Sentencia 2005-00035 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad. 850012331000200500035 01

Expediente: 34412

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón (E)

Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – UPTC

Demandado: Departamento de Casanare

Referencia: Contractual – Apelación sentencia

Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el siete (07) de junio dos mil siete (2007), mediante la cual se dispuso:

“1. DECLARAR probada la excepción de caducidad propuesta por la parte accionada; en consecuencia, INHIBIRSE de pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones.

“2. Sin costas.

“3. Si quedó remanente del depósito para gastos, comuníquese a las partes la expedición del fallo.

“4. En firme la sentencia, líbrense las comunicaciones de Ley y previa actualización de los registros de la Secretaría, archívese el expediente.”

I. Antecedentes

1. La demanda.

Mediante demanda presentada el 11 de enero de 2005 por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción contractual, (folios 4 a 11 cuaderno 1), se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERA. Se declare que entre la UPTC y el Departamento de Casanare se suscribió el Convenio 051 de 1998 cuyo objeto es la consolidación de un proyecto de Educación Superior Pública para el Departamento de Casanare, mediante la prestación de servicios académicos en los campos de la docencia, la investigación y la extensión, dirigido a desarrollar el programa de Contaduría Pública con duración de 10 semestres en la jornada diurna y 10 semestres en la jornada nocturna.

“SEGUNDA. Se declare que la UPTC cumplió cabalmente con las obligaciones contraídas en el Convenio 051 de 1998 realizando inversiones y suministros en la prestación del servicio educativo contratado por el monto de trescientos setenta y cinco millones trescientos onve (sic) mil seiscientos cincuenta y un pesos ($ 375’311.651.oo) m/cte.

“TERCERA. Se declare que el Departamento de Casanare incumplió con su obligación conmutativa de cancelar los servicios educativos suministrados por la UPTC en desarrollo del Convenio 051 de 1998.

“CUARTA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al Departamento de Casanare a pagar a la UPTC las siguientes cantidades de dinero derivadas del Convenio 051 de 1998:

“a). La cantidad de ciento ochenta y seis millones cuarenta y tres mil setencientos (sic) cuarenta y cuatro pesos ($ 186’043.744.oo) m/cte., por concepto de los costos de los servicios educativos y suministros realizados por la UPTC en desarrollo del programa de Contaduría Pública para los semestres I y II del año 2002.

b). La cantidad de ciento ochenta y nueve millones doscientos sesenta y siete mil novecientos siete pesos ($ 187’267.907.oo) m/cte., por concepto de los costos de los servicios educativos y suministros realizados por la UPTC en desarrollo del programa de Contaduría Pública para los semestres I y II del año 2003.

QUINTA. Se condene a la entidad demandada a cancelar los intereses moratorios sobre las sumas descritas en la pretensión cuarta de conformidad con el Estatuto Contractual, Ley 80 de 1993.

“SEXTA. Se conde a la entidad demandada a cancelar la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y ss del C.C.A.

“SÉPTIMA. Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada”.

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. El 23 de noviembre de 1998 la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y el Departamento de Casanare suscribieron el Convenio Nº 051, cuyo objeto lo constituyó la consolidación de un proyecto de educación superior pública para el Departamento de Casanare, mediante la prestación de servicios académicos en los campos de la docencia, la investigación y la extensión, dirigido a desarrollar el programa de Contaduría Pública con duración de 10 semestres en la jornada diurna y 10 semestres en la jornada nocturna.

2.2. El 14 de mayo de 1999, las partes suscribieron un otrosí al convenio interadministrativo, mediante el cual se modificaron algunas cláusulas del acuerdo inicial, específicamente las relativas a su objeto, a las obligaciones del Departamento y a la forma de pago.

2.3. Se refiere en la demanda que la UPTC cumplió cabalmente con el objeto del contrato, a través del desarrollo del servicio educativo pactado, por un monto total de $ 375’311.651.oo.

2.4. A pesar de que el Departamento demandado recibió los servicios educativos pactados en el convenio, se ha negado a pagar el valor de los mismos, no obstante existir los soportes correspondientes a su ejecución, con lo cual se estructura el incumplimiento contractual que se le atribuye.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

El demandante invocó como vulneradas los artículos 1, 34, 5, 13, 14, 24, 27, 32, 41, 50, 60, 61, 68 y 69 de la Ley 80 de 1993.

Consideró que se habían transgredido las disposiciones anteriores, por las siguientes razones:

“1. Pactó un convenio interadministrativo.

2. Recibió el servicio pactado en el citado convenio.

3. No canceló los servicios recibidos por parte de la UPTC.

4. Ha generado detrimento patrimonial a la UPTC.

5. Además de no haber cumplido su obligación recíproca de pagar los servicios recibidos, está generando intereses sobre sumas adeudas.

6. Se viola el equilibrio entre las partes contratantes porque la entidad demandada no cumple con las obligaciones que se derivan de un contrato conmutativo como el que nos ocupa.

7. El desconocimiento de la obligación por parte de la pasiva nos obliga acudir a la jurisdicción.”

4. Actuación procesal.

4.1. El Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la demanda por auto del 2 de junio de 2005 (folio 117 cuaderno uno).

4.2. Mediante providencia del 12 de enero de 2006 se ordenó la apertura y práctica de pruebas (folios 143-144 cuaderno uno).

5. Contestación de la demanda.

El Departamento del Casanare, por conducto de apoderado, contestó la demanda dentro del término de Ley. En esa oportunidad sostuvo que el Convenio celebrado con la UPTC, se había liquidado de común acuerdo el 18 de octubre de 2001. Advirtió que se ha abstenido de reconocer las sumas relacionadas en los hechos de la demanda habida consideración de que el convenio ya se liquidó de mutuo acuerdo y los servicios que se hubiesen prestado de ahí en adelante no se encontraban amparados en dicho acuerdo negocial.

