Sentencia 2005-00114 de marzo 24 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001-03-24-000-2005-00114-01

Consejero Ponente:

Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: José Ricardo Hernández Gómez

Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario, ICA

Referencia: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., veinticuatro de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala.

Antes de abordar el examen de las cuestiones sustantivas que se plantean en este proceso, es preciso atender las excepciones propuestas por el Instituto Agropecuario Colombiano, ICA, relacionadas con: “A) Inepta demanda”, porque el actor enfoca su ataque contra el acto administrativo expedido por el gerente general del ICA, desconociendo las normas superiores que omitió demandar “puesto que si consideraba como lo manifestó que las acciones tomadas por el instituto, eran contrarias al orden jurídico debió igualmente demandar los decretos expedidos por el Gobierno Nacional…”. “B) Inexistencia de violación de normas superiores”. Conforme es viable verificar, con la normatividad legal citada en la contestación de esta acción, El gerente del Instituto Colombiano Agropecuario “ICA” actuó bajo las facultades generales de la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, contenidas en la Ley 101 de 1993, reglamentado por el Decreto 1840 de 1994, y modificado por Decreto 2150 de 1995; Respecto a la competencia especifica materia de esta acción, como son los derechos de obtentores fundados en la Decisión 345 de 1993…de la Comunidad Andina… reglamentada por el Decreto 533 de 1994 y la Ley 243 de 1995, aprobatoria del tratado “Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, UPOV, del 2 de diciembre de 1961…” (fls. 186 y 187). Concluyendo que “De lo citado se colige con claridad la inexistencia de vulneración de normas superiores…” (fl. 187), propuesta por el ICA.

Al respecto, la Sala estima que, estas cuestiones son propias de la causa petendi, es decir, no constituye excepciones propiamente dichas, pues no tienden a impedir, modificar o extinguir las pretensiones de la actora, por lo que habrá de resolverse con el fondo de la controversia.

Las cuestiones sustantivas objeto de controversia radican en analizar si con los apartes resaltados de los artículos 14, 27 en su parágrafo y 112 de la Resolución 148 de 18 de enero de 2005, expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, se violó el ordenamiento jurídico superior, ya que según la parte actora se vulneran los artículo 58, 64, 65, 150 ordinal 8º, 333, 334, 189 ordinal 11 de la Constitución Política, y La Ley 135 de 1961.

Las normas acusadas de la Resolución 148 de 2005, disponen:

ART. 14.—“Cuando de una variedad protegida un agricultor quiera reservar semilla producto de su propia explotación para sembrarla para su propio uso, debe comunicárselo al ICA, indicando donde se realizará el acondicionamiento de la respectiva semilla. Esto aplica únicamente para los agricultores con una explotación agrícola igual o menor a cinco hectáreas cultivables y cuando el derecho del obtentor halla(sic) sido ejercido razonablemente con respecto a la primera siembra. Por ningún motivo esta semilla podrá ser vendida a terceros” (resaltado ajeno al texto).

ART. 27.—“PAR.—El ICA certificará la semilla destinada a la comercialización en las diferentes categorías establecidas. Cuando el productor para su propio uso multiplique las generaciones previas a la categoría certificada, el ICA certificará únicamente la que esté destinada a la venta comercial (…)” (resaltado de la Sala).

ART. 112.—“Los funcionarios del ICA o aquellos debidamente acreditados tendrán libre acceso a las propiedades agrícolas que cumplan actividades de producción de semillas, plantas de acondicionamiento, almacenamiento, transporte y otras infraestructuras que tengan u ofrezcan la acción de semillas como son:

Acondicionamiento, almacenamiento, transporte, lugares de venta y distribución de semillas, con el fin de comprobar, inspeccionar y tomar muestras para el ejercicio de las funciones relacionadas con la aplicación de la presente resolución, quienes tendrán el carácter y las funciones de inspectores de policía sanitaria y gozarán del amparo de las autoridades civiles y militares” (resaltado ajeno al texto).

