Sentencia 2005-00231 de diciembre 13 de 2012

 

Sentencia 2005-00231 de diciembre 13 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000 2005 00231 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: nulidad

Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá, D.C., trece de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Los siguientes son los apartes demandados de la Circular Externa 23 de 23 de diciembre de 2003 expedida por el superintendente de subsidio familiar y dirigida a los consejeros, directivos, directores administrativos, revisores fiscales y demás funcionarios de las cajas de compensación familiar.

“Este despacho, en cumplimiento de las funciones contenidas en los artículos 20, 24, numerales 1º, 4º, 6º, 7º, 21 y 24, de la Ley 789 de 2002 y 7º, numeral 4º, del Decreto 2150 de 1992, teniendo en cuenta que se han expedido circulares relativas, principalmente, a las implicaciones de la Ley 789 de 2002 en materia de subsidio familiar (Circ. 2 y 4/2003) y sendos reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional sobre la materia, considera necesario expedir una regulación con vocación de integralidad tendiente a dar claridad y transparencia a los vigilados sobre las obligaciones que le corresponden y avanzar en la regulación de otros temas neurálgicos en el acontecer del subsidio familiar. En consecuencia, se permite instruir lo siguiente:

I. De la cuota monetaria y los fondos

1. Del subsidio familiar en dinero que a partir de la Ley 789 de 2002 se denomina cuota monetaria.

(...).

1.3. Solidaridad de la ciudad con el campo. Las cajas de compensación deberán identificar la población beneficiaria del subsidio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo.

(...).

II. Presupuesto de las cajas de compensación familiar

(...).

2.1. Gastos de administración, instalación y funcionamiento.

(...).

2.1.2. Distribución de los gastos.

De conformidad con lo preceptuado por las leyes 21 de 1982, de 1990, 100 de 1993 y 789 de 2002, los porcentajes límite de gastos de administración, instalación y funcionamiento de las cajas de compensación familiar son los siguientes:

Gastos de administración, instalación y funcionamiento
Destinación% LímiteBaseNormas
Fovis5%Transferencia FovisD. 2620/2000
Salud15%UPC subsidiadaD. 1804/99
Foniñez5%Ejecución niñezL. 789/2002
Fonede5%Ejecución FonedeL. 789/2002
MercadeoAutocosteable L. 633/2000
Hotelería y turismoAutocosteable L. 21/82
Administración central y otros programas9%Recaudo del 4%L. 789/2002
Transferencias a terceros0.5%Recaudo del 5% (SENA, ICBF)L. 21/82

 

Las cajas de compensación familiar no podrán excederse bajo ninguna circunstancia del valor asignado para gastos de administración, instalación y funcionamiento que resulta de multiplicar los porcentajes descritos en la tabla anterior por el valor de la base para cada caso.

Por lo anterior, todas las actuaciones de las corporaciones y en especial las obligaciones que se deriven de las convenciones colectivas deberán ajustarse a dichos valores.

En concordancia con lo dispuesto en la Ley 789 de 2002, se podrán distribuir gastos indirectos de la administración central a los diferentes servicios así:

— Fovis, Foniñez y Fonede:

Se podrán aplicar siempre y cuando se compruebe que los gastos sean relacionados, es decir, que se deriven de la misma actividad para la que fue creado el fondo y si el(los) programa(s) no se lleva(n) a cabo, este gasto indirecto desaparece. No podrá superar en ningún caso el porcentaje límite establecido.

— Salud - ARS, IPS, EPS:

A los programas de salud solo podrán aplicarse los gastos de administración estrictamente relacionados con este servicio.

— Mercadeo, hotelería y turismo:

A estos programas podrán aplicarse gastos indirectos siempre y cuando se compruebe que los gastos sean estrictamente relacionados, es decir, que se deriven de las actividades de mercadeo social, hotelería y turismo, teniendo siempre en cuenta que el servicio debe presentar punto de equilibrio financiero. Bajo ninguna circunstancia esta aplicación de gastos podrá resultar en pérdida para el servicio.

— Otros programas:

A estos programas podrán aplicarse gastos indirectos siempre y cuando se compruebe que los gastos sean estrictamente relacionados. La forma de aplicación deberá realizarse proporcionalmente a los egresos que cada uno de ellos representen sobre los egresos totales de la respectiva caja de compensación.

(...).

2.2. Presupuesto de inversiones.

Las cajas de compensación familiar, a través de las áreas de planeación o sus responsables, deberán garantizar que sus presupuestos de inversión correspondan al resultado de un estudio con fuentes de recursos reales, que permitan a las cajas tener un horizonte definido para el beneficio de sus afiliados y comunidad en general; por este motivo y contando con la eficaz participación de las mencionadas áreas, las inversiones que las corporaciones proyecten ejecutar durante cada vigencia, se deberán ajustar a las metas sociales del gobierno, como son, entre otras, la generación de empleo productivo, la revolución educativa, los programas de bibliotecas, el impulso a los programas de vivienda, la ampliación a los programas a discapacitados, ancianos y a la familia.

Teniendo en cuenta lo anterior y en virtud de que los presupuestos constituyen una directriz financiera, administrativa y de orientación del objeto social, las cajas deberán propender por su ejecución en un 100% y, en caso de no lograr este objetivo, se deberá justificar ante la Superintendencia de Subsidio Familiar al finalizar la vigencia o cuando el organismo de control lo solicite.

Se hace especial énfasis en la necesidad de realizar un estudio a cada inversión, que garantice la estabilidad financiera de la caja de compensación familiar y la sostenibilidad del programa en el tiempo, teniendo en cuenta el límite de gastos de administración, instalación y funcionamiento.

Para efectos de la elaboración del respectivo presupuesto de inversiones, se deben diligenciar los formatos adjuntos y observar los lineamientos establecidos en esta circular.

III. Servicios sociales

1. Naturaleza.

Como lo define el artículo 1º de la Ley 21 de 1982, “el subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos”. Dicha norma establece un propósito y unos destinatarios. Dentro de esa filosofía básica, fundamento del sistema de subsidio familiar dentro del cual cobra especial relevancia el ser humano desde un punto de vista integral, el ofrecimiento de los servicios sociales realizado por las cajas de compensación familiar deberá contribuir a la generación de empleo productivo, a la disminución de la pobreza, a la disminución de la exclusión en el acceso a los servicios de la seguridad social, el impulso a la participación, la infancia, la familia y el género. Las cajas deben preservar y mantener ese carácter que permite catalogarlas como corporaciones sin ánimo de lucro.

