Sentencia 2005-00116 de noviembre 15 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 20050011601

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad.

Actor: Jorge Enrique Cuellar Murcia

Bogotá, D.C., quince de noviembre de dos mil doce.

Se decide en única instancia la acción de nulidad promovida por el ciudadano Jorge Enrique Cuellar Murcia, contra el Decreto 3550 de 28 de octubre de 2004 “por el cual se suprime el Instituto Nacional de Radio y Televisión —Inravisión— y se ordena su disolución y liquidación”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. La demanda

I.1. Solicita el actor que se declare la nulidad de los artículos 1º, 11, 12 y 13 del Decreto 3550 de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se suprimió el Instituto Nacional de Radio y Televisión —Inravisión— y se ordenó su disolución y liquidación.

Explicó que el Constituyente de 1991, en el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política, estableció una protección especial en favor de los trabajadores de Inravisión, al señalar: “Se garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión”.

Ese especial amparo a los derechos de los servidores de Inravisión comprende todos los beneficios alcanzados por los trabajadores como consecuencia de las negociaciones consagradas en los acuerdos desde el nacimiento mismo de la radio y televisión en Colombia, tales como el régimen especial de pensión de jubilación, primas, bonificaciones especiales, vacaciones extendidas y jornadas de trabajo especiales acordes con las funciones que desarrollaban los grupos de trabajadores, e implica que aquellos deben permanecer en el cargo, salvo que fueren desvinculados por sanción disciplinaria, renuncia, fallecimiento del trabajador, interdicción o por causa culposa del trabajador.

Dicha garantía constitucional no puede ser eliminada mediante normas de jerarquía inferior, como quiera que el parágrafo del artículo 77 es permanente y norma de obligatorio cumplimiento, lo que implica que rige hasta cuando sea retirada del ordenamiento jurídico a través de una reforma constitucional.

Trajo a colación el concepto emitido el 11 de febrero de 2002 por Urrego y Escobar Asociados Ltda., para Inravisión, en el que se sostuvo que los trabajadores vinculados a dicha entidad, en el momento en que fue promulgada la Constitución Política de 1991, adquirieron, por voluntad del Constituyente, un estatus, que se traduce en el derecho a que se le continúe aplicando la normativa vigente en ese momento, en materia salarial y prestacional. Así mismo, consideró que esa prerrogativa se aplica tanto a los trabajadores vinculados al momento de su promulgación, como a los que lo realicen posteriormente y no se pierde ni siquiera en el supuesto de la derogación que por vía legal se haga de esa normativa.

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3525 de 26 de octubre de 2004, dando autorización para la creación de la nueva entidad, lo que se hizo mediante la escritura pública 3138 de 28 de octubre del mismo año, otorgada en la Notaría 34 de Bogotá D.C., según la cual los representantes legales de Inravisión y Adpostal “obrando de conformidad con el Decreto 3525 de octubre 26 de 2004, comparecen para constituir la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia —RTVC— aprobada por la junta directiva de la misma, según acta Nº 1 de octubre de 2004”.

El mismo día en que se protocolizó la mencionada escritura pública, el Gobierno Nacional promulgó el Decreto acusado “por el cual se suprime el Instituto Nacional de Radio y Televisión —Inravisión— y se ordena su disolución y liquidación” y lo publicó en el Diario Oficial Nº 45715.

El Gobierno Nacional conocía perfectamente que la supresión del Instituto Nacional de Radio y Televisión se encontraba sometida a la protección concreta, especial y adicional, que otorga el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política a los trabajadores de esa entidad.

La escritura pública 844 de 30 de marzo de 1995 estableció que la duración de Inravisión Ltda. sería indefinida y que solo la ley podría determinar su liquidación, razón por la cual dicha entidad solo puede ser suprimida y liquidada mediante acto legislativo, que derogue el parágrafo del artículo 77 ibídem o manifieste su supresión.

I.2. A juicio del actor, se violaron los artículos 4º, 53, 58, 76, 77 y su parágrafo, 121, 150, numerales 1º, 19, literal f), y 23, 189, numeral 10 y 365 de la Constitución Política; 1º de la Ley 182 de 1995; 15 y 16 de la Ley 335 de 1996; y 9º de la Ley 14 de 1991.

En resumen, explicó el alcance del concepto de violación, así:

Alegó que el Gobierno Nacional suprimió Inravisión sin tener en cuenta que dicha entidad prestaba un servicio público y se encontraba amparada por una especial protección, consagrada en el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política, que implica que esa supresión no se podía realizar mediante las facultades, que le concede el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 189, numeral 14, de la Constitución Política, pues para poderla suprimir se requiere acto legislativo que suprima el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política.

Señaló que discrepaba de lo manifestado en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en que se apoyó el gobierno para dictar el acto acusado, al considerar que el respeto a la estabilidad y a los derechos laborales de los trabajadores de Inravisión, consagrado en el artículo 77 de la Constitución Política, era común a todos los trabajadores, puesto que con la inclusión de esa norma lo que quiso el Constituyente fue marcar la diferencia entre los trabajadores públicos de Inravisión y los demás servidores públicos.

Cargos contra el artículo 1º del Decreto 3550 de 2004.

El artículo 1º del Decreto acusado, al disponer la supresión, disolución y liquidación de Inravisión, desconoció la protección a las garantías sociales, el respeto por la estabilidad y los derechos de los trabajadores y la protección a la permanencia de la empresa en el tiempo, reconocidos en el parágrafo del artículo 77 ibídem.

Para poder garantizar y respetar esos derechos y la estabilidad de los trabajadores se requiere de la existencia de “la empresa”, razón por la cual ni el Presidente de la República, ni el Congreso de la República, podían suprimirla mediante ley ordinaria.

