Sentencia 2005-00118 de noviembre 10 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: 110010325000200500118 00

Nº Interno: 5111-2005

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Martha Cristina Carvajal Molina y otro

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diez de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Se considera

En primer lugar procede la Sala a resolver las excepciones propuestas.

De la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

El Ministerio de Transporte propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la Unidad Especial de Aeronáutica Civil es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte que ejerce funciones de autoridad aeronáutica.

Por tal motivo, afirma, la norma cuya legalidad se discute en el presente caso, resulta ajena a las actividades del ministerio.

Sobre el particular, el Decreto 2171 de 1992 que, entre otros aspectos, ordenó la creación de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en relación con su naturaleza jurídica, dispuso:

ART. 68.—Naturaleza jurídica. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Transporte, para ejercer las funciones de la autoridad aeronáutica en todo el territorio nacional.

A la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se le aplicará el régimen presupuestal, de contratación y de personal previsto para los establecimientos públicos (se resalta).

De acuerdo con lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es una entidad de carácter técnico que tiene personería jurídica, circunstancia que le otorga capacidad de comparecer por sí misma al proceso, sin que tenga que hacerlo junto con el Ministerio de Transporte al cual se encuentra adscrita.

En consecuencia, al haber expedido la Aeronáutica Civil el acto demandado, Resolución 5400 de 2004, en su calidad de autoridad en la materia, es la llamada a comparecer al proceso y no el Ministerio de Transporte, razón por la cual se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en relación con este último.

De la indebida representación del demandante

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil propuso la excepción de indebida representación del demandante señalando que entre el poder y la demanda se presenta una incongruencia, pues la facultad otorgada por la junta directiva de la ACDAC fue para adelantar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo se interpuso una simple nulidad.

En relación con este punto es preciso tener en cuenta que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que la acción de nulidad puede ser iniciada por toda persona o bien por medio de un representante. Siendo así, dado que cualquier persona puede hacer uso de la acción de nulidad, la falta de un apoderado, o la deficiencia en el poder, no se constituye en una indebida representación. En esas condiciones la excepción propuesta no está llamada a prosperar.

Asimismo el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil dispone en el inciso segundo que “el apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime conveniente para beneficio del poderdante, siempre que se relacionen con las que en el poder se determinan”.

Siendo así el apoderado estaba habilitado para interponer la acción que correspondiera de acuerdo con las pretensiones de la demanda.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales

Señala el apoderado de la Aeronáutica Civil que la demanda no indica claramente dentro del concepto de violación la causal de anulación del acto administrativo demandado (desviación de poder, falsa motivación, desviación de las atribuciones propias de quien lo expidió), incumpliendo con la obligación prevista por el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

En relación con este aspecto, observa la Sala que de la lectura de la demanda es posible establecer el motivo de inconformidad con la Resolución 5400 de 2004, aunque no indique en cuál de las causales establecidas en el Código Contencioso Administrativo enmarca la irregularidad acusada, pues en desarrollo de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política el juez tiene el deber de interpretar la demanda de manera racional, lógica e integral de acuerdo con la naturaleza del derecho que se pretende hacer valer, motivo por el cual tampoco se configura esta excepción.

Problema jurídico

La parte actora argumenta que el director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no tenía competencia para expedir la Resolución 5400 de 31 de diciembre de 2004, por la cual modificó el reglamento aeronáutico colombiano, en relación con los tiempos de vuelo, servicio y descanso de los pilotos, copilotos, ingenieros de vuelo y navegantes civiles, pues la regulación de la jornada laboral se encuentra contenida en el Código Sustantivo del Trabajo y es el Congreso de la República el competente para modificarlo.

En esas condiciones, el problema jurídico se contrae a determinar si la Resolución 5400 de 2004, está viciada de nulidad por falta de competencia del funcionario o corporación que la expidió.

La Constitución Política en su artículo 25 establece el trabajo como un derecho fundamental, el cual será objeto de especial protección por parte del Estado.

Por su parte el artículo 152 de la misma normatividad prevé:

ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

a) derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección (...)

El artículo 161 del Código Sustantivo del trabajo dispuso:

ART. 161.—La duración máxima legal de la jornada ordinaria de trabajo es de ocho (8) horas al día y cuarenta y ocho (48) a la semana, salvo las siguientes excepciones:

a) En las labores que sean espacialmente insalubres o peligrosas, el Gobierno puede ordenar la reducción de la jornada de trabajo de acuerdo con dictámenes al respecto;

De acuerdo con lo anterior y dadas las especiales características que revisten las actividades de la aviación comercial, particularmente las de peligro e insalubridad, además del desgaste físico y síquico al que están expuestos los pilotos, copilotos y radiooperadores, y con base en estudios técnicos sobre las jornadas de trabajo del personal de tripulación aérea el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2058 de 1951, norma que prevé:

ART. 1º—Las horas de vuelo de los pilotos y copilotos de empresas de aviación comercial no podrán exceder de noventa (90), como máximo, en cada lapso de 30 días.