Adicionalmente propuso las siguientes excepciones:

Caducidad de la acción. Como sustento del medio exceptivo señaló que de ser cierto que el Departamento adeudaba la suma de $ 186’043.744 relacionada en la letra a) de la pretensión cuarta, la misma se encontraría caducada por cuanto correspondería a los semestres I y II del año 2002, por lo cual el término de caducidad habría de contarse desde la finalización de dicha vigencia, esto es 31 de diciembre de 2002. En ese orden de ideas, al ser interpuesta la demanda el 11 de enero de 2005 se desprende que se encontraba caducada.

Cobro de lo no debido. La parte demandada pretendía que se le reconocieran unas sumas de dinero que el Departamento de Casanare, en realidad no adeudaba. Al respecto señaló:

“La segunda obligación a que se refiere en la pretensión CUARTA ($ 189.267.907), tampoco se adeuda por el Departamento puesto que como vimos al contestar los hechos y en la oposición a la pretensión, no se encuentra soporte documental que así lo determine, solo un acta de liquidación final de mutuo acuerdo del 17 de octubre de 2001 en la cual se dice adeudarle a la UPTC una partida de dinero por servicios prestados pero hay que entender que fueron por servicios prestados antes de la fecha de liquidación, esto es antes del 2001. Tampoco existe el otrosí del 14 de mayo de 1999 que modificó el convenio 0051 de 1998, pues lo que aparece es un otrosí de la misma fecha pero modificatorio del convenio 0053.”

Inepta demanda. Indicó que a la demanda se acompañaron varios documentos que reposan en copia simple y, por lo tanto, no cumplían con los requisitos de autenticidad de la norma procesal civil.

6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

En auto del 14 de junio de 2006, el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus respectivos alegatos de conclusión (folio 160 del cuaderno uno).

En el término concedido la parte demandada allegó su respectivo escrito de alegaciones en el cual reiteró los argumentos de oposición expuestos en la contestación de la demanda en el sentido de considerar que la presente acción se encontraba caducada.

El agente del Ministerio Público, dentro del término de traslado especial rindió concepto en el cual solicitó desestimar las pretensiones de la demanda por considerar que la acción contractual impetrada se encontraba caducada si se tenía en cuenta que el acta de liquidación bilateral del convenio se suscribió en octubre de 2001, en tanto que la demanda se presentó el 11 de enero de 2005. De otro lado, estimó que si el asunto se analizaba bajo la óptica de la reparación directa en el entendido de que se reclama el reconocimiento de servicios prestados en los años 2002 y 2003, las pretensiones tampoco tendrían vocación de prosperidad por cuanto no fue aportada al plenario prueba alguna dirigida a acreditar que durante los años mencionados la Universidad hubiere prestado servicio educativo al Departamento del Casanare.

La parte actora guardó silencio.

7. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia el día 7 de junio de 2007 a través de la cual resolvió el litigio (folios 173-176 del cuaderno principal), en los términos que fueron transcritos al inicio de esta providencia.

Como sustento de su decisión, el a quo en primer lugar expuso que la acción examinada correspondía al contencioso contractual derivada de un convenio interadministrativo de cooperación en el que las dos partes se obligaron a aportar recursos para desarrollar un programa académico, cuyos destinatarios fueron terceros —comunidad casañareña, sin que en estricto rigor pudiera identificarse una relación recíproca de intercambio de bienes y servicios a cambio de un precio. En ese sentido consideró que no podría de manera oficiosa encausarse la litis hacia una discusión de responsabilidad extracontractual por vía de la acción de reparación directa, pues en todo momento la Universidad alegó que las actividades de cooperación desplegadas se hallaban amparadas por el vínculo contractual existente con el Departamento del Casanare.

Seguidamente, al abordar el análisis del presupuesto procesal de la caducidad de la acción, el Tribunal a quo advirtió que si bien el convenio interadministrativo Nº 051 se celebró el 23 de noviembre de 1998 por un término de 10 semestres a partir de 1999, lo cierto es que los compromisos presupuestales del Departamento, con cargo a vigencias futuras, no se concretaron; por el contrario, se fijó un aporte nominal de $ 16’306.080.

Así mismo encontró demostrado que las partes suscribieron dos otrosíes al convenio; el primero de ellos se celebró el 14 de mayo de 1999 y el segundo, el 14 de agosto de 1999.

En igual sentido halló acreditado que el 17 de octubre de 2001 las partes suscribieron “Acta de liquidación por mutuo acuerdo” del referido convenio, acta bilateral en cuyo contenido se precisó que el Departamento había apropiado recursos para las vigencias 2000 y 2001, pero no procedió de igual manera en lo que concernía a las vigencias 2002, 2003 y 2004, pues no se agotó el procedimiento legal para comprometer vigencias futuras. Advirtió además que en la referida acta de liquidación se reconoció un saldo a favor de la UPTC por valor de $ 109’721.648, cuyo pago se ordenó mediante Resolución Nº 1974 18 de octubre de 2001 y fue ejecutado el 26 de ese mes.

Precisado lo anterior sostuvo que la demanda fue presentada el 19 de noviembre de 2004, cuando habían transcurrido más de tres (3) años desde la fecha en que se produjo el acta de liquidación del convenio, circunstancia a partir de la cual se imponía concluir que la acción se encontraba caducada, dando así lugar a proferir sentencia inhibitoria.

Finalmente, a título de obiter dicta, en el fallo se agregó que las partes se otorgaron recíproco paz y salvo y extinguieron definitivamente las obligaciones derivadas del convenio 51 de 1998, a través de la suscripción del acta de liquidación sin reservas, consecuencia que, de no mediar la contingencia de la caducidad de la acción habría conducido a la desestimación de las pretensiones por ser improcedente la reclamación en sede judicial del presunto incumplimiento atribuido al Departamento.

8. El recurso de apelación.

La parte demandante solicitó que se revocara la decisión del Tribunal a quo, propósito en relación con el cual expuso los siguientes planteamientos (folios 116-128 cuaderno principal):

Luego de reproducir varios apartes de la demanda relativos al acápite de normas violadas y concepto de la violación, la recurrente agregó que aun cuando si bien las partes suscribieron un acta de liquidación bilateral del convenio, distinto a lo considerado por el Tribunal de Primera instancia, ello no conllevaba a la liberación de las obligaciones contractuales, habida consideración de que la referida acta constituía una liquidación parcial; tanto era así que las partes, en el mismo documento, acordaron iniciar en forma inmediata los términos del nuevo convenio que garantizara la finalización de las promociones del pregrado de Contaduría Pública, todo ello dentro del espíritu del Convenio Marco de Cooperación Académica, Científica y Cultural vigente.

