Sentencia 2005-00179 de octubre 20 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: Expediente. 110010324000 2005 00179 01

Acción: Nulidad.

Actor: Paola Judith Carranza Moreno

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil once.

EXTRACTOS: « IV. Consideraciones de la Sala:

1. La norma demandada es del siguiente tenor:

“RESOLUCIÓN 1013 DE 2005(1)

(Abril 18)

Por la cual se definen las regiones para la operación del régimen subsidiado.

El Ministro de la Protección Social,

en ejercicio de sus facultades legales y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 812 de 2003, y

Considerando:

Que el plan nacional de desarrollo contempla la implementación de la operación regional en el régimen subsidiado en salud, como una medida que permita la organización eficiente de la administración de los recursos, y del manejo del riesgo mediante la prestación de servicios a los afiliados;

Que el plan nacional de desarrollo en el documento “bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado comunitario”, que hace parte integral del mismo, faculta al Ministerio de Salud hoy Ministerio de la Protección Social para definir las zonas de operación regional con el fin de lograr la concentración poblacional que permita la operación eficiente del aseguramiento y la adecuada prestación de los servicios a los afiliados;

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ART. 1º—Objeto. La presente resolución tiene por objeto, definir las regiones en las cuales las entidades administradoras del régimen subsidiado podrán ser seleccionadas para operar el régimen subsidiado de salud, bajo las condiciones que se definan mediante Acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

ART. 2º—Regiones de operación. El régimen subsidiado operará en cinco (5) regiones conformadas por los departamentos y sus respectivos municipios de la siguiente manera:

a) Región norte: Departamentos de Córdoba, Sucre, Bolívar, Atlántico, Magdalena y Guajira;

b) Región noroccidental: Departamentos de Antioquia, San Andrés y Providencia, Chocó, Caldas, Risaralda, Quindío y Tolima;

c) Región nororiental: Departamentos de Norte de Santander, Santander, Cesar, Boyacá, Arauca y Casanare;

d) Región centroriental: Bogotá, D.C., y los departamentos de Huila, Cundinamarca, Meta, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada;

e) Región sur: Departamentos de Valle, Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Amazonas.

ART. 3º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación .

2. La Sala se abstendrá de proferir pronunciamiento acerca del cargo consistente en que la norma atacada modifica la Ley 100 de 1993, la Ley 80 de 1993, entre otras disposiciones legales, pues respecto del mismo, la demanda adolece de ineptitud sustantiva por no satisfacer los requisitos exigidos en el artículo 137 Código Contencioso Administrativo, donde se exige que, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, “deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”.

En relación con las razones por las cuales se considera quebrantado el ordenamiento constitucional o legal, esta corporación señaló en sentencia del 14 de julio de 2011 que:

“...para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, deben ser claras(2), ciertas, específicas(3), pertinentes(4) y suficientes(5), como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria(6).

(...) .

No le corresponde a esta corporación examinar oficiosamente la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos acusados, sino pronunciarse respecto de las acusaciones razonablemente sustentadas que efectivamente formulen los ciudadanos, lo cual implica que esta corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto cuando la acusación se ha presentado en debida forma(7), lo que implica que satisfaga la exigencia de una carga mínima de argumentación, pues esta constituye requisito sine qua non para que el debate de constitucionalidad o de legalidad se trabe en debida forma, y gire en torno a problemas jurídicos claramente discernibles(8).

3. Considera el actor que el artículo 4º de la Ley 812 que se invoca parcialmente como fuente de competencia, incorpora como parte general del plan nacional de desarrollo, el documento denominado bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, por lo cual no puede ser fuente de regulación para modificar el ordenamiento jurídico por tratarse de aspectos generales como principios, bases, etc., de lo cual deriva una falta de competencia y una falsa motivación por parte del ministerio.