El Constituyente quiso, en el caso de Inravisión, asegurarse de que su existencia no estuviera sujeta a un arbitrio diferente del de un acto legislativo.

Cargos contra el artículo 11, ibídem.

Manifestó que esta norma al disponer la supresión de empleos y la terminación de la vinculación, desconoció el obligatorio cumplimiento del parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política, que deben tener las ramas del poder público ejecutiva, legislativa y judicial.

Violó, además, el inciso final del artículo 53 de la Constitución Política, que prevé que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores, así como también el artículo 58 ibídem, habida cuenta de que este garantiza los derechos adquiridos de los trabajadores, que comprende no solamente la estabilidad mencionada, sino los acuerdos y las convenciones colectivas vigentes, en particular, el Acuerdo 20 de 1964.

Cargos contra los artículos 12 y 13, ibídem.

Estas normas, al reconocer una indemnización como consecuencia de la supresión y liquidación de la entidad y establecer incompatibilidad con otras indemnizaciones, contrariaron el contenido del parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política, que implica garantizar y respetar la estabilidad y los derechos laborales de los trabajadores de Inravisión, donde resulta que esa indemnización no tenía cabida, pues a ellos se les debe garantizar su estabilidad y no pueden ser desvinculados de la entidad, sino únicamente por fallos disciplinarios.

De igual manera, con la inclusión de estas normas se violó el artículo 53 de la Constitución Política.

En cuanto a la incompatibilidad con otras indemnizaciones, a que se refiere el artículo 13, reitera los mismos cargos de violación expuestos frente a los artículos 11 y 12.

II.- Trámite de la acción

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II. 1. Contestación de la demanda

II.1.1. El Ministerio de Comunicaciones. Manifestó que el reconocimiento al respeto a los derechos de los trabajadores de Inravisión, consagrado en el artículo 77 de la Constitución Política, no significa que dicha entidad no pueda ser liquidada, que el texto consagrado en la norma pueda interpretarse como un derecho absoluto y que el cierre de la entidad suponga el menoscabo de los derechos de los trabajadores.

Señaló que la demanda pretende volver absoluto ese derecho, siendo que en la Constitución Política no hay derechos absolutos, conforme se reconoció en la Sentencia C- 774 de 2001, de la Corte Constitucional.

Advirtió que el acto acusado es una norma de reestructuración del Estado colombiano, expedida con fundamento en la facultad otorgada al Presidente de la República por el artículo 189, numerales 15 y 16, y por la Ley 489 de 1998, artículo 52, con aplicación de lo dispuesto en el Decreto-Ley 254 de 2000, por el cual se expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, como lo es el de Inravisión.

Que la expresión “derechos adquiridos” de la legislación laboral y del artículo 77 de la Constitución Política, no puede ser entendida en el sentido de impedir que el señor Presidente ejerza sus facultades constitucionales de ordenar la liquidación de la institución, por cuanto los derechos laborales no son absolutos, en la medida en que están supeditados a la prevalencia del interés general.

Que el Estado determinó que lo que más convenía al interés general era la liquidación de Inravisión, por lo tanto, la consagración de los derechos adquiridos no puede llevarse al extremo de obligar a mantener dicha entidad, sin importar las pérdidas económicas que provoque o cuánto afecte el desarrollo de la televisión pública en Colombia, es decir, no puede elevarse ninguna de las normas a favor de los trabajadores como superiores al interés general plasmado en toda la Constitución.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló que el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política no era obstáculo para la liquidación de Inravisión, dado que se trata de una sociedad organizada como empresa industrial y comercial del Estado, que forma parte de la rama ejecutiva del poder público, del orden nacional, del sector descentralizado por servicios, por lo que en una eventual escisión, fusión o supresión debe ser implementada conforme a las disposiciones constitucionales y legales pertinentes.

Determinó que el citado artículo 77 no incluye una estabilidad perpetua en el trabajo. Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia T-678 de 2001, señaló que el derecho al trabajo, al ser reconocido como fundamental, exige la protección de su núcleo esencial y la facultad de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempos indeterminados, pero no trae consigo la facultad de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado por el arbitrio absoluto del sujeto.

El artículo 77 de la Carta fue desarrollado por la Ley 182 de 1995 y modificaciones. El tema de los derechos adquiridos de los trabajadores de Inravisión quedó subsumido allí, pero el actor no demostró que se haya desconocido con el decreto acusado disposición alguna de esta ley.

Anotó que ninguna convención colectiva puede enervar la Constitución ni la ley, en lo que tiene que ver con las facultades del gobierno para reestructurar empresas estatales, o para aplicar tales normas.

Alegó que si bien el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política reclama la protección de los derechos de los trabajadores de Inravisión, no contiene un derecho que impida su liquidación, ni que los funcionarios de esa entidad puedan ser separados del servicio, porque ni lo uno ni lo otro tienen barreras constitucionales.

Que los derechos adquiridos, objeto de protección, no son los que alega la parte actora, puesto que no hay derechos adquiridos a la existencia de una entidad ni tampoco a una estabilidad distinta de la prevista en las leyes.

El establecimiento de la duración de Inravisión por tiempo indefinido, incluida en la escritura pública 844 de 30 de marzo de 1995, no es un derecho adquirido, sino una estipulación contenida en un instrumento público, que no pasaría a entrar al patrimonio de los trabajadores. Para el efecto, trajo a consideración la Sentencia C-314 de 2004, que aclaró que la pertenencia a un régimen laboral concreto no constituye un derecho adquirido.

Por lo tanto, las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en la reestructuración, como en el Decreto 3550 de 2004 no desconocen derechos adquiridos.

Afirmó que el parágrafo del artículo 77 no dice que no pueda liquidarse Inravisión, sino que en todos los casos se respeten sus derechos adquiridos.