Reiteró que en el caso concreto se presentó un incumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio, a cargo del Departamento del Casanare, convenio que, en su sentir, no feneció por la suscripción del acta pues las partes no lo indicaron en esos términos.

Frente a este mismo aspecto, el libelista concluyó que la sentencia impugnada había incurrido en una vía de hecho que se materializó al otorgarle al acta de liquidación bilateral un alcance de acta definitiva o final que no guardaba correspondencia alguna con la realidad.

Agregó que el Tribunal de Primera Instancia desconoció el principio pro actione cuyo postulado determina que ante la existencia de duda respecto a la procedencia de un recurso o un tipo de acción, debe dársele prevalencia a aquella interpretación que permita reconocer su prosperidad. En relación con este aspecto añadió que el a quo dejó de lado, de manera injustificada, el análisis del caso bajo la óptica del enriquecimiento sin causa tras considerar de plano que la acción impetrada correspondía a la acción contractual.

Concluyó la sustentación de la alzada afirmando que en el caso se suscribió un convenio interadministrativo, se prestó y recibió el servicio del citado convenio y, pese a ello, el Departamento no pagó los servicios prestados por la UPTC, circunstancia que causó un empobrecimiento al patrimonio de la UPTC y un correlativo enriquecimiento del ente territorial, además de lo cual sumó que se transgredió el equilibrio que debe existir entre las partes contratantes por cuanto la entidad estatal desatendió las obligaciones derivadas del convenio lo cual dio lugar a la configuración del incumplimiento contractual.

9. Actuación en segunda instancia.

9.1. Mediante auto del 12 de julio de 2007 el Tribunal a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 188 cuaderno principal).

9.2. En providencia del 10 de septiembre de 2007, la Sección Tercera de esta Corporación admitió el recurso de alzada (fl. 194 cuaderno principal).

9.3. Por auto del 12 de octubre de 2007, se dispuso el traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (folio 196 cuaderno principal).

10. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

La parte demandada, Departamento de Casanare, alegó de conclusión en el término legal previsto. En su respectivo escrito señaló que el acervo probatorio revela que las partes suscribieron acta de liquidación de común acuerdo del convenio en mención el 17 de octubre de 2001, en la cual se acordó el valor que el Departamento adeudaba a la UPTC y no se dejó consignado algún término para continuar desarrollando el objeto del convenio y tampoco con posterioridad se suscribió un nuevo acuerdo con el mismo propósito. Por lo anterior solicitó confirmar en su totalidad la sentencia impugnada.

Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto en el cual, luego de realizar un recorrido probatorio, argumentó que las pretensiones de la demanda debían despacharse desfavorablemente por cuanto resultaba evidente que el convenio Nº 051 se terminó y liquidó por voluntad expresa de las partes contratantes, gestión a partir de la cual se puso fin a las obligaciones contractuales, máxime cuando frente a lo acordado no se registró objeción alguna por la parte actora. Estimó además desajustadas las afirmaciones de la recurrente en cuanto pretende dar a entender que la mencionada acta no fue un acta final sino parcial y, por lo tanto, el convenio debía continuar produciendo efectos jurídicos, cuando la realidad muestra que dicho acuerdo contuvo el balance final de las cuentas emanadas del convenio de cooperación, a tal punto que la finalización de las promociones del pregrado de Contaduría Pública quedó supeditada a la celebración de un nuevo convenio que finalmente nunca se suscribió.

Señaló también que tal y como lo sostiene la parte actora, la reclamación materia de debate se concretó en unas sumas adeudadas con cargo al convenio Nº 051 de 1998, por lo que surge de manera indiscutible que toda la controversia se originó en una relación contractual, por cuya virtud la acción procedente es la de controversias contractuales y no la reparación directa, menos aun cuando no se alegó ni se evidenció que la prestación del servicio educativo hubiera tenido lugar por fuera del amparo del negocio jurídico. Con sustento en lo anotado, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada.

La demandante guardó silencio.

II. Consideraciones

1. Competencia del Consejo de Estado.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues solo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la existencia e incumplimiento de un convenio interadministrativo celebrado por el Departamento de Casanare y la UPTC, cuya naturaleza jurídica, en ambos casos es estatal.

Por un lado, el Departamento de Casanare corresponde a un ente territorial y en esa medida tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993(1).

De otra parte, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, es una universidad oficial, del orden nacional, creada mediante Decreto 2655 del 10 de octubre de 1953 cuya naturaleza igualmente corresponde a la de una entidad estatal.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75 prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así, entonces, habida cuenta de que las partes del proceso tienen el carácter de entidades estatales, con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonio propio, en su condición de establecimiento público, resulta del caso concluir que esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto.

2. Las pruebas aportadas al proceso.

A continuación se relacionan las pruebas documentales aportadas en el presente proceso:

2.1. Convenio Interadministrativo de Cooperación Académica Nº 051 del 23 de noviembre de 1998 suscrito entre el Departamento del Casanare y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia cuyo objeto fue el de aunar esfuerzos y recursos interinstitucionales para el desarrollo de un programa de Contaduría Pública.

Las obligaciones contraídas por las partes fueron las siguientes (fls. 12-17

C2).

A cargo de la Universidad:

“... 1) Desarrollar los programas académicos correspondientes al programa de Contaduría Pública con una duración de diez (10) semestres académicos en la jornada diurna y once (11) en la jornada nocturna con un mínimo de cuarenta (40) estudiantes en cada jornada al iniciar el primer semestre. 2) Seleccionar en Yopal entre los aspirantes inscritos al programa de Contaduría Pública, con puntajes de estado iguales o mayores a 220 puntos, los estudiantes que conformarán el grupo. 3) Asignar los docentes requeridos para el normal desarrollo del programa académico. 4) Asumir el pago total de los gastos que ocasione el funcionamiento del programa, tales como: pago de servicios académicos de los docentes, gastos de viaje (alojamiento, alimentación y transporte) y demás gastos e imprevistos a que hubiere lugar. 5) Realizar la evaluación de los trabajos de grado y el otorgamiento de títulos. 6) Asignar un coordinador académico y administrativo en la sede de La Universidad, para la extensión de los programas. 7) Adelantar los trámites de legalización ante el ICFES de conformidad con el parágrafo terceo del artículo sexto del Decreto 837 de 1994.”

