Sentencia 2005-00082 de marzo 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001-03-24-000-2005-00082-01

Consejera ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Sur Aduanas Ltda. SIA y otros

Demandado: Gobierno Nacional

Referencia: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala determinar si el excluir a los usuarios aduaneros permanentes o a los usuarios altamente exportadores, de la obligación de registrar en el original de cada uno de los documentos soporte, el número y la fecha de la declaración de importación, y por tanto de la infracción y su correspondiente sanción prevista en el numeral 3.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, desconoce el artículo 13 de la Constitución Política, invocado en la demandada como violado.

Para resolver se considera:

El Presidente de la República profirió el Decreto 2685 de 1999(2) “por el cual se modifica la legislación aduanera” y en el artículo 28 definió a los usuarios aduaneros permanentes como aquellas personas naturales o jurídicas que hayan sido reconocidas e inscritas como tal por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en este decreto.

A su vez, el artículo 35 ibídem definió al usuario altamente exportador como una persona jurídica que haya sido reconocida e inscrita como tal por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en el Decreto 2685 de 1999.

Las personas naturales y/o jurídicas que quieran ser reconocidas e inscritas como usuarios aduaneros permanentes o usuarios altamente exportadores, deben cumplir con unos requisitos establecidos en los artículos 29 y 36 del Decreto 2685 de 1999 respectivamente.

Una vez se encuentren las personas naturales y/o jurídicas reconocidas e inscritas como usuarios aduaneros permanentes o usuarios altamente exportadores, deben cumplir con unas obligaciones previstas en los artículos 32 y 40 ibídem, dentro de las cuales se destacan las siguientes:

— Suscribir y presentar las declaraciones y documentos relativos a los regímenes de importación, exportación y tránsito aduanero.

— Liquidar y cancelar los tributos aduaneros y sanciones a que hubiere lugar.

— Responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y demás documentos transmitidos electrónicamente al sistema informático aduanero y suscritos en calidad de declarante.

— Tener al momento de presentar las declaraciones de importación, exportación o tránsito, todos los documentos soporte requeridos para amparar las mercancías cuyo despacho se solicita.

— Conservar a disposición de la autoridad aduanera, cuando actúen como declarantes, los originales de las declaraciones de importación, de valor, de exportación o de tránsito aduanero, de los recibos oficiales de pago en bancos y demás documentos soporte.

— Utilizar el código de registro asignado a la sociedad para adelantar trámites y refrendar documentos ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Asimismo, el parágrafo del artículo 121 ibídem dispone que en el original de cada uno de los documentos soporte, el declarante deberá consignar el número y fecha de la presentación y aceptación de la declaración de importación a la cual corresponden.

En el caso concreto, la norma demandada excluye de esta obligación a los usuarios aduaneros permanentes y a los usuarios altamente exportadores, de lo que la parte demandante aduce violación al derecho a la igualdad, puesto que a éstos se les da un tratamiento diferente respecto de los otros declarantes que realizan la misma actividad aduanera.

El artículo 13 de la Constitución Política prevé el derecho a la igualdad y dispone que todas las personas son iguales ante la ley, y por tanto recibirán el mismo trato por parte de las autoridades sin ninguna discriminación.

Sobre el derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha dicho que para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el juez debe verificar si tal disposición realmente otorga un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad importante que lo justifique, y si es adecuado para alcanzar tal finalidad. Además, se requiere que ese trato diferente sea ponderado o proporcional stricto sensu.

Dijo la Corte:

“El derecho a la igualdad frente a la ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer presupuesto lógico que el juez constitucional debe verificar es que tal disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente importante que lo justifique, comprobado lo cual debe establecerse si la limitación al derecho a la igualdad era adecuada para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea conforme con la Constitución, se requiere que sea ponderada o proporcional stricto sensu. “Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional” (Sent. C-448/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)(3).