Así mismo, deberán concentrar la función social en la distribución del subsidio en efectivo, la recreación y el turismo social, la participación en la ejecución de los programas con los cuales se desarrolle la revolución educativa, la entrega de los bonos de salud y capacitación para inserción laboral de que trata el Fonede, los bonos alimenticios, educativos y/o los aportes a salud, de que trata el artículo 10, en su numeral a), de la Ley 789 de 2002; los programas de vivienda de interés social, educación de los niños de 0-6 años; jornada escolar complementaria, administración del régimen subsidiado con las cooperativas, hospitales, la ampliación de los servicios bibliotecarios y culturales.

Las cajas deberán buscar, en el ofrecimiento de los servicios modelos socialmente eficientes y eficaces, mediante tarifas diferenciales, con subsidios inversamente proporcionales a los salarios devengados por el usuario, procurando la optimización de esos recursos. Por lo tanto, las corporaciones deberán enviar a este ente de control las tarifas diferenciales de conformidad con lo previsto Decreto 827 de 2003 o las normas que se establezcan.

2. Lineamientos de los servicios sociales.

2.1. Educación formal.

Las cajas de compensación familiar deben dirigir recursos al servicio educativo con el fin de dar cumplimiento al compromiso social que asumen, concentrándose en los siguientes aspectos:

— Desarrollar integralmente a la persona.

— Mejorar la calidad de la educación.

— Alcanzar mayor cubrimiento.

— Fortalecer el funcionamiento de los establecimientos educativos.

— Ampliar los programas de educación básica para adultos.

— Promover en el sector rural programas educativos acordes con las necesidades.

— Ampliar los programas de información y difusión cultural, proporcionando mayor facilidad de acceso a los servicios y bienes culturales de los afiliados beneficiarios de menores ingresos.

— Otorgar becas a estudiantes afiliados beneficiarios de menores ingresos.

— Maximizar el aporte del 10% del saldo recaudado por las cajas para subsidios en educación, a través de programas directos o en convenios con entidades gubernamentales de la región.

— Desarrollar programas de formación ciudadana.

— Realizar convenios con instituciones de educación superior para la prestación del servicio.

— Producir y divulgar medios de educación masivos.

Las cajas de compensación familiar podrán participar en el fomento de la educación superior, ofreciendo créditos blandos a sus beneficiarios a través de los fondos de crédito educativo que a la fecha estén conformados o de la constitución de los mismos. Así mismo, las corporaciones participarán, con sus programas de educación, en la política educativa que para el efecto señale el Gobierno Nacional.

2.2. Discapacitados.

Nuestro ordenamiento constitucional enfatiza, en varias de sus disposiciones, en la discapacidad y su rehabilitación y ello no debe causar sorpresa. Para un Estado social de derecho, pluralista e incluyente, es de la mayor importancia ofrecer oportunidades reales a todos los sectores de la población en desarrollo del principio y derecho de igualdad contenido en el artículo 13 de esa obra, lo cual exige un tratamiento especial tomando en cuenta las circunstancias especiales. Es así como el artículo 47 dispone que el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.

A su turno, el Código del Menor en su artículo 231 establece que:

Los consejos directivos de las cajas de compensación familiar deberán establecer programas de prevención, tratamiento, educación especial y rehabilitación para los menores deficientes que de acuerdo con la ley se hallen inscritos en las mismas y destinarán en su presupuesto, prioritariamente, los recursos necesarios; así mismo establecerán programas de orientación y asistencia sicológica para sus familias.

La Superintendencia de Subsidio Familiar velará por el cumplimiento de esta obligación y aplicará las sanciones por su incumplimiento.

En desarrollo de lo anterior, las cajas de compensación familiar ofrecerán oportunidades educativas a su población afiliada con discapacidad. Para tal fin, desarrollarán directamente o mediante convenios con establecimientos educativos acciones pedagógicas y terapéuticas en favor de los beneficiarios con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, sensitivas o emocionales. Esto implica, igualmente, crear en todo el entorno de la caja, una cultura de tolerancia, de respeto y de libertades a favor del discapacitado y minusválido.

2.3. Bibliotecas.

Las bibliotecas, ese gran universo de la letra de la humanidad, deben constituirse en centros de recursos educativos, culturales, recreativos y sociales donde se dinamicen, impulsen e integren diversas actividades, servicios y programas para que los usuarios puedan acceder a la información, al conocimiento, a la cultura y recrear su espacio social, siendo eje fundamental la promoción de la lectura y la principal herramienta: el libro, ese compañero infatigable. Deben integrarse a las diversas modalidades de bibliotecas (públicas, infantiles, viajeras, móviles, etc.) los recientes avances tecnológicos, a saber, multimedia y el CD ROM en los microcomputadores.

En tal virtud, es importante fortalecer el funcionamiento de los establecimientos educativos, de bibliotecas existentes, fomentar la lectura a través de las redes de bibliotecas así como los programas móviles de bibliotecas a nivel urbano y rural.

2.4. Juventud.

La sociedad entera debe propender por recobrar el espacio para la juventud. Las cajas de compensación familiar, en el ámbito que les corresponde, deberán ofrecer programas que contribuyan al mejoramiento y bienestar de los jóvenes fortaleciendo las cualidades, capacidades y aptitudes del individuo que conduzcan a una formación integral, permitiendo su desarrollo físico, psicológico y social, propiciando una mejor y mayor participación activa de los jóvenes en el desarrollo del país para que, como constructores de paz, generen nuevas formas de servicio a la sociedad.

Es tarea de las corporaciones revisar normas y procedimientos en la prestación de sus servicios, con el fin de dar protección especial a los jóvenes menores de 18 años, en concordancia con las características regionales y culturales.

2.5. Deporte.

De acuerdo con la ley del deporte (art. 60), es

[...] función obligatoria de todas las instituciones públicas y privadas de carácter social, promover, ejecutar, dirigir y controlar actividades de recreación, para lo cual se elaborarán programas de desarrollo y estímulo de esta actividad, de conformidad con el plan nacional de recreación. La mayor responsabilidad en el campo de la recreación le corresponde al Estado y a las cajas de compensación familiar, igualmente con el apoyo de Coldeportes impulsarán y desarrollarán las organizaciones populares de recreación y las corporaciones de recreación popular.

Las cajas de compensación familiar deberán integrarse con las entidades territoriales correspondientes, para la celebración de los juegos deportivos nacionales programados bajo criterios técnicos y equitativos regionalmente. Deben, así mismo, impulsar la práctica del deporte como una actividad que irriga bienestar y salud y promover escuelas de formación deportiva.

2.6. Recreación y turismo social.

En materia de recreación y turismo, las cajas deberán tener en cuenta los siguientes aspectos:

— Ofrecer y divulgar programas especiales y promocionales para temporada baja, con tarifas preferenciales.