A cargo del Departamento:

“... 1) Efectuar la promoción y recibir las inscripciones de los candidatos al pregrado y enviar la lista a La Universidad. 2) Nombrar el Coordinador del Convenio, con sede en Yopal, elegido entre los profesionales del Proyecto Universidad Pública de Casanare, de común acuerdo entre las partes. 3) Proporcionar las instalaciones, equipos de sistemas, audiovisuales, material bibliográfico, Secretaria y demás recursos logísticos y de apoyo necesarios para el normal desarrollo de los programa. 4) Efectuar los aportes necesarios para cubrir hasta un cincuenta por ciento (50%) de los costos académicos de los programas de Contaduría Pública en jornadas diurna y nocturna, durante el tiempo de duración del presente convenio. 5) Los aportes del Departamento para vigencias futuras se calcularán con base en el costo total para el primer semestre académico, incrementado cada año en el aumento porcentual que establezca el Gobierno Nacional para el salario mínimo legal de cada vigencia fiscal.”

Los ingresos y gastos para la financiación del proyecto:

“Los ingresos estarán integrados por los valores recolectados por concepto de matrícula, inscripciones, realización de exámenes de habilitación, supletorios, preparatorios, realización de cursos especiales y de educación permanente, expedición de certificados y constancias, derechos de grado y derechos complementarios al grado, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30 de 1992 y los acuerdos internos de la Universidad que fijan estos valores; y aportes que efectuará el Departamento por la suma de dieciséis millones trescientos seis mil ochenta pesos ($ 16’306.080) para el desarrollo de los programas académicos. Los recursos apropiados por El Departamento irán con cargo al presupuesto del programa mejoramiento de la Educación Superior, Código Presupuestal número 2.5.7.0520.0705.1 RPE, de la actual vigencia fiscal y para las vigencias futuras, el Departamento hará las apropiaciones presupuestales correspondientes con cargo al ítem presupuestal del Proyecto Universidad de Casanare.

De otro lado, el valor y forma de pago se estipuló en los siguientes términos:

“El valor del presente convenio interadministrativo será de dieciséis millones trescientos seis mil ochenta pesos ($ 16’306.080) mda. cte., los cuales cubrirán los gastos totales del primer semestre de los cursos programados. El valor será pagado así: $ 16’306.080 m/cte., al inicio de los programas académicos.”

Finalmente el plazo del convenio se estipuló al siguiente tenor:

“La duración del presente convenio será de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de iniciación del programa académico, prorrogables de común acuerdo entre las partes.”

2.2. Otrosí al convenio interadministrativo de cooperación académica Nº 051, suscrito el 14 de mayo 1999 entre el Departamento de Casanare y la Universidad Pedagógico y Tecnológica de Colombia. A través de este documento las partes modificaron el objeto del convenio inicial en el sentido de indicar que se aunaban esfuerzos y recursos interinstitucionales para dos promociones de pregrado de Contaduría Pública. También se modificó la cláusula correspondiente a las obligaciones del Departamento en lo que concierne al numeral curto, el cual se modificó así: 4) Efectuar los aportes necesarios para cubrir hasta un cincuenta por ciento (50%) de los costos académicos de los programas de Contaduría Pública primera y segunda promoción, durante el tiempo de duración del presente convenio (fls. 26-28 cuaderno segundo de pruebas).

Igualmente se modificó el numeral 5 de dicha cláusula para, en su lugar, pactar que el incremento anual correspondería a un aumento porcentual del 15%. También se introdujo una variación relacionada con la cláusula de ingresos y gastos consistente en los aportes a cargo del Departamento para el desarrollo del segundo semestre de la primera promoción sería de $ 20’741.333 y para el desarrollo del primer semestre de la segunda promoción los aportes corresponderían a la misma suma antes señalada.

Por último, se modificó la cláusula respectiva al valor y forma de pago para en su lugar, acordar que el valor del convenio sería de $ 642’820.336, los cuales cubrirían los gastos totales de la primera y segunda promoción.

2.3. Otrosí al convenio interadministrativo Nº 051 de cooperación académica, suscrito el 14 de agosto de 2000 entre el Departamento de Casanare y la Universidad Pedagógico y Tecnológica de Colombia con el propósito de modificar la cláusula cuarta del convenio Nº 051 atinente a los ingresos y gastos en el sentido de estipular los que aportes a cargo del Departamento para el desarrollo del segundo semestre de la primera promoción sería de $ 11’923.821 y la misma cantidad para el desarrollo del primer semestre de la segunda promoción (fl. 21 c2).

2.4. Documento expedido el 5 de julio de 2001, por la Secretaria General de la Asamblea Departamental de Casanare mediante el cual certificó que no existía autorización alguna para comprometer vigencias futuras al otrosí del convenio interadministrativo de cooperación académica Nº 51 (fl. 25 c3).

2.5. Acta de liquidación por mutuo acuerdo del convenio interadministrativo Nº 051 del 23 de noviembre de 1998, suscrita el 17 de octubre de 2001 por el Gobernador del Departamento del Casanare y Rector de la UPTC y en cuyo contenido se consignaron las siguientes consideraciones:

“Que con fecha 14 de mayo de 1999 al contrato referido se le adicionó un otrosí suscrito por las partes, modificatorio de la cláusula quinta: valor y forma de pago, del convenio 0051 de 1998, estableciendo como valor total del contrato la suma de seiscientos cuarenta y dos millones ochocientos veinte mil trescientos treinta y seis pesos ($ 642’820.336.00) desembolsables semestralmente por el Departamento, según lo estipulado en cuadro anexo al mencionado otrosí.