Respecto del artículo 11 del decreto acusado, señaló que este no hace relación a un recorte de derechos, sino que es un artículo procedimental, que no niega ni afirma derecho alguno.

Con relación al artículo 12 del acto demandado, manifestó que el ataque realizado al primer artículo es bastante ligero, porque se basa en que Inravisión no podía liquidarse, pero sabiendo que sí se podía liquidar, resulta gratuito dicho ataque.

En lo que respecta al artículo 13, consideró que el ataque que se plantea es una reiteración de la presunta imposibilidad de liquidar la nombrada entidad, pero sobre ello se remite a lo ya expresado.

II.1.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública. Defendió el acto acusado, en los mismos términos que lo hizo el Ministerio de Comunicaciones.

II.1.3. La Radio Televisión Nacional de Colombia – RTVC. En calidad de tercero interesado en las resultas del proceso, solicitó denegar las pretensiones de la demanda, porque el Presidente de la República sí era competente para suprimir Inravisión, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y el numeral 52 de la Ley 489 de 1998.

Esta facultad constitucional otorgada al Presidente de la República es propia y permanente, pero debe ejercerse en cumplimiento de la ley que el Congreso haya expedido para tales efectos.

Precisó que según el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Presidente tiene la competencia para suprimir y disponer la disolución y liquidación de los organismos y/o entidades administrativos del orden nacional, siempre y cuando su decisión de supresión esté debidamente fundamentada en alguna de las causales mencionadas en la citada norma.

Explicó que el Presidente al suprimir Inravisión, lo hizo facultado por la Constitución y la ley, pues aquella es una entidad pública del orden estatal y que, además, actuó amparado en las causales previstas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 para su procedencia, toda vez que la supresión quedó debidamente sustentada en las evaluaciones y estudios que adelantó Arthur D. Little, la Contraloría General de la República y el documento Conpes 3314 de 2004, en las que se evidenció la grave situación financiera, administrativa y contable de dicha empresa y se enfatizó en los problemas estructurales que aquella sufrió en todas sus áreas de negocio, que la hicieron ineficiente en la operación, producción y mantenimiento de la red de radio y televisión nacional.

Alegó que, de conformidad con los considerandos del concepto emitido el 17 de junio de 2003 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el parágrafo del artículo 77 constitucional no representó ningún obstáculo para la supresión, disolución y liquidación de Inravisión, como quiera que mediante este precepto constitucional no se les otorgaron garantías adicionales o especiales a los trabajadores de dicha entidad.

Indicó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema, mediante sentencias de 24 de febrero de 2009 y 4 de noviembre de 2009, a propósito de la supresión de Inravisión y de reclamaciones laborales de sus trabajadores, consideró también que el parágrafo del artículo 77 no presentaba obstáculo para su supresión, dado que esta normativa no le otorgó prerrogativas especiales a los trabajadores de Inravisión y que el decreto acusado fue expedido por el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, con fundamento en las facultades constitucionales y legales y en atención a los conceptos previos que tanto la Contraloría General de la República como el Conpes presentaron, en los que sugirió la supresión de la entidad por su inviabilidad financiera, administrativa y contable.

Así mismo, señaló que para la supresión de Inravisión no era indispensable acudir al instrumento de reformar la Constitución Política, sino a las normas constitucionales y legales que facultaban al Presidente para ello.

Argumentó que al realizar una interpretación sistemática y finalista del parágrafo del artículo 77 constitucional, y no meramente gramatical o exegética, es posible determinar que el respeto y garantía de la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión, se reputaba exclusivamente respecto de la creación del organismo a que hacen referencia los artículos 76 y 77 de la Constitución Política (actualmente Comisión Nacional de Televisión), sin perjuicio de que el Gobierno Nacional pudiera decretar la supresión y liquidación de dicha entidad cuando se dieran las causales diferentes a la simple creación de dicha Comisión.

Mencionó que el artículo 76 de la Constitución Política hizo referencia a un organismo que iba a cumplir algunas de las funciones que ya estaba cumpliendo Inravisión y que el parágrafo en cuestión se introdujo al texto constitucional con el fin de salvaguardar los derechos de los trabajadores de la mencionada entidad, porque se temía por su estabilidad laboral con posterioridad a la creación del nuevo organismo —Comisión Nacional de Televisión—.

Anotó que el Gobierno Nacional suprimió y liquidó a Inravisión luego de un juicioso análisis, teniendo en cuenta su inviabilidad económica y financiera, y sin desconocer el citado parágrafo constitucional.

Concluyó que el Gobierno Nacional al disponer la supresión actuó en ejercicio de las facultades otorgadas en la Constitución y la ley, debido a la presencia de las causales señaladas por el legislador y de acuerdo con el procedimiento y las normas previstas para tal fin.

Que para la supresión de entidades descentralizadas del orden nacional, como lo era Inravisión, el Gobierno dispone de facultades permanentes, avaladas en su constitucionalidad por la Corte en la Sentencia C-702 de 1999. La supresión no se hizo por un decreto reglamentario, como lo estimó el actor, sino a través de una norma de diferente naturaleza, es decir, de un decreto general o de autorizaciones. Además, con la supresión de dicha entidad no se afectaron los derechos de los trabajadores que consagra el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política.

III. Alegato del Ministerio Público

El señor agente del Ministerio Público, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se nieguen las pretensiones de la demanda, por lo siguiente:

Señaló que Inravisión fue creado en 1963 como establecimiento público adscrito al Ministerio de Comunicaciones, transformado por la Ley 183 de 1985 en entidad asociativa de carácter especial y convertido por la Ley 182 de 1995 en sociedad entre entidades públicas sujeta al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.

