Sentencia 2005-00062 de noviembre 21 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 25000-23-25-000-2005-00062-01

Consejero ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Nº Interno: 0460-11

Apelación sentencia

Actor: Universidad Distrital Francisco Jose de Caldas

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde a la Sala examinar la legalidad de las resoluciones 282 de 17 de junio de 1999 y 301 de 22 de junio del mismo año, en orden a determinar si el señor Víctor Medellín Duarte tiene derecho a la pensión mensual vitalicia de jubilación en los términos establecidos en el Acuerdo 024 de 1989, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del orden distrital.

La jurisprudencia de esta corporación en sentencia del 17 de abril de 2008(1) se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos:

“La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 —numeral 9º la competencia del congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120— numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado.

Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 —num. 19— lit. e)).

En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada ley; en su parágrafo dispuso que el gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (L. 4ª/92), que sí gobiernan para estas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el gobierno.

Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 —numeral 19— literal e) del ordenamiento superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel.

La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales.

De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las universidades públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello.

No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-410 de 1997: ...

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la corporación en la Sentencia C-350 del 29 de julio de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, expresó: ...

“Ajusta mejor a la técnica denominar “situación jurídica concreta o subjetiva”, al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución ... y “situación jurídica abstracta u objetiva” a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona”. Es decir, que el derecho solo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa.

“... la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas “expectativas”, pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

“Nuestro estatuto superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función” (“C. Const., Sent. C-168/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz)”.

Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la Ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley.

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (L. 100/93)”.

De igual forma, el artículo 146 de la ley 100 de 1993 en su inciso 2º, dispuso que también se convalidarían las situaciones pensionales de quienes cumplieran los requisitos exigidos por las disposiciones municipales o departamentales dentro de los 2 años siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Empero, dicho aparte, por no avenirse al concepto de derecho adquirido, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, en la que se afirmó:

“Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de seguridad social (L. 100/93)

No sucede lo mismo con la expresión contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas, quienes cumplan “dentro de los dos años siguientes” los requisitos exigidos en dichos preceptos para pensionarse. A juicio de la Corte, ello quebranta el ordenamiento superior, ya que equipara una mera expectativa con un derecho adquirido (...)” resaltado fuera de texto.

Si bien fue declarada su inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, esta corporación mediante sentencia de 10 de octubre de 2010, precisó:

“A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así:

— Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la ley estatutaria de la administración de justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le da a la misma.

— En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó:

“Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse, ya se cumplió —pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993—, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada”.

— En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron ...”(2).

De acuerdo con los pronunciamientos previamente expuestos, resulta válido afirmar que no solo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.

En ese orden, al cotejar las resoluciones acusadas con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se encuentra que no subsiste la ilegalidad invocada y que por el contrario, tal disposición convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por tanto las situaciones consolidadas y los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en acuerdos proferidos por el Consejo Superior Universitario, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos.

Al respecto debe tenerse en cuenta que aunque la autonomía universitaria no incluye la facultad de regular el régimen pensional de sus empleados, pues tal función para la fecha de expedición de los citados ordenamientos extralegales era exclusiva del Congreso de la República, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad.

Así entonces, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que por virtud de esta disposición y de la sentencia del 7 de octubre de 2010 C.P. Víctor Alvarado Ardila, las situaciones que se consolidaron con anterioridad al 30 de junio de 1997 quedaron avaladas. Esto significa que se debe dar aplicación a la disposición en comento, en tanto el demandado consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el Acuerdo 24 de 1989, el 22 de enero de 1996 fecha en que acreditó 50 años de edad (fl. 218).

Finalmente, se ordenará el reembolso de las sumas que la universidad dejó de pagar al demandado con ocasión del auto de 4 de marzo de 2005 (fls. 36-42) que decretó la suspensión provisional de las resoluciones 282 de 17 de junio de 1999 y 301 de 22 de junio del mismo año, las cuales deberán ser ajustadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

S2005-00062CE.JPG
 

 

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente al momento en que se causó cada mesada.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada pensional, desde el momento en que se suspendió el porcentaje superior al 75%, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del dieciséis (16) de septiembre de dos mil diez (2010) proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. En su lugar, SE DISPONE:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. LEVÁNTASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL PARCIAL de las resoluciones 282 de 17 de junio de 1999 y 301 de 22 de junio de 1999, decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 4 de marzo de 2005.

En consecuencia, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas deberá rembolsar al señor Víctor Medellín Duarte las sumas que le dejó de pagar en virtud de la medida cautelar impuesta.

El valor resultante deberá ser ajustado en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia.

Se reconoce PERSONERÍA al abogado Abel Enrique Guzmán Lacharme, como apoderado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 509.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Rad. Interno: 2309-2006, C.P. Jaime Moreno García.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de octubre de 2010, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Exp. 1484-09.