“Que la administración departamental apropió los recursos correspondientes al primer y segundo semestre de las vigencias del 2000 y 2001, quedando sin ningún sustento presupuestal los compromisos correspondientes a los años 2002, 2003 y 2004 hasta la terminación del programa de Contaduría Pública, objeto del convenio.

“Que el inciso tercero del artículo 23 del Decreto-Ley 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece que las entidades territoriales departamentales para comprometer vigencias futuras deben obtener autorización previa de las respectivas Asambleas Departamentales razón por la cual debe terminarse el mencionado contrato.

“Que la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia ha venido cumpliendo con el desarrollo del programa correspondiente a Contaduría Pública en los semestres correspondientes al año 2001, para lo cual la Administración Departamental debe aportar la suma de cincuenta y cuatro millones ochocientos sesenta mil ochocientos veinticuatro pesos ($ 54’860.824.oo) (sic) para el primer semestre del año 2001, y cincuenta y cuatro millones ochocientos sesenta mil ochocientos venti (sic) cuatro pesos ($ 54’860.824.oo) para el segundo semestre del año 2001, los cuales deben cancelarse al inicio de cada semestre.

“Que para el cumplimiento de los compromisos la actual administración departamental expidió los certificados de disponibilidad presupuestal números 210815 del 09 de abril de 2001 por un valor de cincuenta y cuatro millones ochocientos sesenta mil ochocientos veinticuatro pesos ($ 54’860.824.oo) para cubrir el primer semestre de 2001, y el certificado de disponibilidad presupuestal número 211576 del 09 de julio de 2001 por valor de cincuenta y cuatro millones ochocientos sesenta mil ochocientos veinticuatro pesos ($ 54’860.824.oo) para cubrir el segundo semestre de 2001, certificados con cargo a la apropiación presupuestal RP 2.5.9.0520.0700.10 “Asistencia a la educación superior y convenios con universidades e instituciones educativas en el departamento de Casanare” del vigente presupuesto departamental. Que de conformidad a lo anterior las partes acuerdan liquidar el mencionado convenio de la siguiente manera:

Vr Conv 51-98 16’306.080
Otrosí may 14-99 642’820.336
Pago de 199816’306.080 
Pago I y II semestre de 199982’965.332 
Pago I y II semestre de 200095’410.130 
Vr parcial194’681.542659’126.416
Vr sin ejecutar 2002-2004 354’723.226
Subtotal194’681.542304’403.190
Saldo a favor UPTC 2001 $ 109’721.648

Valor presente acta a favor de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia: ciento nueve millones setecientos veintiún mil seiscientos cuarenta y ocho pesos mda. cte. ($ 109’721.648.oo), los cuales serán cancelados con cargo a los certificados de disponibilidad presupuestal números 210815 del 9 de abril de 2001 por un valor de cincuenta y cuatro millones ochocientos sesenta mil ochocientos veinticuatro pesos ($ 54’860.824.oo) para cubrir el primer semestre del 2001; y el certificado de disponibilidad presupuestal número 211576 del 09 de julio de 2001 por valor de cincuenta y cuatro millones ochocientos sesenta mil ochocientos veinticuatro pesos ($ 54’860.824.oo) para cubrir el segundo semestre de 2001, certificados con cargo a la apropiación presupuestal RP2.5.9.0520.0700.10 “Asistencia a la educación superior y convenios con universidades e instituciones educativas en el departamento de Casanare” del vigente presupuesto departamental.

“Que las partes acuerdan iniciar en forma inmediata los términos de un nuevo convenio que garantice la finalización de las promociones del pregrado de Contaduría Pública, todo dentro del espíritu del convenio Marco de Cooperación Académica, Científica y Cultural vigente entre las partes.”

2.6. Resolución Nº 1974 del 18 de octubre de 2001, mediante la cual el Departamento de Casanare, en cumplimiento a lo acordado en el acta de 17 de octubre de 2001 por la que se liquidó bilateralmente el convenio interadministrativo Nº 0051, ordenó reconocer y pagar a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC la suma de $ 109’721.648 (fls. 41 c1).

2.7. Consignación bancaria realizada el 29 de octubre de 2001, por la Gobernación de Casanare en la cuenta corriente de la UPTC, por valor de la suma de $ 109’721.641 por concepto del convenio Nº 051/98 (fl. 55 c1).

2.8. Oficios librados en los meses de enero, febrero, abril, agosto, septiembre y noviembre de 2002, por medio de los cuales la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia constantemente solicitó al Departamento de Casanare adoptar las medidas dirigidas a que los programas de pregrado, entre ellos, el de Contaduría Pública, pudieran seguir desarrollándose normalmente, medidas tales como suscribir un nuevo convenio para garantizar y soportar las matrículas de los beneficiarios, realizar las reservas presupuestales para responder financieramente los compromisos de la Gobernación en relación con el convenio y efectuar el giro de los recursos correspondientes (fls. 22-29 c1).

2.9. Oficio del 13 de febrero de 2003 por el cual el Secretario de Gobernación del Casanare informó a la UPTC que resultaba importante la celebración del convenio para los dos semestres del 2003 y adjuntó información acerca de lo sucedido en relación con el convenio Nº 051 de conformidad con la cual una vez liquidado el mismo en octubre de 2001, lo propio, acto seguido, hubiese sido la firma de un nuevo convenio, lo cual no sucedió. Advirtió que para garantizar el pago de los aportes a cargo del Departamento por lo servicios educativos prestados en la vigencia de 2002 no era posible suscribir en diciembre de ese año un nuevo convenio que los cubriera por constituir hechos cumplidos, siendo necesario acudir al mecanismo de la conciliación prejudicial para obtener la cuantía de los aportes que le habrían de corresponder al ente territorial. A ello agregó que era necesario suscribir el convenio respectivo a la vigencia 2003 (fl. 33 - 36 c1).

2.10. Factura de venta Nº 193 del 13 de noviembre de 2002 mediante la cual la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia cobraba a la Gobernación del Casanare la suma de $ 126’179.894.oo, por concepto del pago correspondiente a los aportes de primero y segundo semestre académico del 2002 del programa de contaduría pública (fl . 32 c1).