Añade que conforme lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución, la parte general del plan nacional de desarrollo, no es fuente para regulaciones que representen cambios en el ordenamiento legal vigente. Si esto fuera así, sería casi imposible el ambiente de seguridad jurídica, en la medida en que sería necesario entrar a leer con lupa el texto del documento, para concluir, como lo hace impropiamente el Ministerio, que allí en donde encuentre expresiones imperativas, más que un mandato para desarrollar los instrumentos, se trata de una nueva asignación de competencias y funciones, visión está totalmente equivocada y abiertamente inconstitucional.

Afirma que se viola el artículo 4º de la Ley 812 de 2003 en cuanto en dicha norma se tiene definido cual es el alcance de la parte general del plan nacional de desarrollo, sin que de ninguna de las expresiones se pueda concluir que dicho documento adquiere fuerza de ley. Lo que dice la norma en su inicio, es que se tenga el documento como parte integral de la parte general, lo cual de acuerdo con el contexto del mismo artículo 4º de la Ley 812 de 2003, no es otra cosa que decir que se considere dentro de los principios y bases, pero no que se le asigne la categoría de ley formal y material a una exposición de motivos, al extremo de que a través de la redacción imperativa de algunos de sus contenidos, pueda hallarse la fuente de cambios en la regulación actual como lo hace el ministro. La redacción imperativa o no de un objetivo no lo desnaturaliza, simplemente se trata de un mayor énfasis gramatical.

La norma demandada fue expedida con fundamento en el ejercicio de las facultades legales del Ministro de la Protección Social y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 812 de 2003.

Entre las facultades que la Ley 100 de 1993 confiere al Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social) se encuentran las del artículo 173 numerales 1º y 3º cuyo tenor es:

1. Formular y adoptar, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las políticas, estrategias, programas y proyectos para el sistema general de seguridad social en salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental que apruebe el Congreso de la República.

(...).

3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las entidades promotoras de salud, por las Instituciones prestadoras de servicios de salud del sistema general de seguridad social en salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud .

Adicionalmente, la misma Ley 100 de 1993 señala en el artículo 212 por el cual se crea el régimen subsidiado que “La forma y las condiciones de operación de este régimen serán determinadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.

Con base en esa facultad, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, expidió el Acuerdo 244 del 31 de enero de 2003, “Por medio del cual se definen la forma y las condiciones de operación del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, considerando, entre otras circunstancias, “[q]ue el número de afiliados con el que operan las administradoras del régimen subsidiado, las condiciones de alta dispersión geográfica, las desbalanceadas relaciones de oferta y demanda entre aseguradores, afiliados y prestadores en algunas regiones apartadas del país, conllevan a plantear un esquema de operación regional para garantizar una mayor estabilidad financiera y capacidad resolutiva de las administradoras del régimen subsidiado” (Destaca la Sala).

En el citado acuerdo, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, determina los criterios para identificar, seleccionar y priorizar a los potenciales beneficiarios de los subsidios, el procedimiento de afiliación de beneficiarios, la operación regional de las administradoras de régimen subsidiado y el proceso de contratación del aseguramiento.

En relación con la operación regional de las administradoras del régimen subsidiado estableció:

“ART. 35.—Definición de regiones para aseguramiento. Para efectos de la operación regional del régimen subsidiado el Ministerio de la Protección Social, definirá regiones de aseguramiento en el territorio nacional las cuales deberán permitir la eficiencia en la administración de los recursos y el manejo adecuado del riesgo en salud por parte de las administradoras del régimen subsidiado, propiciando economías de escala, articulando y adecuando la oferta de prestadores con la demanda de servicios de los afiliados.

(...).

ART. 37.—Criterios para la definición de las regiones de aseguramiento. El Ministerio de la Protección Social definirá las regiones de aseguramiento teniendo en cuenta la población y su grado de dispersión en los municipios de la región, la disponibilidad de prestadores y aseguradores, considerando variables de comunicación, infraestructura de servicios y su articulación con ciudades de referencia regional”.