De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 es una entidad descentralizada del orden nacional, hace parte de la estructura del sector descentralizado por servicios.

Consideró que el Decreto 3550 de 2004 fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-Ley 254 de 2000, previo dictamen técnico de las condiciones del Instituto Nacional de Radio y Televisión, así como el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado, por su crítica situación financiera y carácter de empresa industrial y comercial del Estado, dada su naturaleza jurídica como entidad del orden nacional, a la cual, en consecuencia, le es aplicable el régimen jurídico propio de las entidades descentralizadas del orden nacional.

Manifestó que la subrogación de los compromisos adquiridos por Inravisión en el nuevo ente que asumió funciones como gestor del servicio de radio y televisión, se traduce simplemente en la consecuencia lógica y necesaria de la supresión de aquella, que por su situación crítica se hacía inviable, como lo señaló el documento Conpes 3314 de 25 de octubre de 2004 al recomendar la supresión, con miras a garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de radio y televisión a cargo del Estado.

Explicó que los derechos adquiridos no se desconocen con la reestructuración de las instituciones públicas, puesto que ellos se garantizan en el proceso de liquidación, siempre y cuando se hayan consolidado y no constituyan meras expectativas. Tampoco el hecho de ser parte de una convención colectiva genera derechos adquiridos per se, y lo que corresponde, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, es lograr un equilibrio armónico entre las normas que reconocen y protegen los derechos de los trabajadores, con las disposiciones legales que regulan los procesos liquidatorios en las entidades públicas, a fin que puedan tener pleno efecto tanto los derechos de los trabajadores, como la finalidad perseguida con los procesos de reestructuración administrativa.

IV. Consideraciones de la Sala

En razón de que el actor invoca la acción nulidad por inconstitucionalidad, la Sala debe establecer, en primer lugar, si en ello le asiste la razón y la competencia para decidir corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o si, por el contrario, se trata de una acción de simple nulidad, caso en el cual la decisión debe adoptarse por esta Sección.

En el primer evento, se debe tener en cuenta que según lo dispone el artículo 97, numeral 7º, del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, para que el conocimiento corresponda a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo debe tratarse del ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la cual supone el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) presentarse contra decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional; (ii) que su juzgamiento no corresponda a la Corte Constitucional; (iii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y (iv) que no obedezca a función propiamente administrativa(1).

El Decreto 3550 de 28 de octubre de 2004, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, el 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-Ley 254 de 2000.

La norma constitucional enunciada dispone que corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley.

El artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en sus numerales 3º y 4º, faculta al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional.

El Decreto 254 de 2000 regula todo lo atinente a la liquidación de dichas entidades u organismos.

No ofrece lugar a duda que el Decreto 3550 de 2004 acusado implica por parte del Presidente de la República el ejercicio de funciones como suprema autoridad administrativa, ya que es desarrollo inmediato del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, aunque mediato del artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, no siendo, en consecuencia, susceptible de control a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, sino de simple nulidad, cuya competencia corresponde a esta Sección. A este respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado:

“... las ‘acciones de nulidad por inconstitucionalidad’ atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquellas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa”(2).

IV.1. Los cargos de violación

Las censuras de la demanda están referidas a los artículos 1º, 11, 12 y 13 del Decreto 3550 de 28 de octubre de 2004, los cuales son del siguiente tenor:

“Decreto 3550 de 2004

(Octubre 28)

“Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, y se ordena su disolución y liquidación”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de sus facultades constitucionales y legales y, en especial, de las previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-Ley 254 de 2000, y

Considerando:

Que el artículo 189 numeral 15 de la Constitución Política dispone que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley;

Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 en sus numerales 3º y 4º faculta al Presidente de la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad o cuando la conveniencia de esa decisión se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los órganos de control;

Que el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política no es obstáculo para la supresión, como lo anotó la Sala de Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado en concepto del 17 de junio de 2003 en el cual textualmente se afirma, entre otras cosas, que “en el caso objeto de consulta, Inravisión es una sociedad entre entidades públicas, organizada como empresa industrial y comercial del Estado, la cual forma parte de la administración pública, rama ejecutiva del poder público del orden nacional del sector descentralizado por servicios (L. 489/98, art. 38.2.f) y, en consecuencia una eventual escisión, fusión o supresión debe ser implementada conforme a las disposiciones constitucionales y legales pertinentes, atendiendo las competencias señaladas en ellas”;

Que más adelante, en el citado concepto, señala la Sala: “en síntesis, como no existe desarrollo legal alguno que le dé contenido especial a la protección de los derechos de los trabajadores de Inravisión, incluido el de estabilidad, consagrada en el artículo 77 de la Carta, pues las leyes 182 y 335 se limitaron a reiterarla, su régimen al respecto es el común al de los demás servidores del Estado en la forma que quedó consignada, pues no existe una garantía distinta o un plus que permita concluir un tratamiento especial”;

Que mediante concepto del 19 de agosto de 2004, Radicación 1566, la mencionada Sala consideró que, ante la eventual supresión de Inravisión, su pasivo pensional calculado de conformidad con las leyes 314 de 1996 y 419 de 1997, debe pagarlo la Comisión Nacional de Televisión, en los plazos establecidos por dichas leyes. De igual manera, anotó que los recursos legales para el financiamiento del servicio público de televisión pública deben ser transferidos por la CNTV a la entidad que cumpla esta función;

Que en los estudios sobre reestructuración de las empresas industriales y comerciales del Estado del sector de televisión en Colombia y el documento Conpes número 3314 de octubre 25 de 2004, teniendo en cuenta su crítica situación se recomendó la supresión de Inravisión y el traslado de sus funciones a una nueva entidad;

Que el documento de política pública de la contraloría delegada para la infraestructura física y telecomunicaciones, comercio exterior y desarrollo regional, identificado con los números 85113-01 de fecha febrero 16 de 2004, señala que Inravisión es financieramente inviable,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Supresión, disolución y liquidación

ART. 1º—Supresión, disolución y liquidación. Suprímese el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, creado mediante Decreto 3267 del 20 de diciembre de 1963 como establecimiento público adscrito al Ministerio de Comunicaciones, transformado por la Ley 42 de 1985 como entidad asociativa de carácter especial y posteriormente por la Ley 182 de 1995 transformada en sociedad entre entidades públicas, organizada como empresa industrial y comercial del Estado, naturaleza esta conservada por la Ley 335 de 1996.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, entrará en proceso de disolución y liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación —Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión en Liquidación—.

