los actos legales de partición.
Las sentencias judiciales sobre derechos litigiosos no forman nuevo título para legitimar la posesión. // Las transacciones en cuanto se limitan a reconocer o declarar derechos preexistentes no forman un nuevo título; pero en cuanto transfieren la propiedad de un objeto no disputado constituyen un título nuevo”.

27 Dicha norma prescribe: “<POSESIÓN DE BIENES SUJETOS A REGISTRO>. Si la cosa es de aquellas cuya tradición deba hacerse por inscripción en el registro de instrumentos públicos, nadie podrá adquirir la posesión de ellas <sic> sino por este medio”.

28 Esa norma es del siguiente tenor literal: “<CESACIÓN DE LA POSESIÓN INSCRITA>. Para que cese la posesión inscrita, es necesario que la inscripción se cancele, sea por voluntad de las partes, o por una nueva inscripción en que el poseedor inscrito transfiere su derecho a otro o por decreto judicial. // Mientras subsista la inscripción, el que se apodera de la cosa a que se refiere el título inscrito, no adquiere posesión de ella, ni pone fin a la posesión existente”.

29 La demandada refiere en particular a la sentencia del 19 de julio de 2000, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, exp. 12.095, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

30 Dicha norma prescribe: “ART. 3º—Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. // Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos inscritos, otorgados entre particulares con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”.

31 Valga advertir que una vez revisado el sistema de registro de la Rama Judicial se pudo establecer que existen tres procesos instaurados por el señor Silvio Alvear Lujan, claro está, por diferentes predios. Dos de ellos correspondieron a este Despacho y están para decidir de fondo, entre ellos el presente (30635 y 30637). Mientras que el otro fue archivado a través de auto del 28 de marzo de 2007, exp. 30.636, M.P. Enrique Gil Botero.

32 En su artículo 3º prescribía: “Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.519 del Código Civil”.

33 Dicha norma establece: “IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO. Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso”.

34 Posición reiterada recientemente por la Corte Constitucional en la Sentencia T-548 del 11 de octubre de 2016, exp. T-5.589.880, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

35 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 1995, exp. 8429, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencias del 8 de julio de 2016, exps. 37.824 y 35.928, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

37 El texto modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973 es el siguiente: “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. // El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo”.

38 El texto modificado por el, artículo 4º de la Ley 4ª de 1973 corresponde al siguiente: “Establécese una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1º de esta ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo. PAR.—Esta prescripción no cubre sino el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos”.

39 El artículo 111 de la Ley 160 de 1994 dispuso: “Deróganse las leyes 34 de 1936, 135 de 1961, 1ª de 1968, 4ª de 1973 salvo los artículos 2º y 4º, los artículos 28, 29 y 32 de la Ley 6ª de 1975, la Ley 30 de 1988, los decretos extraordinarios 1368 de 1974 y 1127 de 1988 y las demás disposiciones que sean contrarias a la presente ley”.

40 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, exp. 13.437 (R-3437), M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

41 Cita original: La trascripción se encuentra en Gómez, José J. Régimen de Tierras (Ley 200 de 1936). Universidad Externado de Colombia. Reimpresión. 1983.

42 Cita original: Gómez, José J. Régimen de Tierras (Ley 200 de 1936). Universidad Externado de Colombia. Reimpresión. 1983.

43 Cita original: El artículo 33 de la Ley 200 de 1936 dispuso que entraría a regir 60 días después de su publicación, y esta se efectuó, en el Diario Oficial número 23388 del 21 de enero de 1937.

44 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 16 de febrero de 2016, exp. 15001-22-13-000-2015-00413-01, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. En esa oportunidad se dijo: “4.1. A la luz de lo preceptuado en los artículos 1 º y 2º de la Ley 200 de 1936, se “(…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquellos son explotados económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación (…)”; asimismo, surge otra presunción en cuanto se suponen baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”, precisamente cuando se dio vuelta a la presunción consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”. Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío. La presunción que tiene que ver con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza”.