Sentencia 2005-00089 de febrero 26 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-24-000-2005-00089-01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Fabio Augusto Cifuentes Reyes

Demandado: La Nación - Ministerio de Transporte

Referencia: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil nueve.

La Sala decide en única instancia sobre las pretensiones de la demanda de nulidad interpuesta contra una resolución proferida por el Ministerio del Transporte.

I. La demanda

Fabio Augusto Cifuentes Reyes, identificado con la cédula de ciudadanía 19‘096.758 de Bogotá, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Civil.

A., presentó demanda de nulidad contra la Resolución 4110 de 29 de diciembre de 2004, proferida por el Ministerio del Transporte, “por la cual se establecen medidas especiales para la prevención de la accidentalidad de los vehículos de transporte público de pasajeros y de servicio público especial” para que en proceso de única instancia se acceda a las siguientes

1. Pretensiones.

Que se declare la nulidad de la Resolución 4110 de 29 de diciembre de 2004, proferida por el Ministerio del Transporte, “por la cual se establecen medidas especiales para la prevención de la accidentalidad de los vehículos de transporte público de pasajeros y de servicio público especial”.

2. Hechos.

El actor menciona en su demanda que en virtud de lo dispuesto en la resolución acusada, las empresas prestadoras del servicio de transporte público terrestre fueron obligadas a instalar unos dispositivos sonoros y luminosos que permiten advertir cuándo se sobrepasan los límites máximos de velocidad legalmente permitidos.

Además de ello, el ministerio del ramo ordenó la colocación de unas carteleras en lugar visible de las terminales de transporte, para dar a conocer a los usuarios los índices de accidentalidad registrados, tomados de las estadísticas elaboradas por la Policía Nacional. Además de ello, la referida cartera ministerial estableció “nuevas sanciones” en el acto acusado, encaminadas a penalizar el incumplimiento de las medidas anteriormente enunciadas.

Agrega a lo anterior, que el acto administrativo impugnado consagró que la verificación del cumplimiento de lo allí dispuesto, forma parte de la revisión técnico mecánica prevista en el Código Nacional de Tránsito y asignó a las terminales de transporte la facultad de impedir el despacho de aquellos vehículos que no cuenten con los dispositivos arriba mencionados. En ese orden de ideas, concluye que el ministerio profirió el acto demandado violando las disposiciones que se relacionan a continuación, incurriendo por demás en un desbordamiento de sus atribuciones.

3. Normas violadas y concepto de su violación.

Estima el actor que la resolución demandada es contraria a los artículos 13, 15, 21, 29, 33 y 150 numeral 25 de la Constitución Política de Colombia; a los artículos 2º y 5º del Decreto 2053 de 2003; al artículo 1º del Código Nacional de Tránsito; a los artículos 40 y 41 de la Ley 336 de 1996; al artículo 17 del Código Civil; y por último, al Decreto 3366 de 1993 genéricamente considerado.

Al explicar el concepto de su violación, expresa el actor que al imponerse la obligación de instalar en los vehículos destinados a la prestación del servicio de transporte público de pasajeros los dispositivos de seguridad a los cuales hace referencia el acto demandado y al ordenar la colocación de las carteleras ya referidas, el ministro del ramo incurrió en un desbordamiento de sus atribuciones, ‘pues a juicio suyo este no tenía la facultad legal para tomar tales medidas y mucho menos para establecer las sanciones administrativas mencionadas, por cuanto todo ello no forma parte de las competencias que los artículos 2º y 5º del Decreto 2053 de 23 de julio de 2003 le asignan a dicho funcionario. Sobre este particular recuerda que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 150 numeral 25 de la Constitución, esas atribuciones corresponden al Congreso de la República.

Aparte de las anteriores objeciones, controvierte el actor el hecho de que se obligue a las empresas del sector a divulgar la información relativa a los índices de accidentalidad, pues ello atenta contra su buen nombre y su imagen empresarial y pone en entredicho los derechos fundamentales al debido proceso y la intimidad. Considera igualmente que al imponerse esta obligación se está ocasionando una ruptura del principio de igualdad, por tratarse de una exigencia que no fue prevista para los demás medios de transporte que operan en el país.

