Sentencia 2005-00168 /7674-2005 de febrero 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Ref.: 11001-03-25-000-2005-00168-01

Nº Interno: 7674-2005

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: María Clara Baquero Sarmiento

Demandado: Ministerio de la Protección Social(1) (actualmente Ministerio del Trabajo)

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., diecinueve de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Competencia del Consejo de Estado

El conocimiento de este proceso corresponde a esta Corporación, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo(2) (subrogado por el artículo 36 de Ley 446 de 1998), por el cual el Consejo de Estado es competente en única instancia para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se controvierte un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral.

En el presente caso, la parte actora demanda la nulidad de las resoluciones proferidas por el Ministerio de la Protección Social, mediante los cuales se negó la inscripción en el registro sindical del acta de constitución de la organización sindical denominada Asociación Sindical de Servidores Estatales y de los Servicios Públicos para la Defensa de la Estabilidad y el Bienestar Laboral, en adelante —Asedefensa—.

En este orden de ideas, se resalta que los actos demandados fueron proferidos por una autoridad del orden nacional, esto es, el Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo) el asunto carece de cuantía, pues en la demanda se pide a título de restablecimiento del derecho que se ordene la inscripción de la organización sindical en el registro que tiene a cargo el Ministerio. A este respecto, la Sección Segunda, Subsección B, se pronunció en sentencia del 25 de marzo de 2010 al considerar que:

“La competencia entendida como la facultad legal otorgada a un juez para conocer de un determinado asunto, está asignada en este evento a esta Corporación al tenor de lo dispuesto en el artículo 128.2 de la codificación contenciosa administrativa, dado que el conflicto surge entre el administrado —Bavaria S.A.— y la administración —Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social)— en torno a la inscripción de una reforma a los estatutos del sindicato de industria Sintra Cervezas, expedido por una autoridad estatal del orden nacional, que carece de cuantía y cuya naturaleza no corresponde a una relación de orden laboral legal y reglamentaria”(3).

En este orden de ideas, al observar la Sala, que no se configura alguna excepción que impida pronunciarse sobre los argumentos de las partes, se procede a estudiar el fondo del asunto:

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si los actos demandados mediante los cuales el Ministerio de la Protección Social negó la inscripción en el registro sindical a Asedefensa son nulos en cuanto en criterio de la parte actora, el Ministerio violó el derecho al debido proceso administrativo en tanto actuó con falta de competencia al proferir las resoluciones censuradas pues ya había precluido el término legal previsto para pronunciarse, de modo que presuntamente operó una inscripción automática.

En segunda medida, estudiará la Sala si los actos atacados son nulos pues a juicio de la parte demandante, desconocieron el derecho de asociación, ya que la normatividad aplicable no establece que esté prohibido conformar sindicatos que no correspondan a la clasificación prevista en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo.

Así las cosas, al tener en cuenta que la Sala debe abordar un aspecto procedimental y otro sustantivo, se procederá estudiar en primera medida, la inscripción automática alegada por la parte actora, pues de encontrarse acreditada carecería de objeto pronunciarse respecto de la clasificación de los sindicatos.

Primer cargo. La presunta inscripción automática

Para abordar la inscripción automática, la Sala estudiará los siguientes temas, i) la constitución de las organizaciones sindicales, ii) el registro sindical no puede constituir una autorización previa por parte del Estado y iii) la inscripción automática por silencio administrativo positivo.

i) La constitución de las organizaciones sindicales

Esta Subsección en sentencia del 28 de junio de 2007 consideró que aunque el derecho de asociación no se puede limitar por la intervención del Estado, no es absoluto, de ahí que se deban cumplir los requisitos legales para que sea garantizado su ejercicio, de modo que “no se puede dejar al arbitrio de los asociados que establezcan y condicionen su derecho sindical a la arbitrariedad y discrecionalidad, pasando por alto los requisitos mínimos, límites y condiciones señaladas por la ley para ejercer dicho derecho”(4).

Una de las formas, en las que el legislador afirma la no intervención del Estado en el derecho de libertad sindical, se observa en lo relacionado con el reconocimiento de la personería de la asociación sindical, ya que “Toda organización sindical de trabajadores por el solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica” (artículo 364 del CST, modificado por el artículo 44 de la Ley 50 de 1990).

Así las cosas para la constitución del sindicato se requiere de una reunión inicial en la cual sus miembros deben suscribir un acta donde “se expresen los nombres de todos ellos, sus documentos de identificación, la actividad que ejerzan y que los vincule, el nombre y objeto de la asociación” (num. 1º, art. 361 CST) e igualmente deben discutir y aprobar los estatutos de la organización, y designar al personal directivo (num. 2º ídem)(5).

A este respecto en sentencia del 15 de noviembre de 2012(6) se indicó que el sindicato desde la asamblea de constitución goza de personería, sin embargo es necesaria su inscripción en el registro sindical del Ministerio del Trabajo, para efectos de publicidad y oposición frente a terceros.

Así, el legislador exige que se debe efectuar la solicitud de inscripción en el registro sindical ante el Ministerio del Trabajo (art. 365 del CST), siendo este el momento en que el Estado verifica que la organización cumpla con unos requisitos mínimos establecidos en orden jurídico, por ende “En el evento que los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la constitución o si su constitución aconteció con un número de miembros inferior al exigido por ley, se procederá a negar la inscripción del registro”(7).

A partir de lo anterior, concluyó el fallo en comento que el Ministerio tiene “plena facultad para objetar la inscripción y plantear las inconsistencias en la constitución con el fin de que la organización sindical subsanara o explicara las inconsistencias y proceder a su posterior inscripción” y que “El derecho sindical no es absoluto y ello significa que sobre aquel recae la inspección y vigilancia del Estado con el fin que se cumplan los cometidos y no se violen las normas que regulan el desarrollo de dicho derecho constitucional”(8).

ii) El registro sindical no puede constituir una autorización previa por parte del Estado.

Los servidores públicos tienen derecho a constituir o registrar sindicados sin autorización previa. Así lo ha indicado el Comité de Libertad Sindical en la quinta edición de la obra Libertad Sindical que “sintetiza y pone al día las decisiones y principios del Comité hasta su 339 informe (noviembre de 2005)”(9):

“221. Teniendo en cuenta la importancia que reviste para los empleados al servicio del Estado o de las autoridades locales el derecho de constituir o registrar sindicatos, la negación del derecho de sindicación a los trabajadores al servicio del Estado es incompatible con el principio generalmente admitido de que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir, sin autorización previa, los sindicatos de su elección”(10).

