Sentencia 2005-00127 de marzo 25 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-24-000-2005-00127-01

Consejero Ponente (E):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: Acción de nulidad

Actor: Mario Andrés Zarama Bastidas

Demandado: Ministerio de Hacienda Crédito Público - Contaduría General la Nación

Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

Pretende el actor que se declare la nulidad parcial del artículo 5º del Decreto 3361 del 14 de octubre de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, al igual que del numeral 4.8 de la Circular Externa 59 del 22 de octubre de 2004 expedida por la Contaduría General de la Nación al considerarlas inconstitucionales por vulnerar el derecho fundamental a la igualdad y porque las normas se extralimitan en la reglamentación al fijar un tratamiento especial para las entidades públicas.

Las disposiciones acusadas disponen:

“DECRETO 3361 DE 2004

(Octubre 14)

Por el cual se reglamenta el parágrafo 3 del artículo 4º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por el artículo 2º de la Ley 901 de 2004,

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

CONSIDERANDO:

Que el Congreso de la República expidió la Ley 901 del 26 de julio de 2004, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones;

Que el artículo 2º de la Ley 901 de 2004 establece que las entidades estatales para relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago deberán permanentemente en forma semestral, elaborar un Boletín de Deudores Morosos, cuando el valor de las acreencias supere un plazo de seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes;

Que el propósito de la norma es lograr el saneamiento contable de las entidades del Estado y propender por el recaudo de las obligaciones de las personas naturales y jurídicas de derecho privado,

DECRETA:

(...).

ART. 5º—Deudas entre entidades estatales. Previo al reporte de las acreencias a su favor pendientes de pago y en caso de que legalmente se puedan efectuar cruce de cuentas y cuya ejecución proceda en la misma vigencia fiscal, las entidades estatales llevarán a cabo las operaciones necesarias a efectos de cruzar obligaciones que recíprocamente tengan causadas. Para estos efectos se requerirá acuerdo previo entre las partes.

Las entidades que sean parte del Presupuesto General de la Nación y sean deudoras de ella, solo podrán ser reportadas cuando se demuestre que no adelantaron los trámites administrativos y presupuestales necesarios para el pago de sus acreencias.

(...).

“CIRCULAR EXTERNA 59 DE 2004

(Octubre 22)

Contaduría General de la Nación

Circulares externas

Ref.: Procedimientos que deben ser aplicados en el proceso de envío de información a la Contaduría General de la Nación para que sea consolidada y publicada en el Boletín de Deudores Morosos del Estado, BDME, de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 4º de la Ley 716 modificado por la Ley 901 de 2004 y el Decreto 3361 de 2004.

Representantes legales, jefes de áreas financieras, jefes de control interno, jefes de contabilidad, y contadores de los entes públicos de los niveles nacional y territorial de los sectores central y descentralizado.

En cumplimiento de sus funciones legales, y en particular las establecidas en el literal g) del artículo 3º y literal s) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996 y el parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 modificado por la Ley 901 de 2004 y el Decreto 3361 de 2004, el Contador General de la Nación imparte las instrucciones que los entes públicos deben cumplir para que adelanten las gestiones administrativas necesarias que permitan la elaboración y remisión del BDME.

1. Objetivos.

(...).

4. Marco conceptual.

(...).

4.8. Deudas entre entidades estatales.

“Respecto a las deudas entre entidades estatales, es necesario que antes del reporte de las mismas se apliquen todos los procedimientos y se agoten todas las instancias posibles, con el fin de lograr que las entidades estatales lleven a cabo las operaciones necesarias a efectos de cruzar las obligaciones que recíprocamente tengan causadas. Para estos efectos se requerirá acuerdo previo entre las partes.

Las entidades que hagan parte del Presupuesto General de la Nación y sean deudoras de ella, solo podrán ser reportadas cuando se demuestre que no adelantaron los trámites administrativos y presupuestales necesarios para el pago de sus acreencias.

(...).

El parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por el artículo 2º de la Ley 901 de 2004, que sirve de fundamento a los actos acusados, dice:

ART. 2º—Modifíquese y adiciónese al artículo 4º de la Ley 716 de 2001, el cual quedará así:

(...).

PAR. 3º—Las entidades estatales para relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago deberán permanentemente en forma semestral, elaborar un boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias supere un plazo de seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes. Este boletín deberá contener la identificación plena del deudor moroso, bien sea persona natural o jurídica, la identificación y monto del acto generador de la obligación, su fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma”.

Debe comenzar la Sala por advertir que el artículo 2º de la Ley 901 de 2004, cuyo objeto es el saneamiento contable de las entidades públicas, norma que es reglamentada por las disposiciones cuya nulidad parcial se solicita en este proceso, ha sido estudiado en diferentes circunstancias por la Corte Constitucional habiéndose declarado inconstitucionales sus incisos 2º y 4º del parágrafo 3º mediante la Sentencia C-1083 del 24 de octubre de 2005 por considerar que estos violaban el principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política y se han declarado exequibles los demás incisos del citado parágrafo(3).

Esos incisos 2º y 4º del parágrafo 3 señalaban que las personas que aparecían relacionadas en el Boletín de Deudores Morosos del Estado no podrían celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos y se referían además a la expedición por parte de la Contaduría General de la Nación del certificado de no estar incluido en el BDME a cualquier persona natural o jurídica que lo requiera, por tanto dicha inconstitucionalidad no afecta el tema que nos ocupa en este proceso.