Otro de los aspectos en los cuales se centra la impugnación, tiene que ver con el hecho de que el ministro del sector no consultó al Consejo Nacional de Seguridad del Transporte —Conset—, creado por los artículos 40 y 41 de la Ley 336 de 1996, antes de proferir la Resolución 4110 de 2004.

II. Contestación de la demanda

La apoderada de la Nación - Ministerio del Transporte, mediante escrito obrante a folios 88 a 97 del expediente, se opuso a las pretensiones de la demanda, fundando su oposición en los siguientes argumentos:

1. Que la resolución demandada fue dictada en ejercicio de las facultades reglamentarias conferidas al Ministerio de Transporte por las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002 y el Decreto 2053 de 2003, como máxima autoridad del sector de tránsito y transportes en el país, con el objeto de garantizar la eficiente, oportuna y segura prestación del servicio público de transporte terrestre y para garantizar la vida de los usuarios del servicio de transporte público terrestre.

2. Que los artículos 1º, 2º y 3º del acto demandado, fueron expresamente derogados por la Resolución 865 del 28 de abril de 2005, la cual a su vez fue derogada por la Resolución 1122 del 26 de mayo de ese mismo año, quedando vigente tan solo el artículo 4º de la Resolución 4110 del 29 de diciembre de 2004. Puso de manifiesto igualmente que al momento de contestarse la demanda las normas vigentes eran las de la Resolución 3366 del 21 de noviembre de 2003.

3. Que el transporte público de pasajeros por carretera es un servicio público esencial que debe prestarse en condiciones óptimas de seguridad y accesibilidad, a partir de lo cual ha de entenderse que la tipificación de las conductas descritas forma parte de la operación del servicio.

4. Que la revisión técnico mecánica comprende igualmente la verificación de todos los dispositivos de seguridad de los vehículos destinados al transporte público, de acuerdo con lo previsto en el artículo 107 del Código Nacional de Tránsito.

5. Que no es cierto que el ministerio esté otorgando a las terminales de transporte el carácter de “autoridades de tránsito”, por el hecho de autorizarlas para impedir el despacho de vehículos que no cuenten con los dispositivos de seguridad señalados en la resolución demandada.

III. Alegatos de conclusión

A folios 201 a 208 del cuaderno principal, aparece el alegato de conclusión oportunamente presentado por el actor, quien luego de contradecir lo manifestado en el escrito de contestación de la demanda, reitera sus pretensiones y argumentos, haciendo especial énfasis en la falta de competencia del Ministerio de Transporte para establecer conductas sancionables en materia de tránsito.

La apoderada de la Nación - Ministerio de Transporte, por su parte, realiza un breve recuento de la demanda y reitera los argumentos de defensa invocados en el escrito de contestación de la misma, diciendo que la resolución impugnada no es contraria a las disposiciones constitucionales y legales invocadas por el actor y que, antes por el contrario, se enmarca dentro de las políticas gubernamentales de prevención de la accidentalidad. Se subraya igualmente en dicho escrito que el ministerio es competente para expedir la regulación general aplicable a cada modo de transporte, según lo consagra el Decreto 2171 de 1992.

IV. Concepto del Ministerio Público

El procurador primero delegado ante la Sección Primera del honorable Consejo de Estado, mediante escrito obrante a folios 216 a 224, luego de efectuar un recuento de la actuación procesal surtida y de realizar un análisis de la normativa aplicable al caso particular, concluye que la derogatoria parcial del acto demandado no es óbice para que se realice un pronunciamiento de fondo, dados los efectos que se produjeron durante su vigencia.

Al referirse a las competencias del ministerio señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2053 de 2003, dicha cartera es competente para fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte, de lo cual infiere que la regulación de los aspectos relativos a la seguridad del servicio de transporte, forma parte de sus atribuciones reglamentarias.

En lo que atañe a la presunta creación o establecimiento de nuevas multas, pone de presente que estas ya se encontraban previstas en el artículo 131 literal c) de la Ley 769 de 2002 y 26 literal a) del Decreto 3366 de 2003. Por lo mismo, el acto acusado se limitó simplemente a reproducir el régimen sancionatorio regulado en esos dispositivos legales, a lo cual agrega que en la Ley 336 de 1996 se dispone que la multa se aplicará en todos los casos de conductas que no tengan asignadas una sanción específica y constituyan violación a las normas del sector.

