Sentencia 2005-00096 de marzo 31 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Rad.: 11001-03-24-000-2005-00096-01

Actor: Luis Fernando Jaramillo Duque

Demandado: Gobierno Nacional

Ref.: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., treinta y uno de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

1. En razón de que el actor invoca la acción nulidad por inconstitucionalidad, la Sala debe establecer en primer lugar si la competencia para decidir corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o si por el contrario se trata de una acción de simple nulidad caso en el cual la decisión debe adoptarse por esta Sección.

En el caso que ocupa a la Sala, se debe tener en cuenta que según lo dispone el artículo 97, numeral 7, del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, Para que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad corresponda a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo debe cumplir imprescindiblemente la totalidad de los siguientes requisitos: (i) contra decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional (ii) que su juzgamiento no corresponda a la Corte Constitucional (iii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y (iv) que no obedezca a función propiamente administrativa(2).

En el caso que ocupa la atención de la Sala no se satisface el supuesto (iv) anotado, pues el Decreto 393 de 2002 fue expedido por el Presidente de la República con fundamento en los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 7º de la Ley 7 de 1991, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, que el Presidente ejerce como Suprema Autoridad Administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección.

Adicionalmente se invoca también como violado el artículo 437 literal d) del estatuto tributario, que deberá ser analizado también para establecer si la norma demandada se ajusta o no al ordenamiento legal.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado:

“...las ‘acciones de nulidad por inconstitucionalidad’ atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa”(3).

Como consecuencia de lo anterior, la acción que se ejerce en el presente caso no es la de nulidad por inconstitucionalidad sino la de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuyo conocimiento compete a la Sección Primera, por cuanto se refiere a una materia no asignada expresamente a las otras secciones.

2. El texto del artículo 22 del Decreto 2685 de 1999 con los apartes demandados en negrilla es del siguiente tenor:

ART. 22.—Responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera.

Las sociedades de intermediación aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, serán responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías.

Las sociedades de intermediación aduanera responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

Las sociedades de intermediación aduanera responderán en las controversias de valor, únicamente cuando declaren precios inferiores a los precios mínimos oficiales, o cuando declaren precios diferentes a los consignados en la factura aportada por el importador con los ajustes a que haya lugar.

En el epígrafe del Decreto 2685 de 1999 se invocan como fundamento el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 3º de la Ley 6 de 1971 y 2 de la Ley 7 de 1991.

Observa la Sala que el Decreto 2685 de 1999 constituye el desarrollo de la facultad consagrada en el artículo 189 numeral 25 de la Carta Política, lo cual resulta relevante considerando que dicha facultad es diferente a la consagrada en el numeral 11 del mismo artículo, porque al tratarse de un decreto que reglamenta una ley marco se ejerce una potestad que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta corporación, “tiene un dominio propio, no residual, más amplio que el campo que le corresponde al poder reglamentario tradicional”(4).

En este orden de ideas, en desarrollo de una ley marco, para el caso la Ley 6 de 1971, el gobierno debe respetar las normas generales, objetivos y criterios fijados en ella, y es con las finalidades allí previstas que el gobierno ejerce las facultades para reglamentar la legislación aduanera.

El artículo 3º de la Ley 6 de 1971 establece:

ART. 3º—Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente, y en especial la Ley 79 de 1931.

El artículo 2º de la Ley 7 de 1991 prescribe:

ART. 2º—Al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:

1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.

2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.

3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país.

4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor.

5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales de comercio internacional.

6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior.

7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal.

8. Adoptar, solo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país.

Los anteriores principios se aplicarán con arreglo a los criterios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones administrativas.

La redacción del artículo 3º de la Ley 6 de 1971 es lo suficientemente amplia para que el gobierno, de acuerdo con la flexibilidad que requiere el comercio exterior, hiciera los ajustes a la legislación aduanera contenida en la Ley 79 de 1931, que incluía la reglamentación relativa a los agentes de aduana, y fijara las obligaciones y responsabilidades de los diferentes sujetos que intervienen en la operación aduanera.

Por lo anterior es claro que no se quebrantan los artículos 3º y 150 numeral 19 del ordenamiento superior, en tanto el Congreso expidió la ley marco correspondiente que facultaba al gobierno para expedir el Decreto 2685 de 1999, y menos aún se vulnera el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, pues la facultad que se ejerció no fue esta sino la del numeral 25 ibídem que le permite modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas de acuerdo con la ley.