Dicho Comité ha resaltado igualmente que los trabajadores sin importar si son públicos o privados según el artículo 2º del Convenio Nº 87 “sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”. En efecto señaló el Comité:

“222. El no reconocer a los trabajadores del sector público el derecho que tienen los trabajadores del sector privado a crear sindicatos, tiene como resultado el que sus ‘asociaciones’ no gocen de las mismas ventajas y privilegios que los ‘sindicatos’ propiamente dichos, suponiendo una discriminación con respecto a los trabajadores del sector público y sus organizaciones frente a los del sector privado y a sus organizaciones. Tal situación plantea la cuestión de la compatibilidad de esta discriminación con el artículo 2º del Convenio núm. 87, a cuyo tenor los trabajadores ‘sin ninguna distinción’ tienen derecho a constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas, y con los artículos 3º y 8º, párrafo 2, del Convenio”(11).

Ahora bien, en materia de libertad sindical entiende la OIT que se está frente a una autorización previa cuando la normatividad le ha otorgado al funcionario encargado del registro sindical la facultad discrecional decidir sobre la solicitud o si se impone a las organizaciones sindicales la obligación de obtener un permiso o licencia, en este sentido dispuso el Comité de Libertad Sindical:

“272. El principio de la libertad sindical podría llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organización los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organización sindical propiamente dicha, de una sanción discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorización previa indispensable para proceder a su creación. No obstante, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa ni constituir un obstáculo para la creación de una organización hasta el punto de constituir en los hechos una prohibición pura y simple. Aun cuando el registro sea facultativo, si de él depende que las organizaciones puedan gozar de los derechos básicos para poder ‘fomentar y defender los intereses de sus miembros’, el mero hecho de que en tales casos la autoridad encargada de la inscripción goce del derecho discrecional de denegarla conduce a una situación que apenas diferirá de aquellas en que se exija una autorización previa”(12)(resaltado fuera de texto).

En el mismo sentido, ha precisado el Comité que el registro es una formalidad que tiene por objeto garantizar la publicidad y debe fundarse en criterios objetivos y preestablecidos, que no desconozcan las garantías previstas en el Convenio Nº 87. Así se observa en las siguientes decisiones y principios:

“275. En su informe a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1948, la Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo declaró que ‘los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales’. Por consiguiente, las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución y del funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores son compatibles con las disposiciones del Convenio, a condición, claro está, de que esas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías previstas por el Convenio Nº 87.

(...).

280. Las legislaciones nacionales que prevén el depósito de los estatutos de las organizaciones son compatibles con el artículo 2º del Convenio en la medida en que ese requisito sea una simple formalidad que tenga como objeto garantizar la publicidad de esos estatutos. En cambio, pueden plantearse problemas cuando la ley obliga a las autoridades competentes a invitar a los fundadores de las organizaciones a incorporar en sus estatutos exigencias jurídicas que, en sí mismas, se hallan en contradicción con los principios de la libertad sindical.

(...).

303. Cuando las dificultades en relación con la interpretación de normas sobre la inclusión de los sindicatos en los registros estatales pertinentes crean situaciones en las que las autoridades competentes abusan de sus competencias, pueden surgir problemas de compatibilidad con el Convenio Nº 87.

(...).

306. En un sistema jurídico en el que la inscripción de una organización de trabajadores en el registro es facultativa, el hecho de estar registrada puede conferir a una organización algunas ventajas importantes tales como inmunidades especiales, desgravaciones fiscales, el derecho a ser reconocida como único representante para la negociación, etc. Para conseguir ese reconocimiento se le puede exigir a una organización que cumpla algunas formalidades que no equivalen a la autorización previa y que normalmente no plantean ningún problema en lo que respecta a las exigencias del Convenio Nº 87.

(...).

358. El Comité consideró que un sistema de registro introducido por una ley, que otorga el derecho exclusivo de negociación a los sindicatos registrados no sería incompatible con los principios de la libertad sindical siempre que el registro se base en criterios objetivos y preestablecidos. Sin embargo, acordar derechos exclusivos a la organización más representativa no debería significar la prohibición de la existencia de otros sindicatos a los que ciertos trabajadores interesados desearían afiliarse”(13).

Ahora bien, en el ordenamiento interno el Código Sustantivo del Trabajo en el artículo 372(14) prescribe que “Ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y solo durante la vigencia de esta inscripción”.

Esta norma fue declarada exequible condicionadamente en la Sentencia C-695 de 2008(15), pues la Corte Constitucional consideró que de llegarse a interpretar la inscripción como un requisito de existencia o de validez del sindicato, se violarían los artículos 39 de la Constitución Política y 2º del Convenio 87 de la OIT(16), por tanto se estableció que la norma en comento es constitucional bajo el entendido que “la citada inscripción cumple exclusivamente funciones de publicidad (...)”.

Se expuso en dicho fallo que el artículo 39 de la Carta Política dispone que “los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución”; y a su vez el artículo 2º del Convenio 87 de la OIT señala que “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.

Agregó la Corte en la citada sentencia que la existencia del sindicato se origina válidamente, por la manifestación colectiva de la voluntad de quienes lo integran, sin la intervención o autorización previa por parte del Estado, y que dicha intención debe consignarse en el acta de constitución, la cual por disposición de la Carta Política requiere ser inscrita en el respectivo registro. Por ende aunque a partir de la fundación existen los efectos jurídicos de la organización entre sus integrantes, para que se surtan los efectos ante terceros se requiere agotar la inscripción o registro para que sea oponible ante estos. Al respecto explicó la Corte que:

“Ello implica que dicha declaración de voluntad colectiva produce sus efectos jurídicos entre las partes de la misma, o sea, entre los fundadores del sindicato, a partir del momento de su emisión, como ocurre en general en el campo jurídico con las declaraciones de voluntad, en particular en materia de contratos.