En cuanto a la violación de los derechos fundamentales invocados por el actor, considera el Ministerio Público que el hecho de que se ordene publicar las cifras relativas a la accidentalidad, no significa que las empresas de transporte sean responsables de los mismos. En cuanto al derecho a la igualdad, tampoco existe en su sentir ninguna violación, pues necesariamente ese derecho se predica entre iguales y por ende, no puede decirse que los distintos modos de transporte deban ser sometidos a idéntica regulación.

Con apoyo en las razones que anteceden, solicita el señor agente del Ministerio Público que se denieguen las pretensiones de la demanda.

VII. (sic) Decisión

No observándose ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir de fondo el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. El acto administrativo demandado.

El acto administrativo demandado es del siguiente tenor:

Resolución 004110 de 2004 (dic. 29/2004) “Por la cual se establecen medidas especiales para la prevención de la accidentalidad de los vehículos de transporte público de pasajeros por carretera y de servicio público especial”.

El Ministro de Transporte

En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por la Ley 769 de 2002 y el Decreto 2053 del 23 de julio de 2003, y

CONSIDERANDO:

Que la Ley 769 de 2002 —Código Nacional de Tránsito— contempla como uno de sus principios el velar por la seguridad de los usuarios.

Que el artículo 7º de la misma Ley 769 de 2002 determina que las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.

Que los artículos 106 y 107 de la misma Ley 769 de 2002, establece que la velocidad máxima permitida en vías urbanas será de sesenta (60) kilómetros por hora y en zonas rurales será de ochenta (80) kilómetros por hora.

Que el artículo 131 literal C del Código Nacional de Tránsito Terrestre sanciona al conductor por transitar sin los elementos determinados en el mismo y el artículo 26 literal a.) del Decreto 3366 de 2003 prevé sanción de multa para las empresas de transporte público por permitir la prestación del transporte público en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad.

RESUELVE:

ART. 1º—A partir del 1º de junio de 2005 todos los vehículos de transporte público de pasajeros por carretera y de servicio público especial deberán contar con dispositivos sonoros al interior y luminosos al exterior del mismo, para el control de la velocidad, los cuales deberán activarse automática y simultáneamente en el momento en que se sobrepase el límite máximo de velocidad autorizada de ochenta (80) kilómetros por hora en carretera y de sesenta (60) kilómetros por hora en vías urbanas.

PAR. 1º—Las autoridades de tránsito podrán en cualquier tiempo verificar la existencia y funcionamiento de estos dispositivos.

Así mismo, cada vez que se realice la revisión técnico-mecánica de los vehículos de transporte público de pasajeros por carretera deberá realizarse dicha verificación.

Que los dispositivos objeto de la presente resolución, permitirán el control por parte de los pasajeros y de las autoridades de tránsito del límite máximo de velocidad.

PAR. 2º—A partir de la fecha prevista en este artículo las terminales de transporte permitirán el despacho únicamente de los vehículos que porten los dispositivos de que trata el presente artículo.

ART. 2º—El elemento sonoro deberá estar ubicado en el habitáculo de los pasajeros, y producir señales acústicas con una intensidad que no supere los límites permitidos.

Los dispositivos luminosos exteriores deberán portarse, uno en la parte superior delantera del vehículo y el otro en la parte superior trasera del mismo.

PAR.—los dispositivos luminosos exteriores emitirán señales de color azul, con intensidad igual a la de la luz media de las farolas exteriores delanteras del automotor.

ART. 3º—El conductor de un vehículo de transporte público de pasajeros por carretera y de servicio público especial que sea sorprendido conduciendo sin los dispositivos señalados en el artículo primero de esta disposición, o con estos en mal estado de funcionamiento, será sancionado con multa de 15 salarios mínimos diarios, por transitar sin los citados elementos y las empresas de transporte público en las respectivas modalidades con multa equivalente de 11 a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes por permitir la prestación del servicio en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad, de acuerdo al artículo 131 literal C de la Ley 769 de 2002, el artículo 26 literal a.) del Decreto 3366, respectivamente.

ART. 4º—A partir del 1º de marzo de 2005 tanto los terminales de transporte y las empresas de servicio público de transporte de pasajeros por carretera y de servicio especial, deberán contar con una cartelera informativa para los usuarios que indique las estadísticas de accidentalidad de cada una de las empresas que tengan origen o destino en la terminal.