— Establecer programas de recreación comunitaria.

— Determinar programas recreativos para la prevención en salud.

— Funcionar como agencias de viajes con el fin de ampliar la cobertura del turismo social a los trabajadores más pobres.

— Ofrecer tarifas diferenciales y subsidiadas a los trabajadores de menores ingresos.

— Desarrollar programas de líderes comunitarios en recreación.

— Realizar convenios intercajas, interdepartamentales, para complementar los programas recreativos y deportivos.

— Desarrollar convenios para la realización o culminación de obras y sostenimiento de parques y obras recreativas.

Para llevar a cabo tales objetivos se requiere la presentación, por parte de las cajas de compensación familiar, de programas, en el cual desarrollen las iniciativas y/o ejecutorias tendientes a patrocinar, promover, ejecutar, dirigir y controlar actividades de recreación.

Las cajas de compensación familiar que ofrezcan el servicio de hotelería no podrán fijar tarifas subsidiadas para los trabajadores que tengan ingresos superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes de acuerdo al artículo 65 de Ley 633 de 2000.

Los desempleados con vinculación anterior a estas entidades, tendrán derecho a programas de recreación y turismo, en las mismas condiciones que tenían como afiliados al momento de su retiro, durante 1 año a partir de su acreditación como desempleados y en la última caja en la que estuvieron afiliados.

2.7. Cultura.

Las cajas de compensación familiar, en el marco de nuestra diversidad étnica y regional, fomentarán programas culturales en beneficio de su población afiliada con miras a promover el conocimiento y las potencialidades creativas. Estas actividades redundarán en el fortalecimiento del tejido social.

2.8. Salud.

Las cajas de compensación familiar, en cumplimiento de la Ley 100 de 1993, apropiarán de acuerdo con su cuociente particular el 5% o el 10% de sus aportes, para financiar el régimen subsidiado. Deberán acatar las disposiciones que, para el servicio de salud, contempla el plan nacional de desarrollo (L. 812/2003).

Para efectos de la elaboración del presupuesto del programa de salud, las corporaciones deberán aplicar lo preceptuado en el artículo 65 de la Ley 633 de 2000 sin perjuicio de la reglamentación que para el efecto expida la Superintendencia Nacional de Salud.

2.9. Atención integral a la niñez y jornada escolar complementaria: programas sociales complementarios.

Las cajas de compensación familiar deben tener en cuenta que la población objeto de estos programas son las niñas y los niños de cero (0) a seis (6) años de edad de los estratos 1 y 2 del Sisbén y entre (7) y (15) años o que, independientemente de su edad, estén matriculados en un grado de educación básica, artículo 3º Decreto 348 de 2000, como también, la población beneficiaria de menores ingresos, afiliada a las cajas de compensación familiar, Ley 789 de 2002. Así mismo, deberán informar a esta superintendencia de los programas que vayan a adelantar en desarrollo de esta actividad para su registro, seguimiento, inspección y vigilancia dentro de los dos primeros meses de cada año.

Las cajas de compensación familiar no podrán destinar recursos de este rubro para la construcción de infraestructura física.

2.9.1. Atención integral a la niñez de 0 a 6 años de edad.

Los programas de atención integral que actualmente se prestan a los niños y niñas de 0 a 6 años de los estratos socioeconómicos más pobres y vulnerables, favoreciendo en forma continua los procesos de desarrollo integral a través de programas de nutrición, salud, educación, recreación, organización y gestión; cuyos resultados se verán potencializados con el establecimiento de alianzas efectivas que fortalezcan la coordinación entre las distintas entidades gubernamentales y no gubernamentales, así como entre estas y las entidades territoriales.

Esto implica generar espacios que brinde a estos niños y niñas de bajos recursos mejores posibilidades para el disfrute y desarrollo satisfactorio de todas sus dimensiones (corporal, cognitiva, comunicativa, valorativa, estética, espiritual, psico-afectiva, ética y social), logrando una preparación más adecuada para la vida, la escuela y el trabajo.

Así mismo, se trata de enriquecer la capacidad de las familias para apoyar el crecimiento intelectual y emocional de sus niños y niñas, mediante procesos de internalización de nuevas pautas de crianza y educación. Por otra parte, se pretende sensibilizar a la sociedad para establecer compromisos serios con la educación, la familia y la niñez, que produzcan como resultado una mayor equidad, menor pobreza, mayor capital humano y generar una cultura garante de derechos, comenzando por los niños y niñas, como una semilla para los procesos de cambio estructural que persiguen erradicar la pobreza y crear las condiciones para un auténtico desarrollo humano y social.

Las cajas de compensación familiar seguirán adelantando la propuesta de acompañamiento, se diseñaron unas fases operativas y el convenio con el propósito de direccionar la ejecución intersectorial de los proyectos y actividades en pro de la infancia menos favorecida. En consecuencia, continuarán trabajando directamente con el ICBF consolidando relaciones y convenios en todos los departamentos del país.

Las acciones, resultado de este proceso, continuarán encaminadas fundamentalmente al programa hogares comunitarios de bienestar. Adicionalmente, se mantendrán las experiencias de apoyo a otros programas tales como hogares infantiles, ludotecas y clubes juveniles.

2.9.2. Aspectos a tener en cuenta para su ofrecimiento.

En el desarrollo e implementación de programas para la atención integral a la niñez de 0 a 6 años, las cajas de compensación familiar pueden tener en cuenta las acciones y programas desarrollados por otras entidades para aunar sus recursos financieros, técnicos y profesionales, entre otros, con el propósito de potencializar sus esfuerzos en beneficio de aquellos que se ven obligados a vivir su primera infancia en condiciones de marginalidad, generando así un verdadero impacto social al contribuir con el mejoramiento de su nivel de vida.

Para tal efecto, pueden celebrar convenios tanto con el ICBF y otras organizaciones gubernamentales del nivel nacional, departamental, municipal y distrital, como también con ONG, organizaciones sociales, universidades y organismos internacionales. Teniendo en cuenta que el ICBF es la entidad del orden nacional que tiene como misión y razón de ser la promoción, defensa y protección de los derechos de la niñez y familia, será la encargada de establecer los parámetros generales para funcionamiento de los servicios de atención a la niñez de 0 a 6 años. Igualmente, como coordinador del sistema nacional de bienestar familiar actuará de manera articulada con otros agentes (cajas de compensación familiar y otras organizaciones) en la elaboración de alternativas de atención acordes a las necesidades de la niñez en los territorios.