En cambio, en relación con los terceros, la declaración de voluntad de constitución del sindicato solo produce efectos jurídicos, esto es, solo les es oponible a partir de la comunicación de la misma a ellos, en forma particular o en forma general, esto último mediante publicación”.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia C-567 de 2000 determinó que no hay control previo del Estado en la constitución de los sindicatos, ya que estos con la sola fundación adquieren personería jurídica(17), lo que no obsta que la ley exija para efectos de publicidad ante las autoridades que se surta ante el Ministerio del Trabajo una inscripción en el registro sindical, que se puede rechazar si los estatutos son contrarios a la Constitución o la ley.

Así se estableció, que el reconocimiento de personería jurídica opera de manera automática, en razón de la fundación del sindicato, como lo ordena el artículo 39 de la Constitución Política(18); y que la inscripción en el registro sindical, es acto jurídico que publicita la existencia del sindicato y cumple como finalidad “que el sindicato pueda válidamente actuar frente a terceros. Por este aspecto, la inscripción cumple los tres propósitos fundamentales que son la publicidad, la seguridad y la prueba”.

Consideró la Corte en la misma sentencia que no contradice la Carta Política, la exigencia de unos requisitos para hacer viable la inscripción en el registro sindical, como que los estatutos no sean contrarios a la Constitución y la ley, así:

“Este artículo establece (el art. 366 del CST) el trámite que debe realizar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, una vez ha recibido los documentos para proceder a la inscripción del sindicato. Establece un término determinado e improrrogable de 15 días. Señala el trámite a seguir cuando el sindicato no aporta la documentación completa. Y, que si vencidos los términos, sin que el Ministerio se pronuncie, el sindicato quedará automáticamente inscrito. Por estos aspectos, la Corte no observa que se esté ejerciendo un control previo de legalidad, pues, se repite, se está refiriendo al momento posterior a la existencia de la personería jurídica que se dio en el momento de la fundación de la organización sindical.

El artículo 46 de la Ley 50 de 1990, modificatorio del 366 del Código Sustantivo del Trabajo, entre las causales que establece para negar la inscripción de un sindicato en el registro administrativo del Ministerio de Trabajo, preceptúa que ella puede ocurrir ‘a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres’.

Respecto a la expresión contenida en el literal a), en el sentido de que los estatutos de la organización sindical no sean contrarios a la Constitución, la ley o ‘las buenas costumbres’, hay que señalar que las dos primeras expresiones resultan perfectamente ajustadas a la Carta. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando la disposición legal le atribuye al Ministerio de Trabajo, la facultad de negar la inscripción de un sindicato, por ser contrario a las buenas costumbres”(19).

iii) La inscripción automática por silencio administrativo positivo

El procedimiento para la inscripción en el registro sindical está reglado en el artículo 366 de Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, así:

“ART. 366.—Tramitación. <Artículo modificado por artículo 46 la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:>

1) Recibida la solicitud de inscripción, el ministerio del trabajo y seguridad social, dispone de un término máximo e improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical.

2) En caso de que la solicitud no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social formulara por escrito a los interesados las objeciones a que haya lugar, para que se efectúen las correcciones necesarias.

En este evento el Ministerio de Trabajo dispone de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud corregida, para resolver sobre la misma.

3) Vencidos los términos de que tratan los numerales anteriores, sin que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social se pronuncié sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará automáticamente inscrita en el registro correspondiente.

4) Son causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las siguientes:

a) <Aparte tachado Inexequible> Cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, la Ley o las buenas costumbres;

b) Cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley,

c) <Literal Inexequible>” (resaltado fuera de texto).

De este artículo se destaca que el Ministerio dispone de un término de 15 días hábiles a partir de la presentación de la solicitud de inscripción para “admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el registro sindical” y que una vez aquel ha precluido, se establece que la asociación sindical queda automáticamente inscrita el registro correspondiente (num. 3º), figura que corresponde al silencio administrativo positivo, por el cual se entiende que la respuesta a la petición es favorable, cuando el término que tenía la administración para resolver ha finalizado; este silencio opera solo en los casos expresamente señalados en la ley, pues la regla general es el silencio administrativo negativo.

En este punto subraya la Sala que el silencio administrativo positivo está previsto en los artículos 41 y 42 del Código Contencioso Administrativo, así:

“ART. 41.—Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.

Se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la actuación.

El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74”.

Análisis primer cargo

Como fundamento de la demanda de nulidad, la parte demandante considera que se violó su derecho al debido proceso administrativo, ya que el funcionario que negó el registro sindical actuó sin competencia, en tanto el término para responder la solicitud de inscripción ya había precluido.

Por su parte, destaca el Ministerio, en los alegatos de conclusión que si bien el término para resolver la solicitud de inscripción, vencía el 27 de agosto de 2003, esto de conformidad con el plazo de 15 días señalado en el numeral 3º del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, la Resolución que negó el registro sindical fue proferida un día antes del vencimiento del plazo, es decir, el 26 de agosto de 2003.

A este respecto, observa la Sala sobre la actuación administrativa que se surtió ante el Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo), en el trámite de la inscripción en el registro sindical que el 5 de agosto de 2003 (fls. 25 y 26), la presidente de Asedefensa presentó una solicitud por escrito ante el Ministerio para que se procediera a inscribir el sindicato en el registro sindical.

Posteriormente, obra el expediente, la Resolución 1975 del 26 de agosto de 2003, por la cual se negó la inscripción en el registro sindical de Asedefensa, al considerarse que este “no es jurídica, ni legalmente viable por estar conformado por empleados de todas las ramas del Estado. De la misma forma, el ser servidor público no es una calidad ni una profesión, sino una denominación genérica que se aplica para las personas naturales que se vinculan con la administración” (fls. 61 a 63).

Igualmente en atención a los requerimientos realizados por el Despacho sustanciador, la entidad accionada aportó al proceso la copia de la comunicación del 28 de agosto de 2003 mediante la cual citó a la representante legal del sindicato para “notificarle resolución proferida por este Despacho teniendo en cuenta la solicitud de inscripción en archivo sindical del acta de fundación, estatutos y junta directiva de su organización sindical” (fl. 136); del mismo modo se allegaron al expediente las copias del edicto de notificación de la Resolución 1975 del 26 de agosto de 2003 y de las citaciones para que el sindicato se notificará de las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación.