Dichas estadísticas indicarán mensualmente el número de accidentes, heridos y muertos y el acumulado causado del respectivo año, de acuerdo con las cifras oficiales que reporte el comando nacional de la Policía de Carreteras dentro de los primeros diez (10) días de cada mes, para las terminales de transporte; para las empresas la misma información circunscrita a cada empresa en particular.

PAR.—las carteleras informativas de las terminales de transporte de que trata el presente artículo, deberán elaborarse en materiales que garanticen su visibilidad, estabilidad, duración y se ubicarán en sitios visibles para los usuarios; los tamaños de letra que se utilicen no deberán ser inferiores a los cinco (5) centímetros de altura y la de las empresas la letra será de un tamaño mínimo de 2,5 cm de altura, ubicados en la taquilla de venta de tiquetes,

ART. 5º—La presente resolución rige a partir de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

2. Examen de los cargos.

La controversia jurídica de la cual trata este proceso, se orienta a establecer, en primer término, si la Resolución 4110 de 29 de diciembre de 2004 “por la cual se establecen medidas especiales para la prevención de la accidentalidad de los vehículos de transporte público de pasajeros y de servicio público especial”, proferida por el señor Ministerio del Transporte, desbordó o no las competencias asignadas a ese despacho, al “crear y establecer”, como lo afirma el demandante, unas “nuevas sanciones” a los conductores y empresas de transporte público de pasajeros que incumplan con la obligación de instalar en sus vehículos los dispositivos sonoros y visuales previstos en el articulado del acto demandado. Por otra parte, se busca determinar también si el acto demandado está convirtiendo a las terminales de transporte en (autoridades de tránsito y si la exigencia de informar a los usuarios acerca de los índices de accidentalidad vial, mediante el empleo de carteleras que deben instalarse en lugar visible de las terminales de transporte, vulnera o no los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad ya la intimidad de las empresas del sector.

La Sala, tal como lo ha expuesto en muchas oportunidades, y acogiendo el concepto del Ministerio Público, determina que el hecho de que el acto acusado haya sido derogado o subrogado no es motivo legal suficiente para abstenerse de pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, teniendo en cuenta los efectos que dicho acto pudo haber producido mientras estuvo vigente.

Para poder tomar una decisión frente a los cargos planteados en la demanda, es indispensable tomar en consideración el marco regulatorio invocado por el Ministerio de Transporte como fundamento de la resolución acusada y que enseguida se esboza:

Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” es función de las autoridades de tránsito velar por la seguridad de las personas y las cosas en las vías públicas y privadas abiertas al público. El artículo 7º de esa misma ley agrega que “Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías”.

Adicionalmente, los artículos 106 Y 107 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito), vigentes para la época de expedición del acto demandado y que por demás le sirvieron de fundamento, establecían, en su orden, los límites máximos de velocidad permitidos tanto en las vías urbanas como en las autopistas y carreteras localizadas en las zonas rurales. En efecto, las normas en cita disponían lo siguiente:

ART. 106.—Límites de velocidad en zonas urbanas público. En vías urbanas las velocidades máximas serán de sesenta (60) kilómetros por hora excepto cuando las autoridades competentes por medio de señales indiquen velocidades distintas.

ART. 107.—Límites de velocidad en zonas rurales. La velocidad máxima permitida en zonas rurales será de ochenta (80) kilómetros por hora. En los trayectos de las autopistas y vías arterias en que las especificaciones de diseño y las condiciones así lo permitan, las autoridades podrán autorizar velocidades máximas hasta de (100) kilómetros por hora por medio de señales adecuadas.

PAR.—De acuerdo con las características de operación de la vía y las clases de vehículos, las autoridades de tránsito competentes determinarán la correspondiente señalización y las velocidades máximas y mínimas permitidas.

Por otra parte, en el título IV de la Ley 769 de 2002, se establece el régimen de sanciones aplicable a los infractores de las normas de tránsito y se define el procedimiento administrativo que ha de seguirse para su imposición. Para el caso específico de aquellos conductores que transiten sin los dispositivos luminosos requeridos o sin los elementos determinados en dicho código, el literal c) del artículo 131 contempla la imposición de una multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes. El texto de la norma, en lo pertinente, es del siguiente tenor:

ART. 131.—Multas. Los infractores de las normas de tránsito pagarán multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes así:

[...].

C. Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:

[...].

Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos o sin los elementos determinados en este código.

A su vez, en lo pertinente para este caso, el numeral 5.3 del artículo 5º del Decreto 2003 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”, al establecer las funciones del despacho del Ministro le atribuye expresamente la de “Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo”.

Por último y en concordancia con lo anterior, el artículo 26 literal a) del Decreto 3366 de 2003, “Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos”, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constituciones y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y en desarrollo de las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, prevé la imposición de sanciones a las empresas de transporte público de pasajeros y mixto por carretera, que permitan la prestación del servicio en vehículos que no cuenten con las condiciones necesarias de seguridad, señalando para tales casos una multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes. La norma antes mencionada, dispone sobre el particular lo siguiente:

ART. 26.—Serán sancionados con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes las empresas de transporte público de pasajeros y mixto por carretera, que incurran en las siguientes infracciones:

a) Permitir la prestación del servicio en vehículos sin las necesarias condiciones de seguridad;

Pues bien, es evidente que de conformidad con lo dispuesto por las leyes 105 de 1993, “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, y la 336 de 1996, “por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, dicha actividad en su condición de servicio público esencial y de gestión industrial, se encuentra intervenida por el Estado bajo las condiciones que en tales disposiciones se señalan, entre las cuales se postula el propósito de que las personas y cosas se transporten sanas y salvas desde su lugar de origen hasta el de destino. En ese orden se entiende el alcance de lo dispuesto en el artículo 2º de la última de las leyes citadas al disponer que: “La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.

Así mismo, el artículo 23 de la ley anteriormente referenciada determina que “Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte solo podrán hacerlo con equipos matriculados o registrados para dicho servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus entidades adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura de cada modo de transporte”, y el 31 ibídem dice que “Los equipos destinados al servicio público de transporte en cualquier modo, deberán cumplir con las condiciones de peso, dimensiones, capacidad, comodidad, de control gráfico o electrónico de velocidad máxima, de control a la contaminación del medio ambiente, y otras especificaciones técnicas, de acuerdo con lo que se señale en el reglamento respectivo, para efectos de la homologación correspondiente”.

Armonizado el contenido de las normas anteriormente aludidas con la finalidad que ellas persiguen, se observa claramente que el Ministro de Transporte contaba con la expresa competencia para regular técnicamente lo concerniente al establecimiento de mecanismos tendientes a propiciar un efectivo control de la velocidad utilizada en los vehículos automotores, tal como lo hizo en los artículos 1º y 2º del acto acusado y sin que en ello se advierta extralimitación alguna en el ejercicio de sus atribuciones.

De otro lado, no es preciso realizar grandes esfuerzos hermenéuticos para advertir que el artículo 3º de la Resolución 4110 del 29 de diciembre de 2004 establece exactamente las mismas sanciones que fueron previstas por el artículo 26 del Decreto 3366 de 2003. No obstante lo anterior, la Sala considera necesario señalar que al establecerse en este decreto un rango de sanciones que va desde los once (11) Y hasta los quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, el Presidente de la República, al hacer uso de las facultades reglamentarias conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, incurrió en una violación de la norma reglamentada, pues en primer lugar, la ley reglamentada no tipifica esta conducta, y por otra parte, como se mencionó anteriormente, el literal c) del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, en vez de consagrar el rango antes aludido, se limita simple y llanamente a señalar una sanción única de quince (15) salarios mínimos, lo cual permite concluir que estamos en presencia de un desbordamiento inadmisible en el ejercicio de las facultades reglamentarias, pues en ejercicio de las mismas el ejecutivo no puede establecer multas que no han sido previstas por el legislador.

De conformidad con los criterios que han sido reiterados por la jurisprudencia y la doctrina, el ejercicio de la función reglamentaria no tiene alcances absolutos, pues es preciso, en primer término, que la autoridad que la ejerce sea competente para cumplir dicha tarea y, en segundo término, es indispensable que al acometer el ejercicio de la función reglamentaria, no se desborden los límites de la norma que es objeto de reglamentación, lo cual sucede en aquellos eventos en los cuales se restringe, amplía o modifica su contenido, su alcance y su sentido, traicionando la voluntad del legislador.