2.11. Oficio Nº DAF-1198 del 4 de octubre de 2006 por el cual el Director Administrativo y Financiero de la UPTC remitió al rector de esa Universidad un listado de las ejecuciones presupuestales del periodo de 1999 a 2 de octubre de 2006 correspondiente al convenio Nº 051 (fl. 56-94 c3).

2.12. Listado de los pagos que realizó en nómina la UPTC a los docentes de planta, ocasionales y catedráticos adscritos a Contaduría Pública, durante la vigencia 2000, 2001, 2003, 2005 y 2006 (fl. 95-98 c2).

2.13. Informe sobre actividad académica del cuerpo docente de la facultad de contaduría pública en el UPTC. (fl. 100-0135 c2).

2.14. Listados de alumnos admitidos y planillas de registro académicos del programa de contaduría pública de la UPTC, para al año 2002 (fl. 236-279 c2).

2.15. Relación de matrículas en el programa de contaduría pública de la UPTC para el primer semestre de 2003 (fl. 280-282 c2).

2.16. Informe sobre alumnos matriculados en el programa de contaduría pública para el primer semestre de 2003 (fl. 288-290 c2).

2.17. Liquidación de horas cátedra y nómina del primer semestre académico de 2003 del programa de Contaduría pública (fl. 292-295 c2).

2.18. Planilla de notas del programa contaduría pública, correspondiente al segundo semestre del 2003 (fl. 300-301 c2).

2.19. Planillas de calificaciones del alumnas cursantes del programa de contaduría de la UPTC durante los años 2001-2002 (fs. 628-786 c3).

3. De la acción procedente para ventilar asuntos emanados de los convenios interadministrativos y el término oportuno para ejercerla.

De manera uniforme y reiterada la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que en cuanto la celebración de los convenios interadministrativos supone una de las formas de la actividad negocial de las entidades del Estado en la que confluyen las voluntades de varias autoridades de la Administración y cuya finalidad no es otra distinta a “la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”(2), la acción procedente para obtener las declaratorias y reconocimientos derivados de dichos acuerdos, por contera habrá de ser la acción contractual.(3)

Y como resulta apenas natural, para computar el término de caducidad de la misma, se debe seguir la misma orientación y reglas que sobre la materia regula el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de interposición de la presente demanda.

En un caso similar al que ocupa la atención la Sala, esta Subsección se pronunció acerca de la caducidad de la acción contractual cuando se pretendían declaratorias y reconocimientos emanados de un convenio interadministrativo sometido a liquidación bilateral, en los siguientes términos:

“Así, pues, la Sala acoge los planteamientos expuestos por el Tribunal, en torno a que el convenio 009 de 1999 fue liquidado bilateralmente el 28 de febrero de 2000, a lo que se agrega que en ese instante tal liquidación adquirió fuerza vinculante para las partes, de manera que no es posible desconocer lo establecido en el acta que la contiene, salvo que el juez la invalide por encontrar en ella algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo).

Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, cualquier acción judicial que se pudiera intentar para dirimir las diferencias que se presentaron en torno a la relación contractual se hallaba caducada para la fecha en que fue interpuesta la demanda.

Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal(4), pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción(5); por consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la inactividad del administrado, por el período determinado en la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 38(6) y 40(7) de la Ley 153 de 1887.

En el sub lite, la caducidad de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A. (subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998) se debe contar conforme a la preceptiva consagrada en el artículo 136 del C.C.A., luego de la modificación introducida por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, norma que se hallaba vigente para la fecha en la cual fue liquidado el convenio interadministrativo 009 de 1999.

El numeral 10 (literal d.) del citado artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (artículo 136 del C.C.A.) consagra que, en los contratos que “... requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración...”, el término de caducidad será de dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe; pero, si la administración no lo liquida “... durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la Ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar...”.

En ese sentido, el término de caducidad comenzó a correr el 29 de febrero de 2000 y se suspendió el 30 de octubre de 2001, fecha en la cual fue presentada en la Procuraduría General de la Nación una solicitud de conciliación prejudicial por parte de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, con el fin de solucionar las diferencias que se presentaron durante la ejecución del convenio 009 de 1999. La solicitud de conciliación suspendió por tres (3) meses el término de caducidad, de conformidad con lo previsto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(8), pues la providencia que improbó el acuerdo logrado por las partes fue proferida el 31 de enero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Casanare (fls. 29 a 41, C. 1), es decir, después de vencidos los tres (3) meses del período de suspensión del término de caducidad.

En tales condiciones, el término de caducidad se reanudó el mismo 31 de enero de 2002 y feneció 29 de mayo del mismo año.

La demanda fue presentada el 17 de septiembre de 2002 (fl. 13, C. 1), fecha para la cual ya había ocurrido el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción; por tal razón, la sentencia de primera instancia se confirmará.”(9)

4. Análisis del recurso.

La Sala recuerda que los planteamientos del recurso de apelación apuntan a señalar que el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo Nº 051, suscrito por el Departamento del Casanare y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en realidad no constituyó un acta de liquidación final o definitiva por cuya virtud se entendiera culminado el vínculo contractual y, menos aún, con la entidad suficiente para liberar de las obligaciones contraídas por los extremos contratantes y, por lo tanto, al haberse extendido la vigencia del convenio con posterioridad a la fecha en que fue liquidado y durante la época en que se prestó el servicio educativo por la UPTC, viable resultaba predicar su incumplimiento por parte del ente territorial por cuenta de la falta de pago de los servicios prestados.

Revisado el material probatorio, específicamente el documento contentivo de la liquidación del convenio interadministrativo de Cooperación, suscrita el 17 de octubre de 2001 por el Departamento de Casanare y la UPTC, para la Sala fuerza concluir que la intención de los partes del convenio, consignada al suscribir el acta de liquidación a la que se alude, no fue otra distinta que la de culminar por mutuo concenso la relación obligacional emanada del acuerdo negocial de cooperación.

