Sentencia 2005-0213 de octubre 7 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Radicación 11001-03-24-000-2005-00213-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Jairo Antonio Moreno Monsalve

Acción: nulidad

Bogotá, D.C., siete de octubre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Según el demandante, las normas acusadas violan el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, por cuanto los planes de medicina prepagada y las pólizas de salud no están contemplados dentro del sistema general de seguridad social en salud —SGSSS— que establece la Ley 100 de 1993.

Prescriben las normas demandadas:

“ART. 17.—Otros beneficios. Dentro del sistema general de seguridad social en salud pueden prestarse beneficios adicionales al conjunto de beneficios a que, tienen derecho los afiliados como servicio público esencial en salud, que no corresponde garantizar al Estado bajo los principios de solidaridad y universalidad. Estos beneficios se denominan planes adicionales de salud y son financiados con cargo exclusivo a los recursos que cancelen los particulares.

Estos planes serán ofrecidos por las entidades promotoras de salud, las entidades adaptadas, las compañías de medicina prepagada y las aseguradoras.

(...).

“ART. 19.—Tipos de PAS. Dentro del sistema general de seguridad social en salud, pueden prestarse los siguientes PAS:

1. Planes de atención complementaria en salud.

2. Planes de medicina prepagada, que se regirán por las disposiciones especiales previstas en su régimen general.

3. Pólizas de salud que se regirán por las disposiciones especiales previstas en su régimen general.

PAR.—Las entidades que ofrezcan planes adicionales deberán mantener su política de descuentos con el usuario mientras este se encuentre vinculado a la institución, siempre que no se modifiquen las condiciones que dan origen al descuento”.

El Decreto 806 de 1998, establece en las normas acusadas, que dentro del sistema general de seguridad social en salud pueden prestarse beneficios adicionales al conjunto de aquellos que se encuentran dentro del servicio público esencial en salud y se denominan planes adicionales de salud –PAS.

Estos planes son financiados con cargo exclusivo a los recursos que cancelen los particulares y pueden ser ofrecidos, entre otros, por las compañías de medicina prepagada y las aseguradoras las cuales se regirán por las disposiciones especiales previstas en su régimen general.

Lo primero que observa la Sala es que la Corte Constitucional considera que la medicina prepagada si forma parte del sistema general de seguridad social en salud.

En efecto, en la Sentencia C-274 de 1996(3), la Corte manifestó al respecto:

“... las empresas de medicina prepagada sí hacen parte del sistema de seguridad social integral. Así se concluye de la lectura del preámbulo de la Ley 100, y de sus artículos 1º, 8º. y 155. Dicen estas normas:

Preámbulo:

“La seguridad social integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”.

“ART. 1º—Sistema de seguridad social integral. El sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”.

“El sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, u otras que se incorporen normativamente en el futuro”.

“ART. 8º—Conformación del sistema de seguridad social integral. El sistema de seguridad social integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley”.

“ART. 155.—Integrantes del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud está integrado por:

“1. Organismos de dirección, vigilancia y control:

“a. Los ministerios de Salud y Trabajo

“b. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud

“c. La Superintendencia Nacional de Salud

“2. Los organismos de administración y financiación:

“a. Las entidades promotoras de salud

“b. Las direcciones seccionales, distritales y locales de salud

“c. El Fondo de Solidaridad y Garantía

“3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas

“4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley, estén adscritas a los ministerios de Salud y Trabajo.

“5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

“6.Los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud, en todas sus modalidades.

“7. Los comités de participación comunitaria “Copacos” creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.

“PAR.—El Instituto de Seguros Sociales seguirá cumpliendo con las funciones que le competan de acuerdo con la ley”.

A la luz de estas disposiciones, sería absurdo sostener que las entidades de medicina prepagada no hacen parte del sistema de seguridad social integral. Especialmente cuando el artículo 8º transcrito determina que “El sistema de seguridad social integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley” (negrillas dentro del texto)(4).