En cuanto al cargo de violación al derecho fundamental de Igualdad expuesto por el demandante y consistente en crear una condición más beneficiosa para las entidades públicas respecto a las entidades privadas que tengan con una entidad del Estado una deuda pendiente, estima la Sala que las personas jurídicas de derecho público no pueden considerarse iguales a las personas jurídicas de derecho privado por cuanto cumplen fines de interés público o social y el manejo de sus recursos es totalmente diferente, pues mientras que las entidades de derecho privado tienen libertad para manejar sus recursos, las entidades públicas o personas jurídicas de derecho público están sujetas al interés público y al manejo presupuestal establecido en la Constitución Nacional, artículo 345, según el cual “...no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos...”.

Sobre el Derecho a la igualdad la Corte Constitucional ha dicho:

El derecho a la igualdad frente a la ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer presupuesto lógico que el juez constitucional debe verificar es que tal disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente importante que lo justifique, comprobado lo cual debe establecerse si la limitación al derecho a la igualdad era adecuada para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea conforme con la Constitución se requiere que sea ponderada o proporcional stricto sensu. “Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional” (Sent. C-448/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)(4).

Considera la Sala que este primer cargo no está llamado a prosperar por cuanto el tratamiento diferencial está justificado en este caso, en razón al interés general que conlleva la actividad de las entidades públicas.

Ahora bien, fue la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por el artículo 2º de la Ley 901 de 2004, la que fijó normas para el saneamiento de la información contable en el sector público, lo que de hecho no incluye a las personas de derecho privado, entre otras razones, porque se estarían excediendo las facultades reglamentarias, ya que el objeto de la reglamentación fue precisamente el saneamiento contable de las entidades de derecho público. No prospera entonces en cargo.

En cuanto al cargo relativo a la extralimitación de la facultad reglamentaria no observa la Sala ni que el Decreto 3361 de 2004 ni la Circular Externa 59 de 2004 hubieran excedido lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 716 de 2001 modificada por el artículo 2º de la Ley 901 de 2004 porque lo que hacen los actos acusados es precisar los mecanismos para hacer efectiva la ley de saneamiento contable de las entidades públicas. La circular demandada prácticamente se limita a reproducir los términos del decreto.

No es cierto, como lo afirma el actor, que se estén creando requisitos adicionales que no tiene la ley.

El artículo 5º acusado del Decreto 3361 de 2004, al referirse a las deudas entre entidades estatales, es claro, cuando dispone que “en caso de que legalmente se puedan efectuar cruce de cuentas y cuya ejecución proceda en la misma vigencia fiscal, las entidades estatales llevarán a cabo las operaciones necesarias a efectos de cruzar las obligaciones que recíprocamente tengan causadas; luego la disposición acusada introduce la posibilidad de que se efectúen los cruces entre las entidades públicas, en el caso en que la ley lo permita, por lo que no se observa la violación que alega el actor, pues dichas entidades públicas pueden cruzar cuentas solo si la ley se los permite.

En cuanto al numeral 4.8 de la Circular Externa 59 de 2004, considera la Sala, que este les señala a las entidades públicas que deben aplicar todos los procedimientos y agotar las instancias posibles para que se lleven a cabo los cruces de las obligaciones recíprocamente causadas, estando conforme con lo dispuesto por el artículo 5º del Decreto 3361 de 2004 respecto del necesario cruce de cuentas cuando la ley lo permite.

En relación con el inciso segundo del numeral 4.8 de la circular ídem, considera la Sala que es razonable que una entidad pública que sea parte del Presupuesto General de la Nación y sea deudora de ella, sólo sea reportada si se demuestra que no adelantó los trámites administrativos y presupuestales necesarios para el pago de sus acreencias, con lo cual se pretende precisamente que las entidades no descuiden la recuperación de su cartera, so pena de quedar reportadas en el BDME.

Como bien lo señala la Contaduría General de la Nación, al crearse legalmente el BDME y asignársele la función de consolidar la información contable, era necesario reglamentar el procedimiento para que el saneamiento de las entidades públicas se realice con un criterio uniforme y para que además no se duplique la información, puesto que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 354 de la Constitución Política, corresponde al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país conforme a la ley.

Al no desvirtuarse la presunción de legalidad de que gozan los actos acusados, se negarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día de hoy».

(3) La Corte Constitucional, mediante sentencia C-877 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, declaró exequibles los artículos 60 de la Ley 610 de 2000 y parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 901 de 2004, respecto de los cargos relacionados con la presunta violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política. En aquella oportunidad, el demandante consideró que las normas atacadas regulaban el derecho fundamental de habeas data y que, por tal razón, el legislador debió tramitar una ley estatutaria. La Corte consideró que tal vicio no se presentaba y en esa medida declaró exequibles las disposiciones acusadas. En relación con el inciso 1º del parágrafo 3 del mismo artículo 2º la sentencia C-1083 de 2005 declaró exequible, respecto de los cargos formulados por presunta violación a los derechos a la igualdad (C.N., art. 13) y al debido proceso (C.N. art. 29). En Sentencia C-651 de 2006 declaró estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005, mediante la cual fue declarado inexequible el inciso 2 del parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 901 de 2004 y exequible, por los cargos examinados, el inciso 1º del parágrafo tercero del artículo 2º de la Ley 901 de 2004. En sentencia C-324 de 2006 la Corte dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005, en la que se declaró la inexequibilidad de los incisos segundo y cuarto del parágrafo 3 del artículo 2º de la Ley 901 de 2004 y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo respeto de los incisos primero, tercero y quinto del parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 901 de 2004.

(4) Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.