Para el seguimiento de los programas y proyectos sobre atención integral a la niñez las cajas de compensación familiar deben presentar a la superintendencia los convenios suscritos por las partes que intervendrán en la implementación y desarrollo de los mismos dentro de los 15 días siguientes a la aprobación del consejo directivo. Para la organización externa de estos programas se recomienda la conformación de comités regionales intersectoriales que coadyuven en la potencialización de los recursos departamentales y municipales, tanto económicos como institucionales.

En todo caso y con sujeción a la Circular 5 del 21 de febrero de 2002 emitida por el ICBF, estas alianzas se deben dar en el marco de los consejos de política social de cada territorio como espacios de concertación, coordinación y construcción de política social en los territorios, posibilitando, así, también la unidad funcional del sistema nacional de bienestar familiar y por ende la articulación de los diferentes actores territoriales en pro de su desarrollo social. Para tal fin se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

— Conocimiento del territorio y participación conjunta de los diferentes sectores municipales en el diagnóstico situacional y el diseño de alternativas de atención, estableciendo líneas de base de acuerdo con la priorización de necesidades.

— Establecimiento de canales directos de comunicación ICBF - cajas de compensación familiar.

— Las cajas de compensación familiar son un socio importante para el municipio, por consiguiente deberá existir entre estas, el ICBF y otras instancias, una delimitación de funciones y competencias como corresponsables de la atención integral a los niños dentro del ideal de una cultura garante de derechos.

— Las acciones deberán dar cumplimiento a los lineamientos técnicos administrativos de los programas de atención vigentes en el ICBF o los nuevos a proponer.

— Deben existir planteamientos claros de los propósitos de acompañamiento por parte de las cajas de compensación familiar en términos de los componentes de educación, salud, recreación, organización, gestión, investigación y seguimiento.

— Deben establecerse de pautas de evaluación y seguimiento conjunto dentro de parámetros participativos y de control social.

— Fortalecer la capacidad de negociación para definir procesos de acompañamiento, estrictamente lo necesario para la atención integral de los niños.

— Definir con claridad diagnósticos territoriales y alternativas acordes a la realidad, apoyados por la labor de los consejos de política social.

— Promover el compromiso de los actores involucrados en los convenios.

— Garantizar calidad en el proceso de sensibilización y formación.

2.9.3. Propósitos del acompañamiento por parte de las cajas.

Las cajas de compensación contribuirán en el mejoramiento de los procesos de atención integral a la niñez menos favorecida, en las siguientes áreas de acción:

Educación: Fortalecer y hacer seguimiento al desarrollo del proyecto pedagógico educativo comunitario del ICBF, incluyendo a todos los actores del proceso.

Salud: Capacitar a los diferentes actores del programa en la prevención y atención de la violencia intrafamiliar articulando el programa a las redes de prevención y atención en salud.

Recreación: Buscar oportunidades para articular la recreación, la cultura, lo lúdico, lo deportivo y el medio ambiente para el logro del desarrollo integral de los niños y las niñas.

Organización y gestión: Garantizar un manejo administrativo de los recursos, a través de la planeación, ejecución y evaluación del gasto, propiciando la participación de todos los actores vinculados al programa.

Seguimiento e investigación: Diseñar conjuntamente (acompañantes e ICBF) los procesos e instrumentos de seguimiento y evaluación a los diferentes componentes del programa.

2.10. Jornadas escolares complementarias.

Los programas que adelanten las cajas de compensación familiar en desarrollo de la jornada escolar complementaria, deberán tener en cuenta los siguientes objetivos:

— Mejorar la calidad del aprendizaje, enriqueciendo la experiencia escolar e incrementando el tiempo de aprendizaje efectivo de los estudiantes.

— Brindar más y mejores oportunidades de desarrollo humano y de aprendizaje para los estudiantes; así como ofrecer una formación más integral y cualificada, con un mayor manejo y aplicación de la tecnología.

— Desarrollar habilidades motrices, cognoscitivas y sociales, así como mejorar los niveles de logro en competencias básicas de los estudiantes, favoreciendo su progreso desde diferentes procesos lúdico-pedagógicos de formación artística, deportiva y recreativa, de fortalecimiento académico, de identificación cultural y ciudadana.

— Trabajar el entorno del alumno con actividades para él y su familia, dentro del concepto de ecosistema, resaltando la necesidad de construir una sociedad mejor.

— Disminuir los riesgos de la población infantil y juvenil, alejando a los estudiantes del ocio improductivo y las actividades nocivas.

— Posibilitar la formación en el respeto de los derechos humanos, la democracia, la práctica del trabajo, la recreación y una cultura de paz, articulando a la escuela con los espacios educativos, culturales y sociales de su entorno; así como fomentando las actitudes que favorecen el trabajo en equipo.

Estos programas deberán tener en cuenta:

2.10.1. Población.

Las cajas de compensación familiar deberán seleccionar instituciones escolares de los estratos 1 y 2 con población particular vulnerable, como también a población de menores ingresos afiliadas a las cajas de compensación familiar. Por tratarse de población de menores ingresos, en este programa no debe cobrarse ninguna cuota por la participación de los niños.

El programa de jornadas escolares está dirigido específicamente a los estudiantes, no a los docentes de las instituciones educativas seleccionadas, quienes deben ser motivados a participar o hacer acompañamiento, sin recibir ningún tipo de remuneración por parte de las cajas de compensación familiar. A cambio, las instituciones pueden establecer incentivos a través de los talleres de actualización que normalmente ofrecen.

2.10.2. Cobertura.

Inicialmente se dará cobertura a un 10% de la población de cada institución educativa seleccionada por cursos completos y no por cupos. Se debe tener en cuenta que no es un programa por niño sino por institución, motivo por el cual se debe propender por la ampliación de la cobertura, en la medida de lo posible, a toda su población escolar.

2.10.3. Tiempo y lugar.

Se desarrollará durante el año escolar como parte de la jornada escolar, en el horario contrario al destinado para las actividades puramente pedagógicas. Puede realizarse fuera y dentro de la institución (parques, teatros, casas de cultura, zonas deportivas, etc.)

2.10.4. Congruencia con el proyecto educativo institucional, PEI.

La propuesta se debe enmarcar dentro de las políticas educativas del Estado, como también las características y necesidades del municipio. Por lo tanto, los programas en jornadas escolares complementarias deben tener congruencia con el proyecto educativo institucional; razón por la cual es necesario que dentro de los acuerdos y convenios, la oferta de la caja responda a la situación diagnóstica de la institución educativa y a los resultados en la calidad de la educación.