Para efectos de la liquidación del Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, en los aspectos no contemplados por el presente decreto, se aplicará lo señalado en el Decreto-Ley 254 de 2000 y en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad, lo pertinente en las disposiciones sobre liquidación del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio.

(...).

CAPÍTULO III

Disposiciones laborales y pensionales

ART. 11.—Supresión de empleos y terminación de la vinculación. Como consecuencia de la supresión del Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, el liquidador, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

La supresión de los empleos y cargos dará lugar a la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales y del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, en los términos previstos en las normas vigentes.

Al vencimiento del término de la liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán los contratos de trabajo de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.

ART. 12.—Indemnizaciones. A los trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo como consecuencia de la supresión y liquidación del Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, se les reconocerá y pagará una indemnización así:

1. Por menos de un (1) año de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario.

2. Por un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5) años: cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y quince (15) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10) años; cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte (20) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

4. Por diez (10) años o más de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año, y cuarenta (40) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.

PAR.—El Liquidador elaborará un plan de pagos para la cancelación de las obligaciones laborales incluidas las indemnizaciones de que trata el presente decreto, las que serán canceladas en el término máximo de noventa (90) días conforme a lo establecido por el Decreto 797 de 1949.

ART. 13.—Incompatibilidad con otras indemnizaciones. Las indemnizaciones a las que se refiere el presente decreto son incompatibles con cualquier otra de las establecidas para la terminación unilateral y sin justa causa de los contratos de trabajo...”.

Como quiera que el Decreto 3550 de 2004 ha sido objeto de varias demandas en esta Sección, en ejercicio de la acción de simple nulidad, debe la Sala establecer si se da o no en el caso examinado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

Sobre el particular, el inciso 2º del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo prescribe que la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá efectos de cosa juzgada erga omnes en relación con la causa petendi juzgada.

Esta corporación en sentencia de 16 de marzo de 2012 (Exp. 2005-00053-01, autoridades nacionales, demandante: Roberto Carlos Montes y Otros, C.P. María Claudia Rojas Lasso), al pronunciarse sobre cargos globales planteados contra el Decreto 3550 de 2004, que incluyó el análisis de censuras contra los artículos 1º, 11 y 12 de este, los despachó desfavorablemente, sosteniendo al efecto:

“... Los derechos laborales de los servidores públicos: la exacta dimensión del derecho al trabajo, la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores y la garantía de estabilidad laboral.

Ahora bien, en cuanto concierne a los derechos de los trabajadores, interesa destacar que el artículo 25 de la Constitución dispone que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, y agrega que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Por su parte, el artículo 53 del ordenamiento superior dispone que la ley no puede menoscabar los derechos de los trabajadores. Y, en el mismo sentido se orienta el artículo 58 ibídem, al señalar que se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. De modo que una vez se ha consumado la situación jurídica e individual, y constituido así el derecho concreto, los derechos laborales entran al patrimonio de la persona y son intangibles frente a la nueva legislación.

Sobre la intangibilidad de los derechos adquiridos la Corte Constitucional ha expresado:

“Configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona. Ante la necesidad de mantener la seguridad jurídica y asegurar la protección del orden social, la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales. De este modo se construye el principio de la irretroactividad de la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la virtud de regular o afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquella, cuando ante una determinada situación de hecho se han operado o realizado plenamente los efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes”[14](destacado fuera de texto).

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que el principio de irretroactividad de la ley no opera respecto de las meras expectativas:

“La noción de derecho adquirido ha sido ampliamente discutida por la ciencia jurídica, a fin de distinguirla de las meras expectativas, pues mientras el primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las segundas no gozan de esa protección. Esta distinción se relaciona entonces con la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la retroactividad, pues en principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio la ley puede modificar discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho. A su vez, esta prohibición de la retroactividad es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad democrática, pues la regulación social a través de normas jurídicas pretende dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es necesario que los individuos conozcan previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos a las mismas. Una aplicación retroactiva de una ley rompe entonces no solo la confianza de las personas en el derecho, con lo cual se afecta la buena fe sino que, además, desconoce la libertad y autonomía de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su dignidad”[15] (destacado fuera de texto).

De otra parte, para dilucidar las acusaciones en estudio se debe definir si la Constitución garantiza la estabilidad absoluta en los cargos en entidades del Estado o si, por el contrario, permite la supresión de los mismos en algunos casos, como el de la supresión de entidades del estado.

Sobre el primero de los tópicos planteados, esto es, el relacionado con el derecho a permanecer vinculado al servicio de la administración, la jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente que no constituye parte del núcleo esencial del derecho al trabajo y por ello la administración puede prescindir de cargos públicos, aún los de carrera administrativa, con ocasión de la supresión de entidades públicas, entre otras circunstancias, siempre que se reúnan determinadas condiciones que la Corte ha explicado en varias sentencias, entre ellas la T-374 de 2000 que se transcribe parcialmente:

“... Así mismo, cabe señalar que la supresión de un cargo de carrera administrativa se pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a lograr el mejoramiento administrativo en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los derechos de los trabajadores.