3. Contrario a lo que afirma el demandante, la norma no hace una reasignación de la carga impositiva ni una traslación de los tributos relacionados con el comercio exterior como lo afirma el demandante, pues los responsables de la obligación aduanera que incluye la parte impositiva siguen siendo los señalados en el artículo 3º del Decreto 2695 de 1999 según el cual

“serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el presente decreto”.

El artículo demandado no sustituye el sujeto pasivo de la obligación tributaria relacionada con la importación, pues la responsabilidad que se atribuye al intermediario aduanero en el artículo 22 demandado no libera a quien realiza el hecho gravable o hecho generador, y lo que establece es la responsabilidad que incumbe a los intermediarios aduaneros por la especial función que se les ha asignado.

En efecto, la lectura armónica de las normas del Decreto 2685 de 1999 muestra la importancia que allí se le dio a la intermediación aduanera que conforme al artículo los artículos 12 y 13 del Decreto 2685 de 1999 “constituye una actividad auxiliar de la función pública aduanera, sometida a las regulaciones especiales establecidas en este decreto” y tiene como fin “colaborar con las autoridades aduaneras en la recta y cumplida aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos o actividades derivados de los mismos”. Ello explica por qué se establece en el artículo 14 ibídem que el objeto social principal de las sociedades de intermediación aduanera es la realización de dicha actividad, se exige de las mismas una alta profesionalidad e idoneidad y se les impone, entre otras obligaciones, la de “liquidar y cancelar los tributos aduaneros o sanciones a que hubiere lugar”, de acuerdo con lo previsto en dicho decreto (art. 26, lit. c)), obligación que implica la correlativa responsabilidad prevista en el artículo 22 demandado.

Ahora bien si la liquidación y pago de los tributos aduaneros, que incluyen los derechos aduaneros y el IVA, es obligación del intermediario, ese es un asunto en el que obligatoriamente interviene y lo convierte en responsable del pago de dichos gravámenes.

Por otra parte, si son obligaciones de los intermediarios aduaneros de acuerdo con el artículo 26 del Decreto 2685 de 1999 “a) Suscribir y presentar las declaraciones y documentos relativos a los regímenes de importación, exportación y tránsito aduanero, en la forma, oportunidad y medios señalados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y b) Responder por la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y demás documentos transmitidos electrónicamente al sistema informático aduanero o suscritos en desarrollo de la actividad de intermediación aduanera”, es evidente que está a su cargo la correcta clasificación arancelaria de las mercancías, máxime considerando que antes de presentar la declaración ante la aduana el intermediario aduanero tiene la facultad de reconocer los bienes que se someterán al proceso de importación, en zonas primarias aduaneras y zonas francas, con lo cual le es posible establecer la clase de mercancías que se van a introducir al territorio nacional y hacer la clasificación correcta de las mismas.

No encuentra la Sala que se vulneren los artículos 363 y 95.9 de la Constitución Política, pues en nada obstaculiza la norma demandada el deber de los obligados al pago de los tributos relacionados con al importación, ni el hecho de hacer responsables a los intermediarios aduaneros por la correcta clasificación arancelaria de las mercancías y por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados, y no se observa como tales responsabilidades quebranten los principios de equidad, eficiencia y progresividad de los tributos establecidas en el artículo 363 superior.

Como ya lo había señalado la Sección Cuarta de esta corporación al resolver sobre la legalidad del Concepto 45395 de 22 de julio de 2004 expedido por la Oficina Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en relación con el artículo 22 del Decreto 2685 de 1999:

“...tal vez la intervención más importante durante el trámite de la importación es la de las sociedades de intermediación aduanera que a nombre y por encargo de los importadores adelantan todo el procedimiento.

Se entiende que se trata de personas especializadas en el tema, a quienes se les confían labores muy importantes en todo lo relacionado con el comercio internacional, labores que van desde el adelantamiento del trámite hasta la liquidación y pago de los tributos que gravan las importaciones.

En efecto, entre otras labores, tienen a su cargo, presentar la declaración de importación y la liquidación y pago de los tributos aduaneros, los cuales se tasan conforme a la clasificación arancelaria de la mercancía, función que también tienen en su poder, por ello se exige que la mercancía se clasifique arancelariamente de manera correcta, con exactitud y veracidad.