La Sala, considera necesario referirse a las normas que sirvieron de fundamento para la expedición del acto acusado, las cuales son los decretos 1840 de 1994 que reglamentó el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 y 1454 de 2001 que modificó la estructura del ICA y los acuerdos 8 de 2001 y 8 de 2003, así como a las normas nacionales e internacionales citadas por la demandada, con el objeto de analizar si efectivamente el acto acusado se expidió en ejercicio de sus atribuciones legales y estatutarias.

El Decreto 1840 de 1994 que reglamentó el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, establece en unos de sus artículos:

“El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades legales y en especial de las consagradas en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política Nacional,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Ámbito de aplicación

ART. 1º—El ámbito de aplicación del presente decreto cubre todas las especies animales y vegetales y sus productos, el material genético animal y las semillas para la siembra existentes en Colombia o que se encuentren en proceso de introducción al territorio nacional, como también los insumos agropecuarios.

ART. 3º—Para los efectos del presente decreto se establecen las siguientes definiciones:

1. Acreditación.

Procedimiento administrativo mediante el cual se reconoce la competencia e idoneidad de personas jurídicas oficiales o particulares para la ejecución de acciones relacionadas con la materia del presente decreto;

2. Autoridad sanitaria.

Funcionario oficial, con responsabilidades en la prevención y protección de la sanidad vegetal, la sanidad animal y el control técnico de los insumos agropecuarios;

3. Insumo agropecuario.

Todo producto natural o sintético, biotecnológico o químico, utilizado para promover la producción agropecuaria, así como para el diagnóstico, prevención, control, erradicación y tratamiento de las enfermedades, plagas, malezas y otros agentes nocivos que afecten a las especies animales y vegetales o a sus productos;

4. Semilla.

Es el óvulo fecundado y maduro o cualquier otra parte vegetal que se utilice para la siembra;

6. Registro.

Constancia escrita del ICA, que acredita a una persona natural o jurídica para realizar una actividad determinada en el campo de la sanidad vegetal, la sanidad animal o de los insumos agropecuarios;

8. Sanidad vegetal.

Conjunto de condiciones que permiten mantener los vegetales y sus productos, libres de agentes dañinos o en niveles tales que no ocasionen perjuicios económicos, no afecten la salud humana o la salud animal y no restrinjan su comercialización.

(…).

CAPÍTULO V

Del diagnóstico y la vigilancia sanitaria y epidemiológica animal y vegetal

ART. 7º—El diagnóstico y la vigilancia sanitaria y epidemiológica animal y vegetal, comprenderán todas las acciones encaminadas a la detección, determinación y cuantificación de problemas sanitarios de las distintas especies animales y vegetales, en todo el país o dentro de zonas o áreas específicas del mismo, con el objeto de evaluar su importancia y adoptar medidas para su prevención, control, manejo y erradicación. En consecuencia, el ICA, ya sea directamente, o preferiblemente en asocio con otras entidades o a través de organismos acreditados, deberá establecer los mecanismos que considere necesarios para:

1. Diagnosticar e identificar a nivel de campo y de laboratorio, los problemas fitosanitarios y zoosanitarios y de riesgos para la salud humana, que afecten la producción y el comercio nacional e internacional de vegetales, de animales y de sus productos;

2. Realizar el reconocimiento periódico de la incidencia y prevalencia, a través del tiempo y del espacio, de las principales plagas y enfermedades que afecten a la producción agrícola y pecuaria del país, determinando en esta forma su distribución geográfica y su dinámica poblacional;

3. Registrar y analizar periódicamente la información recopilada y hacer los correspondientes análisis y estudios económicos, manteniendo un sistema nacional de información fitosanitaria y zoosanitaria;

4. Supervisar, inspeccionar y certificar la condición fitosanitaria y zoosanitaria de hatos, cultivos, plantas procesadoras o empacadoras, viveros, silos, bodegas o almacenes de depósito y otros, cuando el caso lo requiera;

5. Determinar el grado de importancia económica y social de las plagas, enfermedades, malezas y otros organismos, con la finalidad de planificar programas y campañas de prevención, control, erradicación o manejo, en coordinación y con la participación de los productores, y

6. Mantener un sistema de vigilancia y alerta fitosanitaria y zoosanitaria que permita brindar de manera oportuna, recomendaciones a los productores, sobre técnicas para la prevención y el efectivo control y manejo de plagas, enfermedades y malezas.