También constan en el proceso las resoluciones 4021 del 22 de diciembre de 2003 y 833 del 26 de febrero de 2004, que resolvieron respectivamente los recursos de reposición y apelación contra el acto inicial, confirmándolo integralmente.

De misma manera obra en el proceso copia del oficio del 9 de septiembre de 2003 (fl. 27), por el cual el Ministerio solicita a la representante sindical de Asedefensa que aporte las direcciones de las empresas empleadoras de los integrantes y fundadores de la organización sindical “según solicitud de inscripción en el Registro Sindical radicado 20882 de 5 de agosto de 2003”.

Previo a abordar la inscripción automática cuya configuración solicita la parte actora, es menester determinar cuál es la norma aplicable, pues en la demanda se requiere la utilización indistintamente del artículo 3º del Decreto 1194 de 1994 y del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo (modificado por el artículo 46 de la Ley 50 de 1990).

En este punto destaca la Sala que la norma relativa al trámite del registro sindical es el artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo (modificado por el artículo 46 de la Ley 50 de 1990), pues tal como lo ordena el artículo 365 ídem todo sindicato de trabajadores debe inscribirse en el registro que lleve el Ministerio del Trabajo, ante el cual debe presentar una solicitud por escrito.

Así, no asiste la razón a la demandante en cuanto afirma que se debe aplicar el artículo 3º del Decreto 1194 de 1994, que establece un plazo de 10 días para que la administración responda sobre las inscripciones de las juntas directivas, esto en tanto, como lo consideró el Ministerio accionado, esta norma reglamenta los artículos 363, 391, 371 del Código Sustantivo del Trabajo y 55 de la Ley 50 de 1990, que regulan, la notificación al empleador sobre la constitución del sindicato, la elección de las directivas, los cambios en las juntas directivas y las directivas seccionales.

Al tener clara la norma aplicable, continúa la Sala con el estudio de la presunta violación del derecho al debido proceso administrativo, en tanto, para la parte actora, el Ministerio actuó sin competencia al proferir las resoluciones por las cuales negó la inscripción en el registro sindical de Asedefensa, porque el término de 15 días hábiles que fija el numeral 1º del artículo 366 del CST, vencía el 27 de agosto de 2003 y la Resolución 1975 fue proferida el 26 de agosto del mismo año.

Al respecto, el Ministerio afirma que la citada resolución fue proferida dentro del término legal, pues data de un día antes del vencimiento de los 15 días hábiles y por otra parte explica que la citación para su notificación, debido a un error involuntario, se envió al edificio referido en la petición, pero se omitió el número de la oficina, no obstante señala que la correspondencia no fue devuelta, de modo que no se puede establecer que el sindicato no tuvo conocimiento de la citación. Finalmente agrega que se efectuó su notificación mediante edicto que se desfijó el 19 de septiembre de 2003.

Ahora bien, sobre la presunta falta de competencia alegada en la demanda, en tanto el Ministerio en criterio de la actora, al proferir los actos demandados ya no era competente pues estos fueron extemporáneos, considera la Sala que el numeral 1º del artículo 366 modificado por el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, instaura la operancia de un silencio administrativo positivo para el sindicato que solicita la inscripción en el registro sindical, consistente en que una vez han transcurrido 15 días hábiles sin que el Ministerio del Trabajo se pronuncie, la organización sindical queda automáticamente inscrita en el registro.

En punto de la controversia sobre la inscripción automática, se tiene que como la solicitud fue presentada el 5 de agosto de 2003, el Ministerio tenía hasta el 27 de agosto de 2003 para pronunciarse y notificar la respuesta, pues como no presentó objeciones en el término legalmente dispuesto para responder, el plazo no se amplió, así observa la Sala que la Resolución 1975 fue proferida el 26 de agosto de 2003, sin embargo la notificación del acto también debía surtirse en dicho plazo, por lo que se establece que efectivamente la decisión fue extemporánea.

En efecto el término no se amplió aunque el 9 de septiembre de 2003, el Ministerio haya requerido a la representante del sindicato que informará sobre las direcciones de las empresas empleadoras de los integrantes y fundadores de la organización sindical, pues para esta fecha la resolución que negó la inscripción en el registro sindical, ya había sido proferida (26 de agosto de 2003), y por otra parte estaba ampliamente superado el término de 15 días hábiles para responder la petición, cuya respuesta en todo caso fue negativa.

Ahora bien, aunque se tenga como un hecho cierto, que la respuesta a la solicitud de inscripción el registro sindical fue extemporánea, este evento en razón de las condiciones particulares del presente caso, a juicio de la Sala no genera ipso jure y por si solo el efecto de la inscripción automática en el registro sindical. En efecto teniendo en cuenta que el fin que busca la norma es la protección del derecho de asociación sindical, cuando la organización sindical no ha cumplido con los requisitos para hacer válida la inscripción, decretar que se ha producido la inscripción automática perjudicaría al sindicato pues se respaldaría una organización que no está acorde con la Constitución y la ley.

Así se considera que si en esta instancia procesal, el fallador establece la ilegalidad de la inscripción, carece de lógica jurídica y desconoce el principio de economía procesal que se habilite una inscripción automática y se someta a la entidad a demandar la legalidad del acto presunto, cuando el juez de lo contencioso ya ha advertido la ilegalidad del mismo.

En este orden de ideas, en el asunto bajo estudio, al analizar el efecto que busca la norma, esto es, la protección del derecho de asociación sindical, frente a la facultad del Estado de establecer unos requisitos para que proceda la inscripción del acta de constitución del sindicato, se destaca que si el juez advierte que el sindicato no cumple las condiciones legales, no es posible predicar la inscripción automática del sindicato.

Lo anterior en tanto, si bien la Constitución Política propende por la no intervención del Estado en la constitución de los sindicatos y de ahí que adquieran su personería jurídica con la sola fundación, esto no quiere decir que el derecho de asociación sea absoluto, pues en todo caso, la asociación sindical debe cumplir con los requisitos legales.

Así las cosas, concluye la Sala que no operó la inscripción automática alegada por la parte actora, por tanto las resoluciones demandadas que negaron la inscripción en el registro sindical no están viciadas por falta de competencia del funcionario que las expidió y procede estudiar de fondo su legalidad.