... esta corporación(3) ha dicho que la prerrogativa de permanecer en un cargo determinado eventualmente puede llegar a afectar un derecho fundamental, dependiendo de las circunstancias particulares de cada caso (...) Para el efecto de verificar la procedibilidad de la tutela, en cada caso es necesario determinar si el derecho vulnerado o atacado tiene la categoría de fundamental. Para tal fin es pertinente recordar las precisiones hechas por la Corte en Sentencia T- 799 de 1998, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa con respecto al derecho al trabajo y su núcleo esencial:

... El núcleo esencial de los derechos fundamentales ha sido entendido como el reducto medular invulnerable que no puede ser puesto en peligro por autoridad o particular alguno. La Corte Constitucional lo define, a su vez —siguiendo al profesor Peter Haberle— como ... el ámbito necesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas[4]. En principio, pues, es a este derecho medular al que va dirigida la protección de la acción de tutela.

Con el derecho fundamental al trabajo (C.P. art. 25) sucede entonces, como con otros derechos de su clase, que las prerrogativas laborales que se derivan de su naturaleza no alcanzan el nivel de derechos fundamentales (...).

Sobre el particular, igualmente la Corte señaló con ponencia del magistrado Naranjo Mesa, en Sentencia T-047 de 1995 lo siguiente:

“Es cierto que el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo esencial es incondicional e inalterable. Pero lo anterior no significa que los aspectos contingentes y accidentales que giran en torno al derecho al trabajo, sean, per se, tutelables, como si fueran la parte esencial”.

“Una derivación del derecho al trabajo podría convertirse en parte esencial del mismo derecho, cuando concurren, a lo menos, varios elementos, como son la conexidad necesaria con el núcleo esencial del derecho en un caso concreto, la inminencia de un perjuicio si se desconoce el hecho, merecimiento objetivo para acceder al oficio o para ejercerlo, la necesidad evidente de realizarlo como única oportunidad para el sujeto. Si se confunde el derecho fundamental con los derivados del mismo, se daría el caso de que todo lo que atañe a la vida en sociedad sería considerado como derecho fundamental, lo cual es insostenible”.

“Así las cosas, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la pretensión incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado por el arbitrio absoluto del sujeto, sino en la facultad, in genere, de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo indeterminados”.

Luego, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no hacen parte del núcleo esencial del derecho al trabajo, la vocación de ocupar determinados puestos o cargos públicos, ni de estar vinculado el empleado a una entidad en particular. Estas circunstancias accidentales y mutantes surgidas durante la relación laboral, son accesorias al nódulo central del derecho y, por tanto, no hacen parte fundamental del mismo, ni son amparables, en principio, por vía de tutela.

(...) en la Sentencia de unificación de Jurisprudencia SU-250/98 (...) se sentó el siguiente criterio:

“Pues bien, la tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo; además, frente a la estabilidad existen variadas caracterizaciones: desde la estabilidad impropia (pago de indemnización) y la estabilidad precaria (caso de los empleados de libre nombramiento y remoción que pueden ser retirados en ejercicio de un alto grado de discrecionalidad), hasta la estabilidad absoluta (reintegro derivado de considerar nulo el despido), luego no siempre el derecho al trabajo se confunde con la estabilidad absoluta. (...)[3] Sentencia T-047 de 1998 (...)[4] Sentencia T-002 de 1992 (...)”

puede producir por múltiples circunstancias, por fusión o liquidación de la entidad

Los criterios anteriores fueron reiterados en Sentencia C-734 de 2003, de la cual se transcriben los siguientes apartes:

“Así la corporación ha precisado que el derecho a la estabilidad, no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el interés general.[20]

En el mismo orden de ideas la Corte ha señalado que el derecho a la estabilidad puede ser restringido para garantizar la vigencia de bienes constitucionales como por ejemplo la igualdad de oportunidades y los derechos de participación política, respetando en este, como en todo ejercicio de la potestad de configuración normativa por el legislador los principios de racionalidad y proporcionalidad.

Al respecto ha dicho la Corte:

Por regla general, el derecho a permanecer ejerciendo un cargo o una función pública solo puede restringirse cuando el servidor público compromete alguno de los principios que deben orientar su gestión, como el principio de eficiencia, de igualdad o de moralidad. Sin embargo, en casos excepcionales, el legislador puede establecer causales de retiro que tiendan a promover bienes o derechos constitucionales diversos y que, de otra manera, se verían injustamente limitados. Así ocurre, por ejemplo, cuando se establece una edad de retiro forzoso para favorecer la igualdad de oportunidades y los derechos de participación política.

La restricción del derecho a la estabilidad, que opera por decisión del propio titular es, al menos, equivalente a la promoción de la igualdad que se genera al liberar una plaza pública, para que sea ocupada por un nuevo ciudadano. Este relevo, como quedó explicado, fomenta la igualdad de oportunidades y los derechos de participación política y, adicionalmente, constituye una forma eficaz de distribución del empleo público, con todas las consecuencias económicas y fiscales que ello implica. En suma, para la Corte si bien la disposición estudiada afecta el derecho al trabajo al imponer una nueva causal de retiro, esta no es desproporcionada, vale ... decir, se encuentra plenamente compensada por los beneficios constitucionales que genera[21].

La Corte ha igualmente precisado que la estabilidad laboral no configura un derecho fundamental y, en principio, no forma parte del núcleo esencial del derecho al trabajo”.

De acuerdo con los criterios expuestos, que esta Sala prohíja, la supresión de empleos a que da lugar la supresión y liquidación de una entidad administrativa no viola el derecho al trabajo, porque la permanencia en el servicio público, independientemente de la modalidad de la vinculación, no hace parte de su núcleo esencial.