(…).

CAPÍTULO VI

Del control técnico de los insumos agropecuarios, material genético

Animal y semillas para siembra

ART. 9º—Corresponde al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, ejercer el control técnico de los insumos agropecuarios, material genético animal y semillas para siembra y para tal efecto tendrá atribuciones para:

1. Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la fabricación, formulación, importación, uso y aplicación de insumos agropecuarios;

2. Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas acreditadas para la certificación de la calidad, la eficacia y la seguridad de los insumos agropecuarios;

3. Reglamentar, supervisar y controlar la producción, certificación, multiplicación, comercialización, importación y exportación de las semillas para siembra y el material genético animal, utilizado en la producción agropecuaria nacional;

4. Reglamentar y planificar la producción y asignación de semilla básica de los materiales de propiedad del Estado;

5. Aplicar el régimen de protección a las variedades vegetales;

6. Determinar los requisitos para el registro de los insumos agropecuarios que se importen, exporten, produzcan, comercialicen y utilicen en el territorio nacional, de acuerdo con sus niveles de riesgo para la salud humana, la sanidad animal y la sanidad vegetal;

7. Establecer los requisitos que deben cumplir las personas interesadas en adelantar investigación y desarrollo de plaguicidas químicos y biológicos con destino al registro de venta o a la ampliación del mismo como requisito previo al permiso especial de experimentación que expida el Ministerio de Salud según los artículos 29 y 30 del Decreto 1843 de 1991;

8. Establecer los requisitos de calidad, eficacia y seguridad y las metodologías y procedimientos de referencia para su determinación en los insumos agropecuarios, a fin de minimizar los riesgos que provengan del empleo de los mismos y facilitar el acceso de estos productos al mercado nacional e internacional;

9. Aplicar las medidas de emergencia y seguridad necesarias, tendientes a proteger la sanidad y la producción agropecuarias del país;

10. Supervisar, controlar y hacer seguimiento al cumplimiento de los requisitos establecidos en sus reglamentaciones y normas complementarias, tanto por las personas naturales como por las jurídicas registradas, así como a las garantías expresadas en los insumos agropecuarios que las mismas comercialicen, y

11. Solicitar a las personas naturales y jurídicas registrar en el ICA, la información que se estime pertinente para la producción y evaluación de estadísticas del sector.

PAR.—Los registros de las personas naturales o jurídicas contempladas en el presente artículo tendrán vigencia indefinida, pero podrán ser cancelados cuando se incumpla cualquier requisito del presente decreto y sus disposiciones reglamentarias.

CAPÍTULO VII

De la acreditación de empresas especializadas

ART. 10.—El Instituto Colombiano Agropecuario ICA, podrá acreditar personas jurídicas del sector oficial o particular, para el ejercicio de actividades relacionadas con la sanidad animal, la sanidad vegetal y el control técnico de los insumos agropecuarios, dentro de las normas y procedimientos que se establezcan para el efecto.

(…).

CAPÍTULO IX

De las obligaciones

ART. 14.—Toda persona natural o jurídica, tiene la obligación de permitir la inspección o el ingreso a cualquier bien mueble o inmueble de los funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, o a aquellos debidamente acreditados, para ejercicio de las funciones relacionadas con la aplicación del presente decreto y de sus reglamentos, quienes tendrán el carácter y las funciones de inspectores de policía sanitaria y gozarán del amparo de las autoridades civiles y militares.

A juicio de la Sala y, contrario al argumento de la actora, la competencia del ICA en el sector agrícola se origina en la Ley 101 de 1993 (Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero), en cuyo encabezamiento se citan los artículos 64(1), 65(2) y 66(3) de la Constitución Política, estableciendo dentro de sus propósitos: “2. Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”.

Adicionalmente, el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, modificado por el artículo 112 del Decreto-Ley 2150 de 1995, prevé:

“ART. 65.—<Artículo modificado por el artículo 112 del Decreto 2150 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por intermedio del Instituto Agropecuario, ICA, deberá desarrollar las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Por lo tanto, será el responsable de ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarlos y ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional.