Segundo cargo. La presunta violación del derecho de asociación

Ahora bien, procede la Sala a estudiar el segundo aspecto planteado en la demanda, esto es, la presunta violación del derecho de asociación por cuanto el Ministerio negó la inscripción de Asedefensa en el registro sindical, en tanto en su conformación no se adecuó a lo dispuesto sobre la clasificación de los sindicatos en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo. Para abordar este tema se estudiarán los siguientes puntos, a saber: i) El derecho de asociación sindical y ii) La clasificación de los sindicatos como requisito para la inscripción en el registro sindical.

i) El derecho de asociación sindical(20). 

La constitución de sindicatos constituye un derecho constitucional autónomo que opera “sin intervención del Estado”, tal y como lo señala de manera expresa el artículo 39 de la Carta Política. Se trata del principio de autonomía sindical, de profundo arraigo democrático, cuyo desarrollo legal se contempla en el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones que introdujeron las leyes 50 de 1990 y 584 de 2000, en los siguientes términos:

“(...) Derecho de Asociación.

1. De acuerdo con el artículo 39 de la Constitución Política los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí.

2. Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del Gobierno, en cuanto concierne al orden público.

Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas (...)”.

En la Sentencia C-385/2000(21) la Corte Constitucional precisó la relación entre el derecho de asociación, considerado como derecho fundamental, y la libertad sindical de la siguiente manera:

“En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del art. 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos”.

Considera la Corte, en consecuencia, que la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, sus estatutos, las condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2º del artículo 39 (...)(22). Este inciso hace referencia a que la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos.

Ya con anterioridad los convenios 87 y 98 de la OIT aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976, así como el Convenio 154 ratificado por la Ley 524 de 1999, establecieron en su primera parte una serie de normas sobre la libertad sindical. Entre ellas se encuentran los artículos 2º y 3º del primero de los convenios citados, que rezan:

“ART. 2º—Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

“ART. 3.1.—Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.

De acuerdo con el marco legal anterior, las normas integrantes de la Constitución Política como los convenios internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y la ley consagran, de manera expresa el libre ejercicio de la actividad sindical, pero sin que dicha libertad sea absoluta, pues si bien este derecho fundamental de carácter social goza de la especial protección del Estado e incluso su vulneración es sancionada bajo las normas penales, tiene un límite respecto a su estructura interna y funcionamiento, los cuales deben estar sujetos “al orden legal y a los principios democráticos”.

En el mismo sentido, posteriormente en la sentencia del 20 de mayo de 2010, la Sección Segunda consideró respecto del derecho de asociación lo siguiente:

“El artículo 39 de la Constitución establece el derecho de los trabajadores a asociarse y el principio de la libertad sindical. El reconocimiento a la libertad sindical se ha generalizado en casi todos los países del mundo, a lo cual han contribuido las modernas constituciones y múltiples instrumentos de carácter internacional, en los que ha sido incluida en la categoría de los derechos fundamentales(23), siendo su titular no solo el trabajador individualmente considerado sino también el organismo profesional, la asociación constituida por trabajadores o empleadores, el ‘sindicato’, utilizada esta expresión en su amplia acepción(24).

Conforme al Art. 53 de la Carta, el Tribunal Constitucional ha manifestado que todos los convenios de la OIT que han sido debidamente ratificados forman parte de la legislación interna. Al mismo tiempo, ha expresado que distintos convenios de esa organización internacional integran el bloque de constitucionalidad y que la determinación del rango de cada uno de ellos se hace caso por caso a través de la jurisprudencia.En la Sentencia C-401 de 2005(25) así lo dispuso respecto del Convenio Nº 87 sobre libertad sindical, a tiempo que señaló en la Sentencia C-385 de 2000(26) que el derecho de asociación sindical entraña los principios de la libertad y la autonomía sindical.

De manera que es pertinente hacer referencia al Convenio 87 de la OIT - “Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, aprobado por la Ley 26 de 1976, que establece una serie de normas sobre la libertad sindical, por ejemplo:

“ART. 2º

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

“ART. 3º

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

“ART. 4º

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.

(...).

En ese contexto se entiende que ‘la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del art. 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos’(27).

En el orden legal colombiano, el Código Sustantivo del Trabajo en sus artículos 365 a 367, señaló el procedimiento para la inscripción del registro sindical y las causales que impiden dicho acto.

El artículo 366 ídem, fue objeto de análisis constitucional por intermedio de la Sentencia C-567 de 17 de mayo de 2000, que declaró inconstitucional el literal c), que limitaba la inscripción de un nuevo sindicato de empresa en donde ya existiere una organización de esta misma clase; de manera que las causales se circunscribieron a las contempladas en los literales a) y b), que hacen referencia a cuando los estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución Nacional, o la ley, y a cuando la organización sindical se constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley”(28).

ii) De la clasificación de los sindicatos como requisito para la inscripción en el registro sindical.

Esta Corporación ha estudiado la legalidad de los actos que niegan el registro sindical, cuando la conformación adoptada por la organización sindical no se acoge a la clasificación prevista en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo.

En efecto en la sentencia del 28 de junio de 2007(29) de la Sección Segunda se consideró que procede negar el registro sindical de un sindicato que en sus estatutos se constituyó como de industria, cuando una de las empresas que lo integra no ejerce la misma actividad económica. En el mismo sentido en la sentencia del 11 de noviembre de 2010(30), proferida por la Sección Primera se indicó que es procedente negar la inscripción en el registro sindical cuando la organización sindical presuntamente de industria agrupa trabajadores que no comparten actividades o sector económico, pues se desconoce la clasificación sobre sindicato de industria prevista en el literal b) del artículo 356 del CST(31).

En este orden de ideas es claro que aunque la Constitución Política en el artículo 39 garantice el derecho de asociación sindical sin la intervención del Estado, “la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetaran al orden legal y a los principios democráticos”, dicho derecho no es absoluto y el Estado en aras de garantizar su protección es competente para regular su ejercicio, con la condición que no se vulnere su núcleo esencial. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-201 de 2002(32):

“Como ya se dijo, el artículo 39 de la Constitución, así como el instrumento antes citado, consagran el principio de autonomía sindical o de no intervención del Estado en los asuntos propios de dichas organizaciones, según el cual estas pueden constituirse sin injerencia o autorización previa, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más limitaciones que el orden legal y los principios democráticos. De igual forma, de tales preceptos se concluye que un sindicato nace a la vida jurídica desde el momento mismo de su fundación, como lo consideró la Corte en Sentencia T-784/01(33) y como expresamente lo prevé el artículo 364 del CST, modificado por el artículo 44 de la Ley 50 de 1990: ‘Toda organización sindical de trabajadores, por el solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería’(34).