Es claro entonces que para la época en que fue expedida la norma demandada, abril 18 de 2005, ya existía la obligación para el Ministerio de la Protección Social de definir regiones de aseguramiento en el territorio nacional, para efectos de la operación regional del régimen subsidiado, que permitiría la eficiencia en la administración de los recursos y el manejo adecuado del riesgo en salud por parte de las administradoras del régimen subsidiado, propiciando economías de escala, articulando y adecuando la oferta de prestadores con la demanda de servicios de los afiliados.

Por su parte, la Ley 812 de 2003 por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, prescribió que el “documento anexo” denominado bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 haría parte integral de la parte general de ese plan de desarrollo y precisó que dicho documento “contiene los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, el diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales, las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los mencionados objetivos y metas, y el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas”.

Uno de los objetivos del plan establecido en el documento citado era el de construir equidad social para lo cual se fijaron varias estrategias entre ellas la ampliación de la seguridad social que implicaba, entre otras, la garantía de sostenibilidad financiera del sistema, para cuya salvaguarda se previó, entre otras estrategias, que:

“Para la operación del régimen subsidiado, el Ministerio de la Protección Social definirá zonas de operación regional, con el fin de lograr la concentración poblacional que permita la operación eficiente del aseguramiento y la adecuada prestación de servicios a los afiliados. El otorgamiento de las zonas de concesión lo hará el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud por concurso público entre todas las EPS autorizadas, en especial aquellas sin ánimo de lucro, por un período no inferior a cuatro años. La población beneficiaria del régimen subsidiado podrá afiliarse libremente a cualquiera de las EPS autorizadas en la respectiva zona de operación. Las direcciones municipales y distritales de salud serán responsables de convocar y contratar con las EPS autorizadas para la operación del régimen subsidiado en su jurisdicción y con las elegidas por los beneficiarios seleccionados a través del Sisbén”. (Negrilla fuera del texto)

De lo anterior observa la Sala que (i) entre las facultades que conforme a la Ley 100 de 1993 tiene el Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social) se encuentra la de formular y adoptar las políticas, estrategias, programas y proyectos para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental que apruebe el Congreso de la República y (ii) que una de las estrategias para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social, dentro del objetivo que el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 denominó “construir equidad social”, era la definición de zonas de operación regional, con el fin de lograr la concentración poblacional que permita la operación eficiente del aseguramiento y la adecuada prestación de servicios a los afiliados.

En cuanto a la parte general del plan nacional de desarrollo de qué trata el inciso primero del artículo 339 de la Carta(9), no sobra advertir, como lo ha señalado la Corte Constitucional en Sentencia C-305-04 magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, que:

“... no obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”(10), las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 150 superior, según el cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. (Resalta la Corte)

A este mismo carácter normativo que pueden tener las estrategias adoptadas en el plan de desarrollo se refiere el artículo 341 de la carta, cuando indica que “el plan nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos “mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”. (Resalta la Corte).

Así pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del plan de desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.

Explicando esta posibilidad de inclusión normativa dentro del plan, se ha pronunciado antes la corporación así:

“...la Constitución establece que la ley del plan debe contener no sólo los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse sino también “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P., art. 150 ord. 4º). En ese mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan señala que la parte general del plan de desarrollo debe incluir no sólo los objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también “los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos” (art. 5º lit. c), y añade que el plan de inversiones debe incluir “la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución” (art. 6º lit. d).

“Por consiguiente, es propio de la ley del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en la programación de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta, “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución” (C.P., art. 341) por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo”(11). (Negrillas fuera del original).

Dentro de este marco legal y jurisprudencial considera la Sala que el Ministerio de la Protección Social, estaba perfectamente facultado para establecer las regiones en las cuales las entidades administradoras del régimen subsidiado podrán ser seleccionadas para operar el Régimen subsidiado de salud, como efectivamente lo hizo en la norma demandada.