No podría afirmarse cosa distinta si se tiene en consideración, en primer lugar, que en la motivación del acta se dejó expresa constancia de que el ente territorial apropió los recursos correspondientes al primer y segundo semestre de las vigencias del año 2000 y 2001, quedando sin ningún sustento presupuestal los compromisos correspondientes a los años 2002, 2003 y 2004, pues para efectos de comprometer vigencias futuras el Departamento debía obtener autorización previa de la respectiva Asamblea Departamental, trámite que en el caso no se agotó, siendo esta la razón que constituía la causa principal para dar por terminado el vínculo convencional, tal cual, de manera expresa, se registró en el cuerpo del acta.

Como segundo aspecto de relevancia debe anotarse que las partes, luego de realizar el respectivo cruce de cuentas por los servicios educativos hasta ese momento dispensados, equipararon el valor de la suma ejecutada con la suma adeudada por el Departamento a la UPTC, con lo cual se declararon a paz y salvo.

En tercer lugar, la culminación de las promociones de pregrado de Contaduría Pública, cuya financiación quedó inconclusa precisamente por la terminación por mutuo acuerdo del convenio que las amparaba, quedó supeditada a que las partes iniciaran de forma inmediata los términos de un nuevo convenio que garantizara su finalización, condición que finalmente nunca se cumplió por cuanto en lo sucesivo las partes no suscribieron convenio alguno con el aludido propósito.

Todo cuanto acontece es suficiente para concluir que, contrario a lo sostenido en la alzada, el acta de liquidación por mutuo acuerdo del convenio interadministrativo suscrita el 17 de octubre de 2001, efectivamente, constituyó el acta de liquidación final del acuerdo negocial, sin que sea posible afirmar que con posterioridad a esa fecha las partes continuaron obligadas en los mismos términos de sus estipulaciones.

La anterior conclusión, sin duda alguna, tiene vocación de impactar el análisis que merece la presente controversia en consideración a lo siguiente:

El petitum de la demanda se dirigió a obtener la declaratoria de existencia del convenio interadministrativo Nº 051 de 1998, así como su declaratoria de incumplimiento por parte del Departamento de Casanare, convenio que, como se anotó, se terminó y se liquidó por mutuo acuerdo el 17 de octubre de 2001.

Así pues, emerge con claridad que el término de dos años de caducidad de la acción contractual dirigida en el presente debate a obtener la declaratoria de incumplimiento del Convenio Interadministrativo Nº 051, como acertadamente lo advirtió el Tribunal de Primera instancia, debía contarse desde el día siguiente a la fecha en que se liquidó bilateralmente, de manera definitiva, el acuerdo convencional, esto es desde el 18 de octubre de 2001.

En ese contexto, la parte actora contaba hasta el 20 de octubre de 2003 —ello por cuanto el 18 de octubre de ese año era sábado, por lo cual el término se traslada hasta el siguiente día hábil— para incoar la acción respectiva tendiente a obtener cualquier tipo de declaratoria o reconocimiento emanado del convenio en referencia. En este punto resulta de capital importancia advertir que todo lo ocurrido con posterioridad a la fecha de liquidación definitiva del mismo, naturalmente no habría podido reclamarse a través de este mismo cauce procesal en cuanto la prestación de servicios que durante ese lapso subsiguiente se hubiere llevado a cabo, se encontraría desprovista del sustento contractual o convencional que las amparara y por ende que les sirviera de soporte jurídico para incoar una acción de naturaleza contractual.

Hechas las anteriores precisiones, se reitera que el término de caducidad de la acción contractual para reclamar la declaratoria de incumplimiento del convenio de cooperación Nº 051, en principio, vencía el 20 de octubre de 2003. Con todo, cobra relevancia señalar que las partes adelantaron el trámite de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 53 Judicial Administrativa, trámite que culminó el 18 de diciembre de 2003 al ser declarada fallida la respectiva audiencia.

Al respecto, ha de tenerse en cuenta que de conformidad con los mandatos del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, el término de caducidad de la respectiva acción no correría desde el recibo de la solicitud de conciliación prejudicial en la Procuraduría, sin que dicha suspensión pudiera exceder de tres (3) meses, conforme a la siguiente regla.

“ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.”

Descendiendo al análisis del caso, ha de advertir la Sala que aun cuando en el expediente no reposa constancia de la fecha en que se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, contando solo con aquella en que se declaró fallida, lo cierto es que ello no impide concluir que en todo caso el término de interrupción de la caducidad no podía exceder de tres meses. De ahí que los dos años de caducidad de la acción contractual, solo habrían podido extenderse por cuenta de la aludida interrupción por el tiempo que autorizaba la norma.

En consecuencia si el término de caducidad inicialmente vencía el 20 de octubre de 2003, con independencia de la fecha en que se hubiere impetrado la solicitud de conciliación extrajudicial, esta circunstancia a lo sumo habría podido ampliarlo por tres meses más, es decir hasta el 20 de enero de 2004. Sin embargo, la demanda objeto de estudio se radicó el 11 de enero de 2005, situación a partir de la cual se evidencia con claridad que la acción contractual a través de cuyo ejercicio la UPTC pretendió la declaratoria de incumplimiento del convenio de cooperación Nº 0051 fue incoada extemporáneamente y, en tal virtud, la decisión impugnada se encuentra acertada.

Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, y en congruencia con los argumentos del recurso de alzada, no puede pasar por alto la Sala el hecho de que en las pretensiones de condena invocadas en la demanda, consecuenciales a la declaratoria de existencia e incumplimiento del convenio de cooperación Nº 0051, se solicitó reconocer el pago de los servicios educativos y suministros realizados por la UPTC, en desarrollo del programa de contaduría pública para los semestres cursados durante los años 2002 y 2003, esto es, ejecutados con posterioridad a la fecha en que el convenio que supuestamente les sirvió de marco a su prestación había finalizado y liquidado por las partes. De igual manera el fundamento fáctico que se compendia en el libelo introductor da cuenta de la prestación de servicios educativos por un periodo que abarcó más allá del año 2001, tras desvanecerse el convenio que supuestamente les servía de sustento jurídico.