(...).

“... Lo primero que se debe advertir es que la eliminación de empleos de Inravisión como consecuencia de su supresión, es necesaria consecuencia del proceso de supresión y liquidación dispuesta por el decreto acusado.

En diversos fallos, entre ellos, el dictado por la Sección en noviembre 9 de 2004 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), con ocasión de la supresión y liquidación de Telecom(3), la Sala ha dejado claramente definido que la supresión de una entidad conlleva, como consecuencia lógica y necesaria, la consiguiente facultad de suprimir los cargos o empleos de su planta de personal. Puesto que los razonamientos expuestos en la ocasión precedente, son enteramente aplicables a la censura dirigida contra el decreto de supresión y liquidación de Inravisión, resulta pertinente reiterarlos. En dicha ocasión, la Sala dilucidó esta cuestión en los siguientes términos:

“... las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir entidades..., llevan ínsita la facultad de supresión de cargos o empleos. De tal manera que si la voluntad del Constituyente fue que... el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara, se entiende que para cumplir los fines allí previstos le facultó a la autoridad competente para suprimir los cargos o empleos..., sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que le cause a su titular en aras del interés público”.

Por lo demás, quedó precisado que la tensión existente entre la potestad que tiene el Estado para disminuir su planta de personal, y el derecho que tiene el trabajador a no ser removido de su cargo sino por justa causa, encuentra solución final y justa en la indemnización señalada que, sumada a la liquidación que por ley le corresponde, compensa la desaparición del cargo.

Ahora bien:

Es cierto que el parágrafo del artículo 77 Constitucional establece: “Se garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión”. También lo es que el artículo 374 ibídem, preceptúa que “la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.

El actor fundó las acusaciones señaladas en el argumento de que el parágrafo comentado garantizaba la permanencia de Inravisión como una entidad de creación constitucional que solo podía ser suprimida mediante un procedimiento de reforma de la Carta Política que en ningún caso corresponde al Gobierno Nacional.

Esta acusación no prospera, en primer término, porque la garantía de los derechos laborales y pensionales de Inravisión, en los que hace énfasis el parágrafo del artículo 77, debe entenderse en los mismos términos de las garantías de los demás trabajadores del Estado que, como quedó establecido, no garantizan una estabilidad absoluta.

Dicha garantía, en modo alguno conlleva una derogación de las competencias que la Constitución Política confiere al Presidente de la República para suprimir entidades administrativas del orden nacional, contemplada en el numeral 15 del artículo 189 ibídem, con sujeción a la Ley 489 de 1998,“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, y se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución”, cuyo artículo 52 estableció:

“ART. 52.—De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un periodo determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización (o desconcentración)* de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

PAR. 1º—El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza.

Las competencias mencionadas podían ejercerse frente a Inravisión dado que se trataba de una de las entidades administrativa del orden nacional que el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 describe en los siguientes términos:

ART. 38.—Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. La rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del sector central:

a) La Presidencia de la República;

b) La Vicepresidencia de la República;

c) Los consejos superiores de la administración;

d) Los ministerios y departamentos administrativos;

e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

2. Del Sector descentralizado por servicios:

a) Los establecimientos públicos;

b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;

c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;

d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

e) Los institutos científicos y tecnológicos;

f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;

g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público.

PAR. 1º—Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90 %) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.

PAR. 2º—“Apartes subrayados condicionalmente exequibles” Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1º del presente artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o departamento administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.

Por otra parte, la Constitución otorga a Inravisión la vocación de permanencia que los actores pretenden asignarle. Por el contrario, dicho Instituto estuvo siempre sujeto al ejercicio de la competencia constitucional del Gobierno nacional, para suprimirlo con sujeción a los principios y objetivos señalados en la ley, conforme lo preceptúa el artículo 189-15 de la Constitución Política.

El alcance de dicha competencia fue examinado en detalle en la sentencia dictada por la Sala en el Expediente 2004, en que la Sala decidió la acción de nulidad interpuesta contra el Decreto 3550 de 2004 que en esta oportunidad examina, la cual se fundamentó en cargos análogos a los que son materia de análisis.

En dicho pronunciamiento, en síntesis, se sostuvo que Inravisión era una sociedad entre entidades públicas, organizada como empresa industrial y comercial del Estado que hacía parte de la administración pública, rama ejecutiva del poder público del orden nacional del sector descentralizado por servicios.

Así se desprende del artículo 62 de la Ley 182 de 1995 del siguiente tenor:

“ART. 62.—Cambio de Naturaleza Jurídica de Inravisión. A partir de la vigencia de la presente ley, el Instituto Nacional de Radio y Televisión se transformará en una sociedad entre entidades públicas organizada como empresa industrial y comercial del Estado conformada por la Nación a través del Ministerio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura. (...)”.

El artículo 16 de la Ley 335 de 1996 conservó la naturaleza jurídica de Inravisión al señalar:

“ART. 16.—El artículo 62 de la Ley 182 de 1995 quedará así:

El Instituto Nacional de Radio y Televisión es una sociedad entre entidades públicas, organizada como empresa industrial y comercial del Estado conformada por la nación, a través del Ministerio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura. Tendrá como objeto la operación del servicio público de la radio nacional y televisión. Así mismo corresponde a Inravisión la determinación de la programación, producción, realización, transmisión, emisión y explotación de la televisión cultural y educativa en los términos de la presente ley...”.

Así, pues de los artículos 77 y 374 constitucionales no se sigue que el Ejecutivo no pudiese ejercer respecto de Inravisión, la atribución prevista en al artículo 189-15 de la Constitución Política con fundamento en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, pues, se reitera, las disposiciones constitucionales deben interpretarse entendiendo la Constitución como un todo, es decir, a la luz del conjunto sistemático y armónico de todas las reglas, principios, derechos e instituciones que regula. Este criterio interpretativo se impone insoslayablemente, pues no de otro modo se revela el recto entendimiento de su significado y alcance.