En sentencia dictada el 3 de diciembre de 2007 dentro del Expediente 11001-03-26-000-2003-00014-01 (24715), consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio, la Sala de lo Contencioso Administrativo se expresó sobre tales aspectos, en los siguientes términos:

Así las cosas, en nuestro orden, la potestad reglamentaria es la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido o alcance. El reglamento, como expresión de esta facultad originaria del ejecutivo es, pues, un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaria de la ley; su sumisión jerárquica a esta en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos, motivo por el cual si supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador compromete su validez y, por tanto, deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política. El poder reglamentario se encuentra limitado en función a la necesidad de la cumplida ejecución de la ley y, como lo ha manifestado la jurisprudencia, la extensión de esta competencia es inversamente proporcional a la extensión de la ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por la ley, menor será el que corresponde al decreto reglamentario y, al contrario, si ella solo regula aspectos o reglas generales para su aplicación, más amplio será el campo de desarrollo del reglamento, acorde con las exigencias requeridas para su cumplimiento.

Hechas las anteriores acotaciones, resulta oportuno señalar, en primer término, que el solo hecho de que el acto demandado se limite a reproducir lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 3366 de 2006, que como ya se dijo es un acto administrativo que a todas luces desborda lo dispuesto en la ley reglamentada, constituye un vicio suficiente para tener por desvirtuada la legalidad del artículo 3º de la Resolución 4140 del 29 de diciembre de 2004, por cuanto igualmente vulnera lo dispuesto por el artículo 131 del Código Nacional de Tránsito.

Por otra parte, la Sala debe precisar igualmente que no es propio de la función reglamentaria la nuda transcripción textual de las normas superiores que se pretenden reglamentar, soslayando la definición o desarrollo de aquellos aspectos que son indispensables para hacer posible su estricta y efectiva aplicación. Si bien en tales eventos, que son de suyo contrarios a la más depurada técnica jurídica, no puede predicarse la existencia de una contradicción con el precepto legal que es objeto de reproducción, ello no se ajusta propiamente a los aspectos teleológicos que justifican el ejercicio de la función reglamentaria, en tanto y en cuanto no contribuye para nada a la cabal ejecución de la ley reglamentada, así no la infrinja o desobedezca.

El debate jurídico planteado en este proceso permite a la Sala reiterar además que el ejercicio de las facultades reglamentarias es una competencia predominante del Presidente de la República, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 189, numeral 11 de nuestra Carta Política. Con todo, el ordenamiento jurídico faculta al legislador para atribuir ciertas funciones regulatorias de carácter secundario a determinadas autoridades administrativas, ordinariamente referidas a aspectos técnicos, cuyo ejercicio debe enmarcarse necesariamente dentro de los parámetros señalados por la ley y los actos reglamentarios proferidos por el ejecutivo. Es el caso de la función a que se refiere el citado numeral 5.3 del artículo 5º del Decreto 2053 de 2003.

En relación con el cargo relativo a la supuesta conversión de las terminales de transporte en autoridades de tránsito y a la atribución de funciones sancionatorias que les hace el acto demandado, la Sala considera que al disponerse en el parágrafo segundo del artículo 1º de la Resolución 4110 de 2004, que “A partir de la fecha prevista en este artículo las terminales de transporte permitirán el despacho únicamente de los vehículos que porten los dispositivos de que trata el presente artículo”, no se les está otorgando dicha calidad como tampoco se les está atribuyendo ninguna función sancionatoria. Al respecto, es preciso poner de presente que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 27 y 28 de la Ley 336 de 1996, se consideran como servicios conexos al de transporte los que se prestan en las terminales, puertos secos, aeropuertos, puertos o nodos y estaciones, según lo que corresponda a cada modo de transporte, y además se señala que “El control y vigilancia que ejerce el Ministerio de Transporte sobre los servicios a que se refiere el artículo anterior, se entiende únicamente respecto de la operación, en general, de la actividad transportadora”. En ese orden de ideas, la regla contemplada en dicho parágrafo, en el sentido de que las terminales de transporte impidan el despacho de vehículos que no cuenten con los dispositivos de seguridad y prevención mencionados en la norma impugnada, se en marca precisamente dentro de la filosofía del ejercicio del control y la vigilancia que le corresponde al ministerio, siempre con la manifiesta finalidad de garantizar la seguridad propia de la actividad regulada, y, por ende, mal puede entenderse, como lo hace el demandante, que ello deba ser interpretado como la imposición de una sanción sin fórmula de juicio, pues es indudable que estamos en presencia de una medida de naturaleza preventiva y no sancionatoria.