Para la ejecución de las acciones relacionadas con la sanidad agropecuaria y el control técnico de los insumos agropecuarios, el ICA podrá realizar sus actividades directamente o por intermedio de personas naturales o jurídicas oficiales o particulares, mediante la celebración de contratos o convenios o por delegación para el caso de las personas jurídicas oficiales.

Para este efecto, coordinará las acciones pertinentes con los ministerios de Salud y del Medio Ambiente y con las demás entidades competentes.

No obstante el ICA podrá homologar automáticamente los controles técnicos efectuados por las autoridades competentes de otros países. Dicha decisión podrá ser revocada en cualquier tiempo por un comité de homologación que para tal efecto se constituya, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Los funcionarios autorizados para estos propósitos tendrán el carácter y las funciones de 'inspectores de policía sanitaria'.

PAR. 2º—La junta directiva del ICA establecerá los criterios que deberán tenerse en cuenta para celebrar los contratos o convenios de que trata el presente artículo” (resaltado ajeno al texto).

Además, el Decreto 1840 de 1994 que reglamentó el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, establece en unos de sus artículos:

“ART. 1º—El ámbito de aplicación del presente decreto cubre todas las especies animales y vegetales y sus productos, el material genético animal y las semillas para la siembra existentes en Colombia o que se encuentren en proceso de introducción al territorio nacional, como también los insumos agropecuarios”.

(…).

“ART. 9º—Corresponde al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, ejercer el control técnico de los insumos agropecuarios, material genético animal y semillas para siembra y para tal efecto tendrá atribuciones para:

1. Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la fabricación, formulación, importación, uso y aplicación de insumos agropecuarios;

2. Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas acreditadas para la certificación de la calidad, la eficacia y la seguridad de los insumos agropecuarios;

3. Reglamentar, supervisar y controlar la producción, certificación, multiplicación, comercialización, importación y exportación de las semillas para siembra y el material genético animal, utilizado en la producción agropecuaria nacional;

4. Reglamentar y planificar la producción y asignación de semilla básica de los materiales de propiedad del Estado;

5. Aplicar el régimen de protección a las variedades vegetales;

6. Determinar los requisitos para el registro de los insumos agropecuarios que se importen, exporten, produzcan, comercialicen y utilicen en el territorio nacional, de acuerdo con sus niveles de riesgo para la salud humana, la sanidad animal y la sanidad vegetal;

7. Establecer los requisitos que deben cumplir las personas interesadas en adelantar investigación y desarrollo de plaguicidas químicos y biológicos con destino al registro de venta o a la ampliación del mismo como requisito previo al permiso especial de experimentación que expida el Ministerio de Salud según los artículos 29 y 30 del Decreto 1843 de 1991;

8. Establecer los requisitos de calidad, eficacia y seguridad y las metodologías y procedimientos de referencia para su determinación en los insumos agropecuarios, a fin de minimizar los riesgos que provengan del empleo de los mismos y facilitar el acceso de estos productos al mercado nacional e internacional;

9. Aplicar las medidas de emergencia y seguridad necesarias, tendientes a proteger la sanidad y la producción agropecuarias del país;

10. Supervisar, controlar y hacer seguimiento al cumplimiento de los requisitos establecidos en sus reglamentaciones y normas complementarias, tanto por las personas naturales como por las jurídicas registradas, así como a las garantías expresadas en los insumos agropecuarios que las mismas comercialicen, y

11. Solicitar a las personas naturales y jurídicas registrar en el ICA, la información que se estime pertinente para la producción y evaluación de estadísticas del sector.

PAR.—Los registros de las personas naturales o jurídicas contempladas en el presente artículo tendrán vigencia indefinida, pero podrán ser cancelados cuando se incumpla cualquier requisito del presente decreto y sus disposiciones reglamentarias”.

De las anteriores normas se observa que el Congreso de la República otorgó facultades al Instituto Colombiano Agrario —ICA—, para desarrollar las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Igualmente, le otorgó la responsabilidad de ejercer el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional.