Ya se advirtió que la intangibilidad de los derechos adquiridos no significa que las instituciones jurídicas o las entidades y regulaciones normativas deban permanecer inalteradas, pues ello conllevaría a la petrificación institucional, y haría imposible adaptarlas a la dinámica siempre cambiante que exige que las instituciones se ajusten a los requerimientos del devenir histórico nacional.

Los cambios de regímenes no conllevan per se el desconocimiento de derechos adquiridos, “pues nadie tiene derecho a una cierta y eterna reglamentación de sus derechos y obligaciones, ni aún en materia laboral en la cual la regla general, que participa de la definición general de este fenómeno jurídico, en principio hace aplicable la nueva ley a todo contrato en curso, aun si se tiene en cuenta aspectos pasados que aún no están consumados, y tiene por lo tanto efectos retrospectivos, de un lado, y pro futuro, del otro”[16].

En el presente caso es claro que el Gobierno Nacional respetó los derechos de los servidores de Inravisión que resultaron desvinculados en virtud de su supresión al disponer en los artículos 12 y siguientes del decreto demandado lo concerniente al pago de indemnizaciones.

En efecto:

Se advierte que el Capítulo III de dicho decreto contiene disposiciones según las cuales “el liquidador, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

La supresión de los empleos y cargos dará lugar a la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales y del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, en los términos previstos en las normas vigentes. Al vencimiento del término de la liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán los contratos de trabajo de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable” (art. 11).

Se prevé igualmente el pago de indemnizaciones a los trabajadores oficiales a quienes se les termine el contrato de trabajo (art. 12); el levantamiento del fuero sindical para efectos de aplicar las normas anteriores (art. 16); y la prohibición de vincular nuevos servidores públicos (art. 17).

Por lo demás, en el presente caso el actor no aportó ninguna prueba que acredite que la supresión de Inravisión y la consecuente supresión de cargos no se orientaran a la obtención de los objetivos señalados previamente o que se apartaran de los criterios que debe seguir la administración para conseguirlos.

Fuerza es, entonces concluir que los actores se equivocan cuando afirman que la supresión de Inravisión desconoce los derechos adquiridos de los trabajadores, pues está claro que en ejercicio de su competencia constitucional el ejecutivo, atendiendo a las condiciones económicas y sociales del momento, goza de habilitación constitucional para, entre otras, suprimir y fusionar entidades públicas, sin más límites que los que le imponga la misma Constitución, los derechos fundamentales de las personas[17] y legislador, al señalarle los criterios y objetivos que, a esos efectos, debe atender. Se repite, nadie tiene derecho a una eterna reglamentación de sus eventuales derechos y obligaciones.

Al suprimir Inravisión, el Presidente de la República ejerció la facultad conferida por el artículo 189, numeral 15 de la Constitución, con estricta sujeción a los criterios establecidos en los numerales 3º y 4º de la Ley 489 de 1998 que, según quedó visto, le permitían suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades u organismos del orden nacional cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejasen la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad, o cuando la conveniencia de esa decisión se establezca a través de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los órganos de control.

Ciertamente, en los considerandos del Decreto 3500 se hizo constar que tras examinarse la viabilidad global de Inravisión, en los documentos Conpes se concluyó que no era viable ni solvente. También se mencionó que en igual sentido se pronunció la Contraloría General de la República al evaluar la viabilidad financiera de Inravisión.

Como el Gobierno Nacional sí tenía competencia para decidir la supresión de Inravisión y al hacerlo no usurpó funciones del legislador, ni reformó la Constitución Política, las acusaciones en estudio no prosperan...”(destacado fuera de texto).

Conforme se establece del contenido de la parte motiva plasmada en la sentencia transcrita, la Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse frente a las censuras que ahora plantea el actor, pues, como quedó visto ab initio de estas consideraciones, el cargo contra el artículo 13 se fundamentó en los mismos argumentos expuestos respecto a los artículos 1º, 11 y 13 acusados, de tal manera que resultan válidas las argumentaciones efectuadas frente a aquel.

En consecuencia, debe declararse probada de oficio la excepción de cosa juzgada y estarse a lo dispuesto en la sentencia de 16 de marzo de 2012, (Exp. 2005-00053-01), proferida por la Sección Primera de esta corporación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

DECLÁRASE probada de oficio la excepción de cosa juzgada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, estese a lo resuelto en la sentencia de 16 de marzo de 2012 (Exp. 2005- 00053- 01), proferida por la Sección Primera de esta corporación en lo concerniente a la negativa de la súplica de la demanda respecto de los artículos 1º, 11, 12 y 13 del Decreto 3550 de 28 de octubre de 2004, expedido por el Gobierno Nacional.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de noviembre de 2012.

Magistrados: María Elizabeth García González, Presidenta—María Claudia Rojas Lasso— Guillermo Vargas Ayala—Marco Antonio Velilla Moreno—.

(1) Ver al respecto, entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil cinco (2005). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Rad. 11001-03-24-000-2003-00333-01. Actor: José Cipriano León Castañeda y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005). C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Rad. 00323. Actor: Laureano Colmenares Camargo.

(2) Ver, entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004). C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Rad. 11001-03-15-000-2001-0110-01(AI))

(3) Ref.: Exp. 7617. Actores: José Cipriano León Castañeda, Reynaldo Vidal Jara, Martha Lucía Jimenez Rojas, José Willian Montealegre Vásquez, Hernán Franco, Manuel Guillermo García Estupiñán y Jhon Fredy Fierro Gutiérrez.