Con respecto a la presunta violación de los derechos fundamentales de los conductores y empresas de transporte determinada por la obligación de divulgar en una cartelera la información relativa a los índices de accidentalidad, es indispensable tener presentes las siguientes consideraciones:

La Resolución 4110 de 29 de diciembre de 2004, tal cual lo anuncia su propio encabezamiento, fue proferida por el Ministerio del Transporte con la intención de adoptar “algunas medidas especiales para la prevención de la accidentalidad de los vehículos de transporte público de pasajeros y de servicio público especial. Siendo ese el norte teleológico de la medida, la Sala considera que la controvertida obligación de fijar una cartelera en las terminales de transporte anunciando los índices de accidentalidad registrados por cada una de las empresas, especificando el número de heridos y muertos, y el acumulado causado del respectivo año, no contribuye en nada a la consecución de los fines preventivos señalados en el acto demandado.

Antes por el contrario y como bien lo anota el demandante, la mencionada obligación comporta la flagrante violación del derecho fundamental al buen nombre, el cual también se predican de las personas jurídicas existentes en Colombia. En efecto, al ordenarse la divulgación de esa información, se está afectando de manera injustificada el prestigio de las empresas del sector, y por otra parte, se está menguando su competitividad, pues obviamente al ser sometidas al escarnio público, que es una forma inadmisible de agresión moral, se está generando un impacto emocional negativo en los usuarios de ese servicio público, al magnificarse una imagen negativa fundada en unos índices de accidentalidad que por cierto no necesariamente se fundan en el proceder negligente, descuidado o imprudente de las empresas o de los conductores a ellas afiliados, pues como se sabe estamos hablando de una actividad peligrosa que implica riesgos.

En este tipo de situaciones, cuando se presenta una tensión o confrontación entre principios, derechos e intereses de rango jurídico superior, la Corte Constitucional aconseja un ejercicio de ponderación orientado a establecer si la eventual afectación de derechos fundamentales resulta o no constitucionalmente admisible a la luz de los fines que se le atribuyen a la medida.

De manera reiterada ha señalado la jurisprudencia constitucional (1) , que el juicio de proporcionalidad supone establecer, en primer lugar, si la finalidad de una medida que implica un trato desigual o que impone restricciones a los derechos constitucionales es o no legítima (2) ; en segundo lugar si los medios empleados son adecuados para lograr el fin perseguido; en tercer lugar, si son necesarios, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, finalmente, si son proporcionados stricto sensu, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer (3) .

En ese orden de ideas, es del caso señalar que sin bien la política de prevención de accidentes consulta unos fines que son jurídicamente válidos, la divulgación de los índices de accidentalidad en la forma prevista en la resolución acusada, estigmatiza de manera innecesaria a las empresas del sector, lo cual, además de no ser razonable no contribuye de ninguna manera a prevenir o reducir los índices de accidentalidad vial. Es bien sabido que la prevención de accidentalidad puede lograrse mediante la aplicación de otras medidas o dispositivos, tales como los controles de velocidad, las revisiones técnico-mecánicas del estado de los automotores, etc., que a la postre resultan ser mucho más adecuados y eficientes que los contenidos en el artículo 4º de la resolución acusada. En suma existen otros medios como los enunciados, que además de contribuir de mejor manera a la consecución de los fines propuestos, implican o conllevan un sacrificio menor de los derechos fundamentales a los cuales se alude en la demanda.

En ese orden de ideas, la afectación de los derechos al buen nombre y al mantenimiento del prestigio empresarial de quienes se ocupan de la prestación del servicio público de transporte, resulta ser en este caso desproporcionada y por lo mismo inconstitucional, lo cual debe conducir a la necesaria anulación del precepto opugnado. Además, no encuentra la Sala soporte legal alguno que permita específicamente adoptar la medida cuestionada.