En el orden expuesto, emerge con claridad que en realidad lo que la parte busca, argumentando la supuesta existencia de una relación negocial es el reconocimiento de unos valores que se prestaron sin ningún soporte convencional. No obstante, las pretensiones declarativas de las cuales el demandante pretendía derivar el consecuente reconocimiento económico se encuadraron dentro del marco de una acción contractual, cuyo ejercicio se reitera, fue extemporáneo por cuanto el convenio supuestamente incumplido y respecto del cual se dice contener el soporte jurídico de la prestación de los servicios educativos que ahora se reclaman fue liquidado definitivamente por las partes tres años antes de incoar la demanda, a pesar de que en esta oportunidad la parte actora pretenda desconocer los efectos y alcance de dicha liquidación final.

Como se advirtió anteladamente, está acreditado en el plenario que el convenio interadministrativo Nº 051, suscrito entre las partes se liquidó bilateralmente el 17 de octubre de 2001, mediante acta de mutuo conceso, la cual, a partir de ese entonces puso fin al arreglo convencional de cooperación, de tal suerte que no es posible jurídicamente concluir, o incluso llegar a analizar siquiera, si el mismo se incumplió al no reconocer el Departamento unos aportes por unos servicios ejecutados en los años subsiguientes a su terminación.

A lo anterior cabe agregar que en la demanda no se elevaron pretensiones subsidiarias encaminadas a obtener la existencia de un enriquecimiento sin causa por la prestación de servicios educativos sin que existiera un convenio que los cobijara. Por el contrario, constantemente, incluso en el escrito de impugnación la parte demandante insistió en que los servicios prestados se encontraban comprendidos en el convenio de cooperación Nº 0051 cuya declaratoria de incumplimiento se deprecaba, el cual, según su parecer, a pesar de haber sido liquidado de mutuo concenso por las partes continuaba vigente y produciendo plenos efectos.

Así las cosas, para la Sala, abordar el estudio del caso desde la óptica del enriquecimiento sin causa, como lo sugiere el apelante, sin duda pondría en riesgo el principio de congruencia que debe orientar todas las decisiones judiciales y del mismo modo transgrediría el debido proceso de la contraparte, la cual ejerció su defensa respecto de los cargos formulados en la demanda, esto es frente a la declaratoria de incumplimiento del convenio Nº 0051 que se le atribuía.

En consecuencia los argumentos del recurso de apelación no están llamados a prosperar.

Sin embargo, en este estado la Sala conviene en la necesidad de precisar que aun cuando el Tribunal de primera instancia acertó al declarar probada la excepción de caducidad de la acción contractual, lo cierto es que dicha decisión no daba lugar a un fallo inhibitorio como erradamente se consignó en la sentencia recurrida.

En ese sentido resulta imperativo reiterar la postura jurisprudencial adoptada de antaño(10), cuya tesis esencial impone que en los eventos en que los cuales el proceso finaliza con una sentencia en la que se declara probada la excepción de caducidad de la acción, en cuanto a partir del vencimiento de dicho término se extingue el derecho de acción previsto por el ordenamiento jurídico, circunstancia que sin duda impide a la parte demandante presentar una nueva demanda contra la misma persona, por los mismos hechos y con las mismas pretensiones, tal análisis conduce a desestimar las súplicas de la demanda y no a proferir un fallo inhibitorio. En consecuencia, la Sala modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la providencia apelada, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada y se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo, para en lugar de esto último, negar las pretensiones de la demanda

5. No hay lugar a condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 7 de junio de 2007, por el Tribunal Administrativo de Casanare, y en su lugar se dispone:

“PRIMERO: Declarar probada la excepción de caducidad de la acción contractual, propuesta por la parte demandada y en consecuencia se niegan las pretensiones de la demanda.

2. CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.

3. Sin condena en costas.

4. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1o. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
“(…).”

2 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de abril 30 de 2008. C. P. Enrique José Arboleda Perdomo. Rad. 1881.

3 Sobre el particular consular sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 7 de octubre de 2009, expediente: Nº 35476, C.P. Enrique Gil Botero.

4 16.541 y 15.117 y sentencia proferida por la Subsección “A”, de la misma Sección Tercera, el 7 de abril de 2011, exp. 14.827.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2010, exp. 36.489.

6 “ART. 38.—En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.
“Exceptúanse de esta disposición:
“1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y
“2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.

7 “ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” (la norma transcrita fue modificada por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 —Código General del Proceso—).

8 Norma que se hallaba vigente para la fecha de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial y para la fecha de improbación del acuerdo conciliatorio.

9 Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, 9 de octubre de 2013, expediente: 25440, Actor: Codeter, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

10 Ver fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 11 de mayo de 2000. C.P.: María Elena Giraldo Gómez. Radicado: 12200:
“En consecuencia en cuanto la motivación del fallo del Tribunal estuvo acertada porque encontró probada la caducidad de la acción. No ocurre lo mismo con la parte resolutiva del fallo, en la declaración inhibitoria.
El Código Contencioso Administrativo indica que en la sentencia se deberán decidir, entre otros, las excepciones propuestas (art. 170).
Por lo tanto si se encontró que tuvo ocurrencia real el hecho jurídico de caducidad de la acción debió no solo mencionarse en la parte motiva, sino también declararse en la resolutiva, que implica que el fallo no es inhibitorio. Tanto es así que el demandante no puede volver a proponer nueva demanda entre las mismas partes, los mismos hechos e idéntico objeto.”
Esta posición actualmente se encuentra vigente. Ver entre otras sentencias de la Sección Tercera Subsección A, 10 de marzo de 2011, Exp: 21200. “Ahora bien, si la Sala entiende que acertó el a quo al declarar la caducidad de la acción en la forma y por las razones que se dejaron dichas, no puede pasar por alto que se equivocó en cuanto a la consecuencia jurídica que habría de sobrevenir a la declaratoria de caducidad, circunstancia que, como pasa a explicarse, impone se deba modificar el segundo ordenamiento de la sentencia impugnada.
En efecto, el a quo, en la sentencia proferida en primera instancia, se declaró inhibido para preferir sentencia de mérito, visión de la que no participa la Sala y que obliga a que, como consecuencia de la declaratoria de caducidad de la acción, se nieguen las pretensiones de la demanda.”