Los programas ofrecidos deben ser sistemáticos, con objetivos y acciones claras que respondan a la cualificación del desarrollo infantil y al proceso de aprendizaje y formación de los estudiantes, así como factibles de ser evaluados y base para el aprendizaje de nuevas experiencias en este campo, permitiendo una relación directa entre las actividades que ofrece la jornada escolar complementaria y las actividades cotidianas de la institución. De igual manera se debe asegurar que la institución y toda la comunidad educativa estén comprometidas con el desarrollo del programa y que sus actores sean parte de los resultados.

2.10.5. Intersectorialidad.

Para el desarrollo e implementación de programas en jornadas escolares complementarias, las cajas de compensación familiar pueden tener en cuenta el trabajo que desarrollan otras entidades con el fin de potencializar sus recursos y ofrecer programas más integrales con mayor calidad.

Para tal efecto, se deben celebrar convenios con las secretarías de educación y/o instituciones educativas, otras organizaciones gubernamentales, ONG, organizaciones sociales, universidades y organismos internacionales.

Se deben explorar necesidades y nuevas formas de administrar recursos, convocar a las comunidades educativas y a las autoridades educativas a vincularse a este proceso, el cual exige mecanismos mutuos de planeación, de evaluación de logro de objetivos, metas y resultados.

Entre los requisitos establecidos por la Superintendencia del Subsidio Familiar, se deben presentar los convenios intersectoriales suscritos por las partes que intervendrán en la implementación y desarrollo de los programas.

Para la organización externa de estos programas se recomienda la conformación de comités regionales intersectoriales, que coadyuven en la potencialización de los recursos departamentales y municipales, tanto económicos como institucionales.

2.11. Destinación presupuestal.

Los recursos que las cajas de compensación familiar deberán utilizar para realizar los programas de atención integral a la niñez de (0) a (6) años y jornadas escolares complementarias, se encuentran definidos en el Decreto 827 de 2003, artículo 19, destinación de los recursos Fovis así:

Conforme al numeral 8º del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, el porcentaje para los programas de atención integral a la niñez y jornada escolar complementaria, será el 50% de los recursos adicionales consagrados en la Ley 633 de 2000 frente a las obligaciones para Fovis establecidas en la Ley 49 de 1990, para las cajas de compensación familiar.

Los programas de atención integral a la niñez de (0) a (6) años y de jornadas escolares complementarias, podrán presentarse y ejecutarse en cualquier tiempo, siempre y cuando existan las disponibilidades financieras y cuenten con la correspondiente aprobación del consejo directivo. Para efectos de adelantar su seguimiento, los proyectos con todos los soportes y convenios correspondientes, serán remitidos a la Superintendencia del Subsidio Familiar dentro de los quince (15) días siguientes a la aprobación impartida, por parte del consejo directivo.

Para la disponibilidad de los recursos, el revisor fiscal de la caja de compensación, deberá indicar la cuenta en la que se manejan dichos recursos, especificando el monto de los mismos y los proyectados para la correspondiente vigencia. En caso de que el monto aprobado para una vigencia determinada, sea menor al valor apropiado por la caja de compensación, los excedentes deberán utilizarse para el mismo programa, durante la vigencia siguiente.

2.12. Adulto mayor.

Conforme a lo previsto en el artículo 46 de la Constitución Política, las cajas de compensación familiar, deberán ofrecer todos los servicios individuales y colectivos orientados a la búsqueda del bienestar y el desarrollo de los adultos mayores afiliados, para asegurarles su integración al entorno familiar. Facilitarán la protección y la asistencia a los adultos mayores afiliados y proveerán su integración a la vida activa y comunitaria. Desarrollarán programas sociales subsidiados, a la población afiliada mayor de 60 años, e incrementarán coberturas de atención, en los diferentes ámbitos sociales. De esta manera, deberán constituir o continuar con programas estructurados e independientes, de manera que se tenga una población identificada a la cual se le reconozcan sus necesidades, determinando de esta manera el tipo de servicio que se le debe prestar: sociales, psicológicas, especializadas, entre otras, de tal forma que integre los servicios de recreación, turismo, capacitación, cultura, y salud.

Para facilitar la identificación y control de los recursos destinados a estos programas, las cajas deberán presentar anexo al presupuesto de ingresos y egresos, los referidos a cada programa en forma independiente.

Los trabajadores que hubieren acreditado vinculación durante 25 años o más al sistema de cajas y se encuentren pensionados tendrán derecho a los programas de capacitación, recreación y turismo social, a las tarifas más bajas de cada caja de compensación.

2.13. Mercadeo.

Las cajas de compensación familiar, que ofrezcan el servicio de mercadeo, podrán aumentar la capacidad adquisitiva de las familias, mediante la venta de productos básicos de la canasta familiar con precios accesibles, buena calidad, con el fin de incentivar mayor capital social para la familia.

No obstante, las cajas de compensación familiar que se encuentren desarrollando actividades de mercadeo social en forma directa y que arrojen pérdida en sus operaciones, serán notificadas de manera individual sobre las medidas adoptadas por este ente de control y vigilancia, con el fin de garantizar que este servicio no presente pérdidas, tal como lo establece el artículo 65 de la Ley 633 de 2000.

2.14. Educación no formal-capacitación.

Las cajas de compensación familiar realizarán convenios con instituciones de educación y formación técnica que promuevan la generación de empleo, con preferencia a los trabajadores afiliados. Así mismo, fomentarán la capacitación que promueva el regreso al campo, con el propósito de fomentar el sector primario de la economía y la generación de empleo.

Las cajas de compensación familiar, que ofrezcan programas de capacitación no formales, podrán subsidiarlos, cuando no presenten duplicidad con los programas ofrecidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, salvo aquellos que se desarrollen en convenios con dicha entidad; estos programas deben dirigirse exclusivamente al fomento e industrias familiares, mejoramiento del empleo productivo y a la generación de ingresos para la familia.

Así mismo, deberán establecer comunicación directa con el SENA regional, para la fijación de convenios en la prestación del servicio y darle cumplimiento a la anterior instrucción.

2.15. Microempresa.

Las cajas de compensación familiar desarrollarán los mecanismos pertinentes a la ampliación de la cobertura regional, propenderán porque se apropien recursos para garantizar la continuación y el crecimiento de los programas del plan nacional para la microempresa, cofinanciarán los programas y flexibilizarán los mecanismos existentes de crédito a las microempresas, buscando acrecentar los recursos necesarios para satisfacer la demanda, creando en la medida de lo posible, un fondo permanente.

2.16. Fondos de crédito.

— Crédito para el fomento de industrias familiares.

Las cajas de compensación familiar deberán evaluar el número de empresas y de empleos creados y mostrar el valor agregado, es decir, la sumatoria de los P y G de las empresas creadas. Deberán continuar con los planes y programas establecidos actualmente y emprender los que se deriven de la reglamentación que en esta materia señale el Gobierno Nacional.