Finalmente, la Sala encuentra que es jurídicamente irrelevante el hecho de que al expedirse la Resolución 4110 del 29 de diciembre de 2004, el señor Ministro de Transporte haya omitido la consulta que según el demandante ha debido formular ante el Consejo Nacional de Seguridad del Transporte —Conset—, pues aunque los artículos 40 y 41 de la Ley 336 de 1996, le asignan a este último la función de emitir “recomendaciones” en esa materia, no existe ningún dispositivo legal que obligue al titular de esa cartera ministerial a elevar una solicitud de concepto o recomendación ante dicho consejo, ni mucho menos que sus apreciaciones deban ser tenidas en cuenta de manera imperativa.

Para mayor claridad, miremos el texto de tales disposiciones:

ART. 40.—Créase el Consejo Nacional de Seguridad del Transporte (Conset) integrado por cinco (5) miembros designados para un periodo de dos (2) años por el Presidente de la República. La composición del consejo deberá representar a los distintos modos de transporte que operen en el país.

ART. 41.—El Consejo Nacional de Seguridad del Transporte (Conset) es un organismo asesor del Gobierno Nacional, tendrá como funciones:

1. Recomendar políticas para la seguridad de todos los modos de transporte.

2. Formular recomendaciones técnicas que prevengan la ocurrencia de accidentes.

3. Estudiar y analizar los accidentes que ocurran en la actividad del transporte sometidos a su consideración por el Gobierno Nacional, para determinar la causa y las circunstancias relevantes de los mismos.

La simple lectura de los dos preceptos transcritos permite concluir que el consejo anteriormente mencionado es de carácter meramente asesor y en tal virtud, no tiene asignada la función de intervenir en la adopción de todas aquellas decisiones que sean de competencia del Ministro de Transporte, ni la autoridad necesaria para imponerle sus criterios o apreciaciones. A fortiori mal puede pretenderse que la consulta de sus opiniones esté llamada a condicionar el ejercicio de las funciones regulatorias y sancionatorias que el Código Nacional de Transporte le asigna al Ministro del ramo. En otras palabras, la emisión de recomendaciones por parte de dicho consejo asesor, está sujeta a que el Ministro de Transporte, por estrictas razones de necesidad, oportunidad y conveniencia libremente apreciadas por su despacho, decida solicitarla, pues es indiscutible que estamos haciendo referencia a un organismo de apoyo que desde el punto de vista jurídico no ejerce atribuciones de naturaleza jerárquica llamadas a condicionar, determinar o limitar, con fuerza vinculante, el ejercicio de las atribuciones que la ley le asigna al Ministro de Transporte.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de los artículos 3º y 4º de la Resolución 4110 de 29 de diciembre de 2004, proferida por el Ministerio del Transporte, “por la cual se establecen medidas especiales para la prevención de la accidentalidad de los vehículos de transporte público de pasajeros y de servicio público especial, de acuerdo con las consideraciones señaladas en la parte considerativa de esta providencia”.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda presentada por Fabio Augusto Cifuentes Reyes, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 19’096.758 de Bogotá.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 26 de febrero de 2009.

Magistrados: María Claudia Rojas LassoRafael E. Ostau de La Font PianetaMartha Sofía Sanz TobónMarco Antonio Velilla Moreno, salva voto.

(1) Ver Sentencia C-142 de 2001.

(2) La jurisprudencia constitucional ha señalado que los derechos fundamentales, en tanto que fijan estándares de actuación susceptibles de desarrollo legal (C-475 de 1997), están sujetos a ciertas condiciones de ejercicio y disfrute. Por otra parte, si bien es cierto que tales derechos no son absolutos y que, como tal, son susceptibles de limitaciones, no es menos cierto que el legislador no puede desconocer su núcleo esencial, que, como lo ha señalado esta corporación, “es resguardado indirectamente por el principio constitucional de ponderación del fin legitimo a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental, mediante fa prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio”. Quiere ello decir que cuando surja una tensión como producto de la necesidad de limitar un derecho en orden a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, es necesario aplicar el juicio de proporcionalidad, “... el cual, por su carácter estricto, en principio se ha reservado para el estudio de las restricciones impuestas a los derechos fundamentales (Sent. C-584/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Respecto del test intermedio y el débil, ver sents. C-445/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-183/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-142 de 2001). Este criterio fue reiterado en la Sentencia T-1073 de 2007.

(3) Sentencia C-309 de 1997, criterio acogido en la T-1073 de 2007.

Sobre el juicio de proporcionalidad stricto sensu, en la Sentencia C-584 de 1997 se precisa que “(sic).

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