Se deriva también de lo anterior, que la expedición de la norma atacada, contrario a lo que afirma el demandante, no se expidió con base en nuevas facultades establecidas en las bases para el Plan de Desarrollo 2002-2006, sino con las que, como se dijo antes, ya le había asignado la Ley 100 de 1993.

Por lo anterior, tampoco encuentra la Sala que se haya vulnerado el artículo 4º de la Ley 812 de 2003.

En consecuencia el cargo no prospera.

4. Alega el demandante que se vulnera el artículo 122 de la Constitución Nacional en atención a que para poder ejercer una clara función de regulación en una actividad económica, se requiere que la correspondiente función se encuentre en la ley o si procede, a través de una adecuada y expresa delegación presidencial, mediante reglamento. No obstante como se puede concluir de las diferentes disposiciones que se invocan por el Gobierno, ninguna le otorga la posibilidad de expedir la normatividad jurídica a la que pretende someter la operación del régimen subsidiado y en particular, para adicionar al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud funciones que actualmente no tiene como lo hace a través de la resolución.

Habiéndose establecido antes que el Ministerio de la Protección Social, estaba facultado para expedir la norma cuestionada, no es de recibo el cargo que argumenta la violación del artículo 122 del ordenamiento Superior.

Por otra parte, al establecer la Resolución 1013 de 2005 en su artículo 1º que el objeto de la misma era, determinar las regiones en las cuales las entidades administradoras del régimen subsidiado podrán ser seleccionadas para operar el régimen subsidiado de salud, bajo las condiciones que se definan mediante Acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el Ministerio de la Protección Social no está haciendo otra cosa que acoger lo dispuesto en el artículo 212 de la Ley 100 de 1993, que asignó al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, la función de establecer la forma y las condiciones de operación del régimen subsidiado.

En consecuencia el cargo consistente en que mediante la resolución demandada se adicionan al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud funciones que actualmente no tiene, carece de vocación de prosperidad.

5. Según el actor se violan los artículos 11 y 12 del Código Civil, en cuanto establecen que la ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación, situación que ocurre insertándola en el Diario Oficial.

Aduce que, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un estado Comunitario”, en uno de cuyos apartes basa su competencia el ministro, no ha sido promulgado por la vía de publicación en el Diario Oficial. La resolución del Ministerio viola las disposiciones legales citadas, al pretender darle el carácter de ley imperativa a un documento que solo tiene el carácter orientador dentro de una norma.

Como se ha demostrado a lo largo de esta providencia, el documento bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 constituye un anexo que integra la parte general del plan nacional de desarrollo aprobado por la Ley 812 de 2003, fijó una estrategia: las zonas de operación regional para el régimen subsidiado, estrategia cuya adopción, conforme al artículo 173 de la Ley 100 de 1993 es función del hoy Ministerio de la Protección Social.

Adicionalmente, la Ley 812 de 2003, cuyo artículo 4º incluyó en la parte general el documento “bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006”, fue debidamente aprobada por el Congreso de la República y publicada en el Diario Oficial Nº 45.231, de 27 de junio de 2003, por lo cual el cargo tampoco está llamado a prosperar.

Consecuente con lo anterior, debe la Sala denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA :

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de octubre de 2011».

Este documento fue creado a partir del original obtenido en el Consejo de Estado.

(1) Diario Oficial Nº 45.887 de 22 de abril de 2005

(2) “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental” , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”.

(3) “Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.

(4) “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” ; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia , calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos”.

(5) “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º, num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

(6) Sentencia C-1052 de 2001.

(7) Sentencia C-447 de 1997.

(8) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil once (2011). Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación número: 2009-00032-02. Actor: Efrén Antonio Hernández Díaz.

(9) El inciso primero del Artículo 339 de la Constitución Política, como estaba vigente para la época en que fue expedida la norma demandada era del siguiente tenor: “Habrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.

(10) Ibídem.

(11) Sentencia C- 191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.