— Créditos en servicios.

Las cajas de compensación familiar deberán establecer montos por cada uno de los servicios de acuerdo con las necesidades de la población, identificadas por cada caja de compensación, realizar su respectivo reglamento y divulgarlo a la población objeto.

2.17. Vivienda.

Las cajas de compensación familiar continuarán desarrollando programas de vivienda de interés social para disminuir el déficit habitacional de los trabajadores afiliados de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente. Podrán ofrecer cuando se asocien, inviertan o participen en establecimientos de crédito préstamos para adquisición de vivienda, conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional.

2.18. Otros sectores de la economía que deben ser vinculados al sistema.

En aras de la integralidad y el impacto en la población, las cajas de compensación adelantarán campañas de promoción y establecerán convenios con agremiaciones y asociaciones de trabajadores independientes e informales, para buscar su vinculación como afiliados facultativos, con aporte mínimo del 2%, sin derecho al reconocimiento del subsidio monetario. El Estado y las cajas deberán propender porque se materialice la afiliación masiva de trabajadores independientes, definiendo su calidad y los requisitos para calcular su base de cotización, liquidación, afiliación, desafiliación y servicios a que tienen derecho.

(...).

V. Afiliaciones

El sistema del subsidio familiar está diseñado desde el punto de vista jurídico, técnico y filosófico, de tal manera que debe recibir tanto a los empleadores que ocasionan más ingresos por aportes que egresos por subsidios “compensados” como a los que generan más egresos por subsidios que ingresos “descompensados”; el excedente que resulta de los primeros debe compensar el déficit de los segundos, de ahí que se hable del sistema de compensación, cajas de compensación y que la ley obligue a estas a aceptar a unos y otros sin discriminación alguna.

El incumplimiento de esta orientación contraría la estructura redistributiva social que el legislador previó y genera una solvencia aparente en muchas cajas dentro del régimen del subsidio familiar obviamente para el beneficio del conjunto de trabajadores afiliados pero en detrimento y a costa de una cantidad muy superior de trabajadores, también con derecho a la protección social, que por causas ajenas a su voluntad aun no han podido afiliarse a alguna entidad de subsidio familiar, debido en ocasiones a la conducta evasora del respectivo patrono pero también en muchos casos al simple hecho de laborar en esas empresas descompensadas que encuentran dificultades para afiliarse a las cajas de compensación.

En virtud del principio de libre escogencia, si en la localidad o ciudad donde se causan los salarios funcionan varias cajas de compensación familiar, los empleadores podrán escoger aquella de su predilección. De conformidad con el parágrafo 1º del artículo 21 de la Ley 789 de 2002, los trabajadores con una mayoría superior al 70% podrán estipular períodos hasta de cuatro años frente a la permanencia en una caja de compensación familiar, período que se reducirá solo cuando se demuestre falla en los servicios debidamente acreditada.

Teniendo en cuenta lo anterior, las cajas de compensación, como parte que son del sistema de subsidio familiar, están obligadas a recibir al gran número de trabajadores y empleadores que teniendo el derecho y la obligación de afiliarse, aún no lo han logrado para elevar así la cobertura al 100% señalado en la ley vigente y llevar a cabo el profundo sentido social de la compensación familiar en nuestro país.

1. Población obligada a afiliarse a una caja de compensación.

Salvo las entidades públicas que administran directamente los recursos del subsidio familiar por expresa autorización de la ley, todos los empleadores están obligados a afiliar a sus trabajadores a una caja de compensación familiar. Ninguna caja de compensación familiar podrá negar dicha afiliación salvo aquellas empresas que se encuentren en mora con el sistema.

2. Población afiliada voluntariamente a una caja de compensación familiar.

Habrá lugar a un aporte a las cajas de compensación familiar del 0.6% sobre una base de un salario mínimo legal mensual vigente, sin que dicha suma otorgue derechos para el pago de subsidios, limitándose el beneficio a las actividades de recreación, capacitación y turismo social en igualdad de condiciones frente a los demás afiliados a la caja, cuando se presente uno cualquiera de los siguientes casos:

2.1. Cuando los empleadores que no estando obligados a cotizar a las cajas de compensación familiar respecto de trabajadores beneficiarios del régimen especial de aportes de que trata el artículo 13 de la Ley 789 de 2003, decidan realizar el aporte mencionado, por el trabajador beneficiario del régimen especial de aportes;

2.2. Los trabajadores independientes que decidan afiliarse a una caja de compensación familiar, conforme el principio de libertad de escogencia que deberá ser respetado por parte de la respectiva caja. Para que un trabajador independiente se afilie, con su grupo familiar, y mantenga su vinculación con una caja, se hace exigible su afiliación previa al sistema de salud, siendo la base de ingresos para aportar al sistema de cajas la misma base de aporte que exista para el sistema de salud y en todo caso no inferior a la que se utilice dentro del sistema de pensiones;

2.3. Las personas que estando vinculadas a una caja de compensación familiar pierdan el empleo y decidan continuar vinculados a la entidad en los términos previstos en esta norma en su calidad de desempleados, una vez vencido su período de protección.

Cuando el desempleado aporte el ciento por ciento (100%) de la cotización del dos por ciento (2%) sobre la base de dos (2) salarios mínimos, tendrá todos los mismos derechos que tienen los demás afiliados salvo al subsidio monetario. Esta misma regla se aplicará al trabajador independiente que aporte el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos, conforme el sistema de presunciones establecido dentro del régimen de salud. En todo caso las cajas podrán verificar la calidad de la información sobre los ingresos del afiliado para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley, o para hacerle dar cumplimiento a las normas generales sobre aporte.

Las cajas de compensación familiar establecerán un sistema especial de pago del subsidio familiar a los trabajadores independientes, en servicios y en especie. Estos trabajadores no recibirán subsidio en dinero.

Los trabajadores independientes cubiertos por el sistema especial de subsidio familiar escogerán libremente la caja de compensación a la cual desean afiliarse. Los trabajadores independientes y pensionados que se afilien al sistema harán los aportes a la caja directamente.

Las cajas tendrán la obligación de poner en funcionamiento proyectos y programas que beneficien a los afiliados mediante el sistema especial de subsidio, en especial los siguientes:

2.1. Servir de agente para la afiliación al sistema de seguridad social, tanto en materia pensional como de salud. La afiliación al sistema se podrá hacer a través de las cajas de compensación familiar.

2.2. Servir de bolsa de servicios personales.

2.3. Adelantar programas de formación humana para la reconversión laboral.

2.4. Prestar servicios de bienestar para la familia.

2.5. Ofrecer programas de vivienda.

2.6. Ofrecer programas de apoyo a las Pymes y al autoempleo.

(...).