La Sala encuentra justificada esta diferencia de trato, en razón a que la situación fáctica de los usuarios aduaneros permanentes y los usuarios altamente exportadores no es la misma de la de los demás declarantes que también realizan actividades aduaneras, en la medida en que aquéllos, además de operar como declarantes, deben previamente ser reconocidos e inscritos como tales por la DIAN, previo el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 29 y 36 del Decreto 2685 de 1999, que señalan:

DECRETO 2685 DE 1999

“ART. 29.—Condiciones para ser reconocido e inscrito como usuario aduanero permanente.

(Inciso modificado por el artículo 2º del Decreto 2557 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:) Podrán ser reconocidos e inscritos como usuarios aduaneros permanentes, por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las personas jurídicas que cumplan simultáneamente con lo establecido en los literales a) y b) del presente artículo, o las personas jurídicas que cumplan con lo previsto en el literal c):

a) (Literal modificado por el artículo 2º del Decreto 2557 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:) Que durante los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud, hubieren efectuado operaciones de importación y/o exportación por un valor FOB superior o igual a cinco millones de dólares (US$ 5.000.000) de los Estados Unidos de Norte América, o las que acrediten dicho valor como promedio anual en los tres (3) años anteriores a la presentación de la solicitud.

Si se trata de una persona jurídica calificada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como gran contribuyente, se podrá acreditar el sesenta por ciento (60%) del monto establecido en el inciso anterior, y

b) (Literal modificado por el artículo 2º del Decreto 2557 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:) Que hayan tramitado por lo menos cien (100) declaraciones de importación y/o exportación durante los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud, o

c) Las que tengan vigentes programas para el desarrollo de los sistemas especiales de importación-exportación previstos en el Decreto-Ley 444 de 1967, acrediten que durante los tres (3) años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud de inscripción como usuario aduanero permanente, han desarrollado programas de esta naturaleza y demuestren que han realizado exportaciones por un valor FOB superior o igual a dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 2.000.000) en los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud. (...).”

“ART. 36.—Condiciones para ser reconocido e inscrito como usuario altamente exportador.

(Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 3343 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:) Podrán ser reconocidas e inscritas como usuarios altamente exportadores por parte de la autoridad aduanera, las personas jurídicas que acrediten las siguientes condiciones:

a) La realización de exportaciones durante los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud por un valor FOB igual o superior a dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 2.000.000), y

b) Que el valor exportado, directamente o a través de una sociedad de comercialización internacional, represente por lo menos el treinta por ciento (30%) del valor de sus ventas totales en el mismo período; o

c) En caso de no cumplirse las condiciones enunciadas en los literales a) y b), las personas jurídicas podrán ser reconocidas e inscritas como usuarios altamente exportadores siempre y cuando acrediten que el valor exportado, directamente o a través de una sociedad de comercialización internacional, representa un valor FOB igual o superior a veintiún millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 21.000.000). (...)”.

El hecho entonces, de que la norma demandada excluya a los usuarios aduaneros permanentes y a los usuarios altamente exportadores de la infracción y su correspondiente sanción por “no registrar en el original de cada uno de los documentos soporte en número y fecha de la declaración de importación a la cual correspondan”, encuentra justificación en razón a la continuidad y cantidad de las operaciones aduaneras que éstos realizan para agilizar las operaciones de comercio exterior como lo establece la parte considerativa del Decreto 2685 de 1999.

Por lo expuesto, estima la Sala que los usuarios aduaneros permanentes y los usuarios altamente exportadores no pueden considerarse en situaciones de igualdad con los otros declarantes, pues como se anotó en acápites anteriores, estos desarrollan operaciones aduaneras de manera continua y con un valor y volumen mucho mayor respecto de los otros, de ahí que el mismo Decreto 2685 de 1999 establezca que para facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior, debiendo con anterioridad, cumplir unos requisitos para ser reconocidos e inscritos como tales, razón que justifica la diferencia de trato.

A juicio de la Sala, el precepto acusado no desconoce el canon constitucional 13 que consagra el derecho a la igualdad, pues el tratamiento diferencial en este caso se encuentra justificado.

Al no desvirtuarse la presunción de legalidad de que goza la norma demandada, se negarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de marzo de 2011».

(2) Publicado en el Diario Oficial 43.834 de 30 de diciembre de 1999.

(3) Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.