Sin embargo, lo anterior no significa, como parece concluir el actor, que los derechos fundamentales de asociación y de libertad sindical sean de carácter absoluto. Por el contrario, son relativos y, en consecuencia, pueden sufrir restricciones por parte del legislador, siempre y cuando no se vulnere su núcleo esencial, como lo manifestó la Corte en Sentencia C-797/00(35)(36)”.

Ahora bien, respecto de la clasificación se observa que el artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que las organizaciones sindicales tienen el derecho de hacer libremente sus estatutos, lo cuales deben contener como mínimo la siguiente información:

“1. La denominación del sindicato y su domicilio.

2. Su objeto.

3. <Numeral modificado por el artículo 3º de la Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Condiciones de admisión.

4. Obligaciones y derechos de los asociados.

5. Número, denominación, período y funciones de los miembros de la directiva central y de las seccionales en su caso; modo de integrarlas o elegirlas, reglamento de sus reuniones y causales y procedimientos de remoción.

6. Organización de las comisiones reglamentarias y accidentales.

7. Cuantía y periodicidad de las cuotas ordinarias y su forma de pago.

8. Procedimiento para decretar y cobrar cuotas extraordinarias.

9. Sanciones disciplinarias y motivos y procedimiento de expulsión, con audiencia, en todo caso, de los inculpados.

10. Épocas de celebración de asambleas generales ordinarias y de asambleas de delegatarios, en su caso; reglamento de las sesiones, quórum, debates y votaciones.

11. Reglas para la administración de los bienes y fondos sindicales, para la expedición y ejecución de los presupuestos y presentación de balances y expedición de finiquitos.

12. Normas para la liquidación del sindicato”.

Entonces para efectuar el registro sindical ante el Ministerio del Trabajo, como lo ordena el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, se debe realizar una solicitud por escrito y acompañarla entre otros documentos de “Un (1) ejemplar de los estatutos del sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva” (literal d), en los que se debe precisar la denominación del sindicato (numeral 1 art. 362 CST) y el objeto del mismo, aspecto que está ligado con la clasificación de los sindicatos que trae la ley. Al respecto el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo señala cómo se clasifican los sindicatos, así:

“ART. 356.—Sindicatos de trabajadores. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Los sindicatos de trabajadores se clasifican así:

a) De empresa, si están formados por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa, establecimiento o institución;

b) De industria o por rama de actividad económica, si están formados por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica;

c) Gremiales, si están formados por individuos de una misma profesión, oficio o especialidad,

d) De oficios varios, si están formados por trabajadores de diversas profesiones, disímiles o inconexas. Estos últimos solo pueden formarse en los lugares donde no haya trabajadores de una misma actividad, profesión u oficio en número mínimo requerido para formar uno gremial, y solo mientras subsista esta circunstancia”.

Ahora bien, sobre la clasificación de los sindicatos destaca la Sala que las categorías previstas en el artículo 365 del CST no son restrictiva, pues como se observa en el literal d), también existen sindicatos de oficios varios los cuales están conformados por trabajadores de diversas profesiones, disímiles o inconexas, bajo la condición que “solo pueden formarse en los lugares donde no haya trabajadores de una misma actividad, profesión u oficio en número mínimo requerido para formar uno gremial, y solo mientras subsista esta circunstancia”.

En consecuencia, la adecuada precisión del objeto del sindicato, busca que, conforme al tipo de organización, se le permita al sindicato precisar cuáles son los elementos comunes que concurren a la conformación. Así tales elementos son la pertenencia a la nómina de un empleador (sindicato de empresa); a un gremio o profesión (sindicato de gremio) o la realización de actividades comunes a una industria o sector de actividad (sindicato de industria o por rama de actividad económica).

Por otra parte se resalta que esta clasificación prevista por el Código Sustantivo del Trabajo fue concebida en una lógica privatista, esto es, que obedece más a las relaciones de los trabajadores del sector privado con sus empleadores, donde la principal actividad es la producción, distribución o comercio, bienes y servicios. Sin embargo frente al derecho de los empleados públicos de constituir organizaciones sindicales previsto en el artículo 39 de la Carta Política y en el Convenio 87 de la OIT, dicha clasificación no refleja necesariamente las actividades o contextos en los cuales el Estado actúa; es por esto, que el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo debe interpretarse en forma más amplia que su mera literalidad, lo que obedece a facilitación de la negociación colectiva de los trabajadores de los sectores público y privado, que está orientada a la concurrencia de unos intereses comunes entre los asociados.

Así en el sector público, donde la prestación de servicios por parte del Estado, no se puede enmarcar exclusivamente en los criterios de empresa, industria o gremio, sino que se está en frente de otros sectores de actividades o servicios, como a manera de ejemplo son la administración de justicia, de impuestos, o la prestación de los servicios educativos.

Análisis del segundo cargo

En el segundo aspecto, que la Sala denominó sustantivo, la parte actora solicita la nulidad de las resoluciones proferidas por el Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo), por las cuales se negó la inscripción en el registro sindical de Asedefensa.-, al considerar que se violó el derecho de asociación, porque el legislador no prohíbe la conformación de sindicatos que no correspondan a la clasificación legal.

Por su parte, el Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo), aunque no contestó la demanda, en los alegatos de conclusión manifestó que negó el registro sindical en aplicación de lo dispuesto en el literal a) del numeral 4º del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual señala que es una causal para negar la inscripción en el registro sindical que los estatutos de la organización sean contrarios a la Constitución y la ley.

En este contexto expone la Sala que, si bien el registro no puede constituir una autorización previa, la Constitución en el artículo 39 ordena que “La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”, de modo que como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, el derecho de asociación sindical no es absoluto.

Así, aunque la Constitución Política propende por la no intervención del Estado en la Constitución de los sindicatos y de ahí que adquieran su personería jurídica con la sola fundación, esto no quiere decir que la conformación del sindicato se sustraiga de la legalidad y del orden constitucional.