VIII. Publicidad

(...).

2. Regímenes de autorización en materia de publicidad.

La publicidad de las corporaciones, servicios, programas o dependencias, estará sujeta a un régimen de autorización general y a un régimen de autorización particular.

2.1. De la autorización general.

a. Campañas institucionales.

Se entienden autorizadas las campañas institucionales, es decir aquellas que proyectan una impresión favorable sobre el nombre, la imagen o la reputación de una entidad, dependencia o programa, para consolidarse en el medio, fundamentándose en los valores de carácter ético, cívico, cultural o social, a saber, las campañas que promueven los valores culturales y familiares, entre otras.

b. Otras campañas.

Igualmente se entienden autorizadas las campañas no institucionales que hacen una simple mención o referencia adicional del servicio sin calificación o ponderación del mismo; igualmente los avisos que se limiten a informar la apertura, traslado y cierre de oficinas, y los que reflejan el estado financiero de la empresa, dependencia o programa a través de la publicación de sus balances o estado de pérdidas y ganancias aprobados por la asamblea u órgano que haga sus veces.

Las restantes campañas publicitarias, como todos aquellos mensajes publicitarios difundidos por cualquier medio de comunicación, tales como la televisión, radio, prensa, correo directo, envío de cupones o entregas a clientes o terceros, o por cualquier otro medio escrito u oral, orientadas a difundir los productos o servicios que estén facultadas para ofrecer, ya sea de manera masiva o no, se entienden autorizadas siempre que se observen las exigencias establecidas en la presente circular y durante la divulgación de la publicidad cumplan los siguientes requisitos:

— Estar cumpliendo la entidad con las disposiciones que regulan su actuar.

— No haber sido la entidad, dependencia o programa o alguno de sus administradores sancionado por violación a normas legales o reglamentarias sobre publicidad, régimen general de libre escogencia, durante los seis meses anteriores a la fecha de lanzamiento del programa respectivo.

En todo caso, la Superintendencia de Subsidio Familiar podrá suspender en cualquier momento las campañas publicitarias que no se ajusten o no hayan cumplido los parámetros contenidos en la presente circular.

2.2. Autorización individual.

Las campañas que no reúnan los requisitos del régimen de autorización general, así como aquellas que correspondan a entidades, dependencias o programas que se encuentren adelantando programas de recuperación o saneamiento económico o de ajuste o capitalización o adecuación de su red de prestadores de servicios, deberán obtener de manera individual la autorización de la Superintendencia de Subsidio Familiar, para lo cual deberán remitir con antelación no menor de quince (15) días calendario dos (2) ejemplares que contengan los textos, imágenes y secuencias gráficas que llegarán al público según el medio de comunicación, a través del cual se pretenda adelantar. Una vez obtenida la aprobación de los textos e imágenes, ellos podrán utilizarse indistintamente a través de los diversos medios, sin necesidad de nueva autorización de esta superintendencia, siempre que correspondan exactamente al proyecto autorizado.

También se someterán al régimen de autorización individual las entidades, dependencias, servicios o programas que haciendo uso del mecanismo de autorización general efectúen publicidad omitiendo los requisitos señalados en la presente circular y demás disposiciones vigentes sobre la materia.

3. Información periódica.

Las cajas de compensación familiar deberán remitir a la Superintendencia de Subsidio Familiar, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de lanzamiento de toda campaña publicitaria, de régimen de autorización general, todos los documentos, grabaciones y soportes que integren la publicidad, los cuales permitan identificar la naturaleza, características, períodos, servicios ofrecidos y la imagen proyectada. Así mismo, copia del acta del órgano respectivo que haya autorizado la campaña y los documentos suscritos por el representante legal de la compañía, donde claramente se pueda establecer el cumplimiento de todos los requisitos enunciados y la conformidad de la publicidad con la realidad económica y jurídica del servicio y la entidad.

En cuanto a la autorización individual, las cajas deberán remitir los respectivos soportes de la publicidad que pretendan realizar para efectos de su aprobación en este organismo de inspección, vigilancia y control en los términos previstos en el numeral 2.2. de este acápite.

IX. Autorizaciones

1. Lineamiento general.

Desde una perspectiva teleológica, el propósito de las autorizaciones está en directa proporción con la magnitud de lo que se autoriza. En consecuencia, las funciones de control, inspección y vigilancia deben ser consistentes, coherentes y proporcionales y evitar que se tornen inocuas. De esta manera y salvo lo previsto en el régimen de autorización general, las restantes actuaciones que eran objeto de autorización previa antes de la expedición de la Ley 789 de 2002 continuarán sujetas a esta. Es preciso resaltar que si bien el control se ejercita de manera posterior, las funciones de inspección y vigilancia no están atadas a una temporalidad. Al respecto ha afirmado la Corte Constitucional, Sentencia C-233 de 1997, magistrado ponente Fabio Morón Díaz, que la inspección comporta una leve y ocasional injerencia en los entes vigilados, al paso que la vigilancia entraña un seguimiento permanente acompañado de facultades de más hondo calado. En consecuencia, este organismo no puede sustraerse, entonces, de actividades que materializan un adecuado ejercicio de la labor de policía administrativa.

2. Del régimen de autorización general.

Considerando la naturaleza de las operaciones, se entenderán autorizados, exclusivamente, los siguientes proyectos:

2.1. Los proyectos que por su naturaleza sean autofinanciables, en el entendido de que se trata de inversiones en actividades cuyos ingresos absorben plenamente los egresos.

2.2. Los proyectos que en su ejecución impliquen cofinanciación a través de aportes efectivos en dinero de la Nación o los entes territoriales.

2.3. Los proyectos de inversión financiados con remanentes de la caja de compensación familiar generados en el ejercicio anterior, con excepción de la adquisición de inmuebles, según lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 827 de 2003.

2.4. Los proyectos de dotación de servicios o renovación o dotación de equipos que hagan parte de la administración del régimen contributivo o el régimen subsidiado, cuando los recursos deriven o se generen en el programa respectivo.

2.5. Los proyectos de dotación de servicios o renovación o dotación de equipos frente a activos o programas que ya están administrando las cajas, que se requieran para su buen funcionamiento.

2.6. Cualquier proyecto que se ejecute con cargo al porcentaje de gastos de administración que le corresponden a la caja con sujeción al tope legal fijado en la Ley 789 de 2002.

2.7. Los de administración de programas de atención integral a la niñez y jornada escolar complementaria, siempre que se programen y ejecuten con sujeción a los criterios fijados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Ministerio de Educación.