Además, se observa que las normas transcritas del Decreto Reglamentario 1840 de 1994, que el actor no demandó, le otorgaron entre otras facultades al ICA, la de reglamentar la comercialización, importación exportación de las semillas para siembra, utilizado en la producción agropecuaria nacional, así como reglamentar y planificar la producción y asignación de semillas básica de los materiales de propiedad del Estado. Igualmente, determinar los requisitos para el registro de los insumos agropecuarios que se importen, exporten, produzcan, comercialicen y utilicen en el territorio nacional y las condiciones de calidad, eficacia, y seguridad y las metodologías y procedimientos de referencia para su determinación en los insumos agropecuarios, como también, la de aplicar el régimen de protección a las variedades vegetales.

Por consiguiente, las normas acusadas por el actor, no violan los artículos 150 ordinal 8º, 189 ordinal 11, 333 y 334 de la Constitución política, respecto a la competencia del ICA para expedir el acto administrativo.

Así las cosas, respecto al artículo 14 de la Resolución 148 de 2005, antes transcrito, cabe precisar que las normas supranacionales han establecido limitaciones a los derechos de los obtentores, pues se observa que el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, en su artículo 9º, dispone que: “1. El libre ejercicio del derecho exclusivo concedido al obtentor solo podrá limitarse por razones de interés público”; e igualmente el literal a) del artículo 25 de la Decisión 345 de 1993, en el cual se fundamenta el aludido aparte del artículo 14 acusado, establece: “El derecho de obtentor no confiere a su titular el derecho de impedir que terceros usen la variedad protegida cuando tal uso se realice: a) En el ámbito privado, con fines no comerciales;”, razones más que suficientes para sostener que el acto acusado no vulnera los artículos 58, 64 y 65 de la C.P., en la medida en que “realiza el cometido de los artículos 64 y 65 de la C.P., permitiéndole al pequeño agricultor abaratar sus costos de producción”, como bien lo nota el señor procurador primero delegado ante esta corporación (fl. 220).

Respecto al aparte del artículo 27 del acto acusado, tampoco se violan los artículos 58, 64 y 65 de la Constitución Política, pues se fundamenta en el artículo 24 de la Decisión 345, el cual contempla los derechos que tiene el obtentor sobre la explotación comercial de la variedad, es decir, consagra una consecuencia lógica del régimen de protección de los derechos de los obtentores de variedades vegetales.

Referente al aparte transcrito del artículo 112 de la resolución demandada, se aclara que este se encuentra estructurado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, cuya norma prescribe que “el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por intermedio del ICA, desarrolla las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país”. De manera, que según el aludido artículo 65 el ICA es responsable de ejercer tales actividades y “…el control técnico de las exportaciones, importaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios…”.

Además, y lo que es más importante, el capítulo IX “de las obligaciones”, en sus artículos 14 y 15 del Decreto 1840 de 1994, establece que el ICA, goza del carácter y funciones de inspectores de policía sanitaria, al disponer:

“ART. 14.—Toda persona natural o jurídica, tiene la obligación de permitir la inspección o el ingreso a cualquier bien mueble o inmueble de los funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, o a aquellos debidamente acreditados, para ejercicio de las funciones relacionadas con la aplicación del presente decreto y de sus reglamentos, quienes tendrán el carácter y las funciones de inspectores de policía sanitaria y gozarán del amparo de las autoridades civiles y militares” (resaltado de la Sala).

“ART. 15.—Toda persona que tenga conocimiento de la presencia de animales, vegetales o sus productos infectados o infestados por enfermedades, plagas, malezas u otros organismos, o que conozca de efectos nocivos causados por productos biológicos o químicos u otras sustancias empleadas en el combate de los agentes antes citados, está en la obligación de notificarle inmediatamente a las autoridades sanitarias competentes” (resaltado ajeno al texto).

En conclusión, la estructura de los apartes demandados, son un fiel reflejo de la aplicación de las normas legales y supralegales, en especial del Decreto 1840 de 1994, que indudablemente facultan al ICA de competencias como autoridad sanitara. Por lo tanto, a juicio de la Sala, el acto administrativo acusado goza de plena legalidad.

En consecuencia, es del caso denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de marzo de 2011.»

(1) “ART. 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.

(2) “ART. 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”.

(3) “ART. 66.Las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales”.