Ahora bien, descendiendo al caso bajo análisis se expone que Asedefensa, en la reunión de fundación se constituyó como un sindicato de industria o por rama de actividad económica. Así se constata en el acta de fundación que obra a folios 3 a 39 del cuaderno 2, y en sus estatutos que agrupó a “los servidores estatales, en los órdenes nacional y territorial, sectores central y descentralizado; lo mismo que (...) los servidores de las entidades o empresas de servicios públicos de todos los niveles y sectores”.

Por otra parte Asedefensa solicitó en la petición inicial y en escrito del 18 de septiembre de 2003 (fl. 28), al Ministerio que se notificará a los siguientes empleadores:

— Ministra de Defensa Nacional

— Gerente del Instituto de Seguros Sociales

— Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe

— Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla

— Empresa Social del Estado Antonio Nariño

— Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento

— Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta

— Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander

— Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino

— Director General de Policía Nacional

— Comandante General Fuerzas Militares de Colombia

— Comandante Ejército Nacional

— Comandante Fuerza Aérea Colombiana

— Comandante Armada Nacional

— Presidente Seguro Social

— Gerentes ESES Luis Carlos Galán Sarmiento y Antonio Nariño

— Rector Institución Educativa Jorge Isaac “INEM”.

En consonancia con lo anterior, observa la Sala que el literal b) del artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone que los sindicatos de industria, como fue fundado el de Asedefensa, “están formados por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica; (...)”. Para el sector público como se dijo atrás este tipo de sindicatos corresponde a un sector específico de la actividad estatal.

Por su parte, el Ministerio de la Protección Social ahora del Trabajo, negó la inscripción en el registro sindical de Asedefensa y citó para efecto la sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda, del 24 octubre de 1996(37) en la cual en síntesis se consideró que en un ministerio y en sus organismos adscritos no se puede conformar un sindicato de industria o por rama de actividad económica cuando sus funciones son meramente administrativas o están relacionadas con la formulación de políticas públicas.

Igualmente se expuso en la Resolución 1975 del 26 de agosto de 2003, cuya legalidad se estudia que:

“De lo anteriormente señalado se puede concluir que esta sentencia es aplicable para el caso que nos ocupa y que por lo tanto, el sindicato (...) que se pretende crear no es jurídica ni legalmente viable por estar conformado por empleados de todas las ramas del Estado. De la misma forma, el ser servidor público no es una calidad ni una profesión, sino una denominación genérica que se aplica para las personas naturales que se vinculan con la administración.

De igual manera de la lectura de los estatutos y socios fundadores, se sigue incurriendo en la no adecuación estrictamente jurídica, a lo establecido en el artículo 356 del CST para este tipo de sindicatos”.

Dicho acto administrativo fue confirmado por la Resolución 40212 del 22 de diciembre de 2003 en la que se indicó:

“(...) si bien es cierto existe la posibilidad de crear sindicatos de empleados públicos los existentes son clasificación (sic) según el precedente artículo enunciado de empresa, pero la ley y la jurisprudencia han mencionado la imposibilidad de pertenecer a estas organizaciones sindicales a la clasificación de industria o por rama de actividad económica, en el acto administrativo recurrido quedaron las explicaciones pertinentes y esta (sic) despacho las acoge y ratifica”.

A partir del análisis de los citados apartes de los actos que negaron el registro sindical de Asedefensa, considera la Sala que el Ministerio, estimó que no era viable registrar como industria o por rama de actividad económica una organización conformada por empleados de todas las ramas del Estado.

En este aspecto se resalta que las autoridades administrativas encargadas del registro sindical deben interpretar el artículo 356 del CST de manera más amplia, para que sea efectivo el derecho de asociación previsto para todos los trabajadores en el artículo 39 de la Constitución Política.

A este respecto, también adquiere especial relevancia la aplicación del artículo 2º(38) de la Ley 26 de 1976 que aprobó el Convenio 87 de la OIT, que establece el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes. En este mismo sentido el Comité de Libertad Sindical en la compilación del año 2006 estimó que “Los trabajadores deberían poder decidir si prefieren formar, en el primer nivel, un sindicato de empresa u otra forma de agrupamiento a la base, tal como un sindicato de industria o de oficio”(39).

La Sala destaca que conforme a este criterio internacional, no es procedente negar la inscripción en el registro sindical del sindicato de servidores públicos que se denomina de industria, cuando las funciones de estos no encuadren estrictamente en la noción de industria o actividad económica, sino que son de tipo administrativo.

En lo que toca, con lo relativo a Asedefensa, señaló el Ministerio que la inscripción no era viable por estar conformado por empleados de todas las ramas del Estado. La Sala subraya que Asedefensa pretendía agrupar a todos los servidores públicos, sin que concurriera en ellos ningún elemento común o aglutinante adicional a la sola condición de servidor público, calidad que en sí misma, es en extremo general y dificulta el ejercicio del derecho a la negociación colectiva, en tanto quienes integran un sindicato deben tener intereses en común más específicos, que faciliten los mecanismos de negociación con los empleadores(40).

Así, aunque en principio es claro para la Sala que la sola indebida clasificación de un sindicato de servidores públicos, frente a las categorías previstas en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede ser un motivo para negar la inscripción en el registro sindical, en tanto como se explicó anteriormente, dicha clasificación debe entenderse en sentido amplio cuando se trate de sindicatos de servidores públicos, también se insiste en que en la conformación de esta clase de sindicatos requiere que en quienes los integran concurran intereses comunes que vayan más allá de su simple vínculo laboral con el Estado.

En este orden, en el presente caso debido a la generalidad en la conformación de Asedefensa era procedente negar la citada inscripción, ya que en las asociaciones de servidores públicos deben coincidir unos intereses en común que van más allá del vínculo laboral que se tiene con el Estado, pues así como no se puede confirmar un sindicato de primer grado que agrupe a todos los trabajadores privados tampoco es factible uno de todos los servidores públicos. Además porque esta categoría sería más propia de las federaciones y confederaciones(41), como en efecto ocurre en la práctica (Fenaltrase, etc.).

Así, si Asedefensa quiso conformarse como un sindicato de industria, tratándose de servidores públicos debió enfocarse en un solo sector de actividades o prestación de servicios administrativos por parte del Estado.