Las mismas normas de la Ley 100 de 1993 que invocó la Corte Constitucional para decidir que las empresas de medicina prepagada sí forman parte del sistema general de seguridad social en salud, permiten a la Sala concluir que las pólizas de salud en tanto son planes adicionales de salud, esto es, complementarios de aquellos beneficios a que el afiliado tiene derecho, también forman parte del mencionado sistema, teniendo en cuenta además que, tanto la medicina prepagada como los planes adicionales de salud —PAS— que pueden prestar las aseguradoras, tienen por objeto satisfacer prestaciones relacionadas con la salud, aunque lo hagan desde ángulos diferentes.

De hecho la misma Corte Constitucional(5) ha señalado refiriéndose a las entidades de medicina prepagada que: “estas entidades manejan importantes recursos de las personas contratantes, interesadas en asegurar hacia el futuro, los potenciales riesgos de salud, lo cual justifica una más fuerte intervención del Estado, pues se trata de garantizar que las entidades que manejan estos recursos, como depositarias de la confianza pública, cuenten con una adecuada organización y funcionamiento. Es más, en ese orden de ideas la Corte considera que la medicina prepagada, sin importar su denominación técnica, constituye una forma de actividad aseguradora de riesgos médicos” (negrilla fuera del texto).

Por otra parte, el sistema general de seguridad social en salud —SGSSS—, como lo afirma la Ley 100 de 1993, incluye al Estado, la sociedad, las instituciones públicas y privadas, las normas y procedimientos y los recursos destinados a asegurar la cobertura en materia de “salud”, entre otros.

El carácter adicional a los servicios esenciales que tienen las pólizas de salud y el hecho de que su financiación corra por cuenta de los usuarios, no significa que deban considerarse ajenas al SGSSS, por cuanto la cobertura en salud proporcionada por las pólizas en la materia, implica una mejora en el servicio de salud a que esté afiliado el tomador o beneficiario, de carácter voluntario y con cargo a recursos de los particulares, con lo cual se contribuye a cumplir la finalidad de “proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud” prevista en el preámbulo de la Ley 100 de 1993.

Por otra parte, si bien es cierto que los planes de medicina prepagada y las pólizas de salud no se prestan con sujeción a los principios de solidaridad y universalidad claramente definidos en las normas legales que regulan el SGSSS, ni pueden tener los mismos contenidos del plan obligatorio de salud —POS, ello no es óbice para que, en tanto se trata de planes adicionales relacionados con la salud, estén dentro del SGSSS.

Tampoco la obligatoriedad de la afiliación al SGSSS y la voluntariedad de los planes complementarios constituye una razón para considerar que están por fuera del sistema los servicios de medicina prepagada ni las pólizas de salud, que hacen parte de los servicios adicionales.

El hecho de que algunos aspectos de la atención en salud se regulen por normas especiales, tales como la Ley 10 de 1990 en cuanto a los servicios de medicina prepagada o el Código de Comercio en relación con los seguros de salud, no constituye un argumento suficiente para excluir del SGSSS esos sistemas complementarios del plan obligatorio de salud.

Adicionalmente, excluir esos planes complementarios del SGSSS podría llevar a que pudiera entenderse que quedan también por fuera de los controles que hoy ejerce el Estado sobre ellos, con el riesgo que ello implica para un derecho que como la salud está relacionado con la vida.

Finalmente, la Ley 715 de 2001, mencionada por el demandante, se refiere a las competencias de la Nación y de las entidades territoriales en el sector salud, a la distribución de recursos para dicho sector, los recursos para el mismo y la transición del sistema general de participaciones en salud, aspectos que en nada inciden en la pertenencia de los servicios de medicina prepagada y los seguros de salud al SGSSS.

Así pues, para la Sala no es del caso acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de octubre de 2010».

(3) M.P. Jorge Arango Mejía.

(4) Esta posición de la Corte Constitucional fue acogida por el Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera en providencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil nueve (2009). Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación: 25000-23-24-000-2002-00053-01.

(5) Sentencia C-176 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.