ART. 2º—La dirección general de aeronáutica civil, reglamentará, por medio del “manual de reglamentos aeronáuticos”, la distribución de las horas de trabajo, durante los días, las semanas y el año con base en la limitación estipulada en el artículo 1º del presente decreto, y teniendo en cuenta, además, la obligación de las empresas de reglamentar la concesión de los descansos compensatorios y de las vacaciones anuales.

Por su parte el artículo 1782 del Código de Comercio dispone:

ART. 1782.—Por “autoridad aeronáutica” se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeña dicha jefatura.

Corresponde a esta autoridad dictar los reglamentos aeronáuticos.

Mediante el Decreto 2171 de 1992 se ordenó la fusión del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil con el Fondo Aeronáutico Nacional y se creó la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, como una entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

El Decreto 260 de 2004 por el cual se modificó la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, estableció en el artículo 5º las funciones de dicha entidad, dentro de las cuales en lo relevante al particular se destaca la siguiente:

10. Expedir, modificar y mantener los reglamentos aeronáuticos, conforme al desarrollo de la aviación civil.

A su vez el artículo 9º señala que el director general debe:

4. Expedir los reglamentos y demás disposiciones necesarias para el desarrollo de la aviación civil y del modo de transporte aéreo.

Es claro entonces que, de una parte, de acuerdo con el Decreto 2058 de 1951 la jornada máxima laboral de los pilotos y copilotos no puede exceder de 90 horas al mes, y de otra, que corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil a través de su director general la expedición de los reglamentos aeronáuticos para el desarrollo de la aviación civil, dentro del marco general establecido por la ley, incluyendo la distribución de las horas de trabajo de los pilotos durante los días, semanas y el año, sin embargo las empresas tienen la obligación de reglamentar la concesión de los descansos compensatorios.

De acuerdo con lo anterior, y establecido como está que la autoridad aeronáutica tiene la facultad de reglamentar la distribución de las horas de vuelo en los días, las semanas, meses y año, es necesario establecer si el acto demandado supera el término legal establecido para su jornada laboral, como lo afirma la parte actora.

La Resolución 5400 de 31 de diciembre de 2004, en el artículo primero dispone:

ART. 1º—Modifícanse los siguientes numerales a la parte cuarta de los reglamentos aeronáuticos de Colombia, los cuales quedarán así:

(...).

4.17.1.5. Limitaciones al tiempo de vuelo.

Las limitaciones al tiempo de vuelo se ajustarán a las horas máximas señaladas en las tablas que aparecen a continuación y que se interpretan de la siguiente forma:

Sector: la porción de una asignación de vuelo, comprendida entre un despegue y el siguiente aterrizaje.

Pilotos: cantidad de pilotos necesarios o asignados para un vuelo.

Grupos de aeronaves: [A] aeronaves a reacción de transporte y turbohélices de cuatro motores.

[B] otras aeronaves.

Máximas horas de vuelo

a. Día:

Máximas horas de vuelo pilotos

Sectores Pilotos Grupo A Grupo B
6 o menos 2
3
4
9:00
14:00
18:00
9:00
14:00
18:00
7 2
3
4
8:00
13:00
17:00
8:30
13:00
17:00
8 2
3
4
--
12:00
15:00
8:30
12:00
15:00
9 2
3
4
--
10:00
12:00
8:00
11:00
12:00
10 2
3
4
--
--
--
8:00
11:00
12:00
Más de 10 1 -- 7:00

 

Máximas horas de vuelo ingenieros:

Sectores Ingenieros Grupo A Grupo B
6 o menos 1
2
9:00
18:00
9:00
18:00
7 1
2
8:00
17:00
8:30
17:00
8 1
2
--
15:00
8:30
15:00
9 1
2
--
12:00
8:30
12:00
10 1
2
--
--
8:00
12:00
Más de 10 1 -- 7:00

 

b. Quincena: todos (sic) las aeronaves cincuenta (50) horas

c. Mes: todos (sic) las aeronaves noventa (90) horas

d. Trimestre: todos (sic) las aeronaves doscientas setenta (270) horas

e. Año: todos (sic) las aeronaves B: mil (1000) horas

(...).

De la norma transcrita se infiere que no excede el límite máximo de horas de vuelo mensuales establecidas por el Decreto 2058 de 1951, sino que las reglamenta, haciendo la distribución de las horas máximas permitidas.

Si bien es cierto que la facultad de modificar las disposiciones relativas al trabajo, por mandato constitucional, corresponde al Congreso de la República a través de una ley estatutaria, dado que se trata de un derecho fundamental, lo cierto es que la facultad reglamentaria atribuida a la Aeronáutica Civil le permite hacer la distribución de las horas de trabajo de los pilotos y los copilotos en los días, semanas y el año, dentro del número máximo de 90 horas establecido por el Decreto 2058 de 1951, sin que pueda considerarse que está usurpando una materia propia del legislativo, teniendo en cuenta que se contrae a reglamentar las horas de vuelo, dentro de los parámetros legales.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de Transporte.

Deniéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y en firme esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».