Es responsabilidad entonces de las Sociedades de Intermediación Aduanera que la clasificación arancelaria sea correcta, por lo tanto también es su responsabilidad y así tiene que asumirlo, cuando la partida no corresponde a los bienes importados y ello da lugar no sólo a sanciones sino a mayores tributos aduaneros.

No significa lo anterior que se trate de un nuevo tributo aduanero surgido como consecuencia de la intervención de la Sociedad de Intermediación Aduanera, como lo considera el demandante, sino que se trata del tributo correcto que se debe cancelar por la importación y que siempre ha sido responsabilidad de la intermediaria tanto liquidarlo como cancelarlo, como lo señalan las normas mencionadas. Tampoco significa que se libere al importador del pago completo del tributo, pues en él recae la obligación sustancial de su pago(5)”.

4. No considera la Sala que el aparte “gravámenes” de la norma acusada desconozca el artículo 1º de la Carta, pues, contrario a lo que afirma el actor el aparte demandado no decreta un privilegio de carácter personal al importador liberándolo directamente de su obligación, obligando en su lugar al intermediario aduanero.

5. Contrario a lo que afirma el demandante, no se desconoce el artículo 29 de la Carta por lo que, a juicio del actor, es una errónea trascripción en el reglamento aduanero del inciso 4 del artículo 68 de la Ley 488 de 1998.

El inciso cuarto del artículo 68 de la Ley 488 de 1998, establece:

ART. 68.—Importaciones declaradas a través de sociedades de intermediación aduanera y almacenes generales de depósitos.

(...).

Las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados.

La inclusión del inciso cuarto del artículo 68 de la Ley 488 de 1998 en la norma demandada no solo no es razón para anularlo sino que confirma la legalidad de la responsabilidad que se atribuye a las sociedades de intermediación aduanera por el pago de “los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados”.

Adicionalmente, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-559 de 1999(6), el inciso 4 del artículo 68 de la Ley 488 de 1998 no tiene una connotación penal y se trata más bien de la imposición de deberes tributarios a esas sociedades, que de la consagración de sanciones penales, en tanto ese inciso no remite específicamente a la responsabilidad penal e incluye aspectos extraños a ella, como puede ser el pago de gravámenes o tasas.

Así las cosas no se vulnera el artículo 29 de la Carta y por tanto el cargo no prospera.

6. No se presenta la ambigüedad en la expresión gravámenes, de la disposición demandada, que alega el actor, pues una la lectura de las normas contenidas en el Decreto 2685 de 1999 permite concluir que una de las obligaciones del las sociedades de intermediación aduanera es la de “liquidar y cancelar los tributos aduaneros o sanciones a que hubiere lugar”. En el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 los tributos aduaneros se definen como una expresión que comprende “los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas”, y los derechos de aduana como “todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas y gravámenes de cualquier clase, los derechos antidumping o compensatorios y todo pago que se fije o se exija, directa o indirectamente por la importación de mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación, lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma”.

Las disposiciones anteriores son suficientemente claras para mostrar que la ambigüedad del término gravámenes que reprocha el demandante corresponde solo a una apreciación personal que en nada desdice de la legalidad de la expresión por lo cual este cargo tampoco prospera.

Por otra parte, el argumento del actor sobre la presunta superioridad del importador sobre el intermediario aduanero por la importancia de los negocios entre este y aquel, que permite al primero definir la subpartida arancelaria no es razón para anular la expresión “y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías”, pues es obligación del intermediario realizar la correcta clasificación como auxiliar de las autoridades aduaneras y sujeto altamente profesional y calificado que es, por lo cual no debe dejar que otro le imponga su criterio y de hacerlo lo que corresponde es que asuma la responsabilidad que le incumbe por ello y no que se anule la norma atacada.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de marzo de 2011.

 

(2) Ver al respecto, entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., 25 de agosto de 2005, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Radicación 11001-03-24-000-2003-00333-01. Actor: Losé Cipriano León Castañeda y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., 8 de septiembre de 2005, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación 323. Actor: Laureano Colmenares Camargo.

(3) Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Bogotá, D.C., 6 de agosto de 2004, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 11001-03-15-000-2001-0110-01(AI)).

(4) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., 2 de octubre de 1997, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Radicación 4262. Ver además Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá, D.C., 1º de junio de 2000, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 5708, entre otras.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Bogotá, D.C., 27 de septiembre de 2007, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Radicación 11001-03-24-000-2004-00336-01(15557). Actor: Juan Manuel Camargo.

(6) M.P. Alejandro Martínez Caballero.