Visto lo anterior se establece que es legal la decisión de negar el registro sindical cuando un sindicato se denomina de industria, pero pretende agrupar a todos los servidores públicos, sin que establezca el sector o el servicio administrativo que prestan, pues con ello se insiste se afecta tanto su derecho a la negociación colectiva, como la misma actividad de las federaciones y confederaciones, en su condición de organizaciones de segundo y tercer grado.

En efecto, el Estado a través del Ministerio del Trabajo tiene la facultad de negar la inscripción en el registro sindical cuando los estatutos sean contrarios a la Constitución y la ley, así lo dispone el numeral 4º literal a) del artículo 366 del CST.

Así insiste la Sala, que no es posible acoger en un sindicato de industria a todos los servidores públicos en niveles nacional y territorial y de los sectores central y descentralizado, pues la categoría de servidor público no se refiere a un sector productivo o administrativo en concreto, sino que en la prestación de servicios por parte del Estado, también se aplica la diferenciación por sectores de actividades sean estas de carácter netamente administrativo o incluso económicas.

En conclusión, establece la Sala que los actos demandados no están viciados por falta de competencia, pues no operó la inscripción automática y por otra parte, es legal la decisión del Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo) de negar el registro sindical de Asedefensa como se explicó en precedencia.

Decisión

Para concluir determina la Sala que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados por los cuales se negó la inscripción en el registro sindical de Asedefensa, de modo que no se accederá a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. SE NIEGA la solicitud de nulidad de las resoluciones 1975 del 26 de agosto de 2003, 4021 del 22 de diciembre de 2003 y 833 del 26 de febrero de 2004, proferidas por el Ministerio de la Protección Social (ahora del Trabajo) mediante las cuales se negó la inscripción en el registro sindical de Asedefensa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda.

3. SE RECONOCE personería para actuar a la abogada Angélica María Liñán Guzmán, como representante del Ministerio del Trabajo, para los efectos del poder visible a folio 167 del expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 La Ley 1444 de 2011 escindió el Ministerio de la Protección Social y creó los ministerios del Trabajo, y de Salud y Protección Social.

2 Se aplican estas normas porque la demanda se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo modificado por la Ley 446 de 1998.

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de marzo de 2010, proceso radicado con el Nº 11001-03-25-000-2002-00279-01 y con número interno 5983-2002.

4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, proceso con radicado 11001-03-25-000-2003-00356-01 y con número interno 3846-2003.

5 En esa misma ocasión o en sucesivas reuniones.

6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 15 de noviembre de 2012 proferida en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00021-00 y número interno 0320-2007.

7 Ídem.

8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, proceso con radicado 11001-03-25-000-2003-00356-01 y con número interno 3846-2003.

9 El texto entre comillas hace parte de la presentación a la quinta edición del año 2006 de la obra La libertad Sindical.

10 Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principio del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta Edición, 2006. La versión electrónica se puede consultar en el siguiente enlace: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090634.pdf

11 Ídem.

12 Ídem.

13 Ídem.

14 Modificado por el artículo 6º de la Ley 584 de 2000

15 M.P. Jaime Araujo Rentería.

16 “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.

17 “Código Sustantivo del Trabajo. ART. 364.—Personería jurídica. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Toda organización sindical de trabajadores por el solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica”.

18 “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado (...)”.

19 Sentencia C-567 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

20 Marco normativo y jurisprudencial tomado de la sentencia del 25 de marzo de 2010, proferida por esta Corporación, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2002-00279-01 y número interno 5983-2002.

21 Sentencia del 5 de abril de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

22 Sentencia C-797 de 2000 M. P. Antonio Barrera Carbonell.

23 Ese carácter también ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional. Cfr. T-418 de 1992 (junio 19), M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.

24 C-621-08 M.P. Nilson Pinilla Pinilla

25 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia contó con aclaraciones de voto de los magistrados Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño y Manuel José Cepeda Espinosa.

26 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

27 C-385 de 2000.

28 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 20 de mayo de 2010, proferida en el proceso con radicado 11001-03-24-000-2008-00192-00 y número interno 2229-2008.

29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, sentencia del 28 de junio de 2007, proferida en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2003-00356-01 y radicado interno 3846-2003.

30 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 11 de noviembre de 2010, proceso con radicado 11001-03-25-000-2003-00071-01.

31 “ART. 356.—(...) b). De industria o por rama de actividad económica, si están formados por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica; (...)”.

32 Corte Constitucional, sentencia del 19 de marzo de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.

33 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

34 La Corte Suprema de Justicia, al juzgar la constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 50 de 1990, que se refiere al efecto jurídico de la inscripción del acta constitutiva del sindicato, señaló lo siguiente:
“Cabe anotar que si bien no se llega al extremo deseado por el actor de que sea la mera manifestación de voluntad de los fundadores la que dé nacimiento inmediato a la asociación, lo cierto es que no se imponen requisitos previos a esa voluntad ni se le sujeta a permisos o limitaciones de ese estilo, y que se reemplaza la concesión de personería por un registro más ágil y rápido en el que rige el silencio administrativo positivo, lo que, en sentir de la Corte, se acomoda al nuevo principio constitucional ya citado (art. 39 de la Constitución), de que los sindicatos deben poderse formar ‘sin intervención del Estado’ y que ‘su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acto de constitución’, como aquí ocurre, pues no hay un poder absoluto e ilimitado para formar sindicatos, y estos siguen sometidos al régimen legal, ya que, en voces de la misma Constitución, ‘se sujetarán al orden legal y la de principios democráticos’ (artículo 39 ibidem) cuya verificación y cumplimiento competen al Estado”. (Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. Gaceta Especial, Sala Constitucional, Tomo III).

35 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

36 Sentencia C-567/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

37 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Joaquín Barreto Ruiz, sentencia del 24 de octubre de 1996 proferida en el proceso con radicado 7944.

38 “ART. 2º—Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de aliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.

39 Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principio del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Quinta Edición, 2006, (numeral 337). La versión electrónica se puede consultar en el siguiente enlace: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090634.pdf

40 Decreto 160 de 2014 “Por el cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”.

41 Artículo 417 del Código Sustantivo del Trabajo.