Frente a cada uno de los programas o proyectos mencionados, se remitirá la información correspondiente a la Superintendencia del Subsidio Familiar, para efecto de adelantar su seguimiento, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación por parte del consejo directivo, salvo lo relacionado con el rubro de gastos de administración que se analizará conforme la ejecución presupuestal y la evaluación correspondiente de balance.

3. Negociación de bienes inmuebles.

Sin perjuicio de lo previsto en la autorización general, para efectos de cualquier clase de negociación (compra, venta, permuta, arrendamiento, entre otros) de bienes inmuebles, las cajas de compensación familiar, deberán acreditar, previamente, ante la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, lo siguiente:

a. Avalúo comercial corporativo de peritos inscritos ante las lonjas de propiedad raíz;

b. Justificación económica, financiera, administrativa y social de la transacción;

c. En el evento en que se originen recursos de la negociación, informe de la destinación que se da a los mismos, y

d. Copia del acta del consejo directivo donde se autorice la transacción.

Una vez presentada ante la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces la documentación mencionada, esta tendrá un término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación o de cualquier modificación o aclaración solicitada por esta para autorizar o improbar la respectiva negociación de bienes inmuebles.

(...)”.

1. De las varias alusiones violatorias a que hace referencia el demandante, aunque sin precisar ordenadamente los respectivos cargos ni la confrontación específica entre la disposición de la circular y la norma vulnerada, se hace necesario evaluar, como primera medida, las facultades regulatorias atribuidas a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a fin de dilucidar si estas fueron desbordadas con la expedición de la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003, habida cuenta de su vocación de integralidad y en particular, por haber incurrido en la regulación de varios asuntos, que en los términos del demandante, eran de competencia privativa del legislador y/o del Gobierno Nacional.

Para ello, es menester traer a colación las disposiciones normativas que otorgan facultad a la Superintendencia del Subsidio Familiar para regular, instruir, impartir o establecer procedimientos, lineamientos o directrices a sus vigiladas frente al ejercicio de sus funciones.

La Superintendencia del Subsidio Familiar fue creada mediante la Ley 25 de 1981 con el objetivo de “ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada”(1).

Por su parte, la misma ley constitutiva de la entidad, asigna en la persona del superintendente del subsidio familiar, en su artículo 6º funciones como:

“(...).

b) Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo referente al subsidio familiar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellos. En todo caso velar por el cumplimiento del objetivo del subsidio familiar de compensar los ingresos de los trabajadores de más bajos salarios, en proporción al número de personas a cargo;

(...).

e) Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, el límite máximo del monto anual de las inversiones, los gastos administrativos y la formación de las reservas, todo con el fin de procurar el máximo beneficio individual de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar;

(...)”.

La Superintendencia del Subsidio Familiar es posteriormente reestructurada mediante el Decreto 2150 de 1992, el cual regula también funciones de la entidad, corroborando las de inspección, vigilancia y control, y nuevamente, designa en su artículo 7º las siguientes funciones en el superintendente del subsidio familiar:

“(...).

3. Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo referente al subsidio familiar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellos;

4. Instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;

(...).

8. Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, planes de desarrollo, necesidades básicas insatisfechas, límite máximo del monto anual de las inversiones, gastos administrativos y la formación de las reservas, con el fin de procurar el máximo beneficio para la familia y personas a cargo de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar”.

A su turno, la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”, reguló también algunas funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, y en lo que se refiere a facultades regulatorias, le confirió las siguientes:

“ART. 24.—Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar a más de las que se establecen en las disposiciones legales:

(...).

4. Instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto los sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.

(...).

7. Fijar con sujeción a los principios y normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, los mecanismos y procedimientos contables que deben adoptar las cajas de compensación familiar.

(...).

9. Velar por el adecuado financiamiento y aplicación de los recursos que administran las cajas de compensación familiar conforme las diferentes operaciones que se les autoriza a realizar en forma directa o a través de terceros.

(...).

19. Reglamentar la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una caja de compensación familiar; así como toda clase de negociación de bienes inmuebles de su propiedad (...).

(...).

21. Expedir el reglamento a que deben sujetarse las entidades vigiladas en relación con sus programas publicitarios con el propósito de ajustarlos a las normas vigentes, a la realidad jurídica y económica del servicio promovido y para prevenir la propaganda comercial que tienda a establecer competencia desleal.

(...).

24. Fijar los criterios generales para la elaboración, control y seguimiento de los presupuestos de las cajas de compensación como una guía para su buena administración. Los presupuestos no tendrán carácter limitante u obligatorio de la gestión y respetarán el principio de autonomía de las cajas”.

Nótese, entonces, cómo varias expresiones normativas al designar las funciones de la entidad, se refieren a su facultad para fijar, definir e instruir sobre diversos aspectos de la actividad de sus vigiladas, y desde luego, le asigna funciones para reglamentar y/o expedir reglamentos, todo con el fin último de propugnar por el mayor beneficio del sistema de subsidio familiar en pro de la población a la cual va dirigido.

Ahora bien, el demandante señala que la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003 desbordó las facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar, luego es del caso, analizar ahora, si dicho acto, dirigido a un sector de las entidades vigiladas, para definir o regular los asuntos allí previstos, se expidió con violación de las normas constitucionales a que alude el demandante contenidas en los artículos 113, 150 numerales 8º y 22; 189, numeral 22. Es de aclarar que el demandante cita en el aparte relativo a las normas violadas de su libelo, el numeral 22 del artículo 150, el cual no coincide con tema alguno de los tratados en el caso sub examine(2), por lo que se infiere que el numeral que considera infringido es el 23 al señalarlo luego en el texto de la demanda(3), por eso, la Sala enjuiciará el acto acusado frente a este último numeral.

Pues bien, el artículo 113 de la Constitución Nacional señala:

“Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

El artículo 150 dispone, en lo que respecta a la violación que aduce el demandante:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.

(...).

23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.

El artículo 189 de la Constitución Nacional, también lo considera violado en el siguiente aparte.

“Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”.

Por su parte, indica el actor, que la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003 es violatoria de las normas constitucionales transcritas en la medida que esta “tiene vocación de integralidad tendiente a dar claridad y transparencia a los vigilados sobre las obligaciones que le corresponden y avanzar en la regulación de otros temas neurálgicos en el acontecer del subsidio familiar”. Es este texto el que corresponde a su encabezado.

Se reitera que la Sala advierte una indeterminación en cuanto a las disposiciones específicas de la circular frente a las normas constitucionales transgredidas, lo que hace concluir que es la expedición de aquella per se, la que siguiendo lo expuesto por el libelista, genera su inconstitucionalidad habida cuenta de sus efectos regulatorios generales y amplios, supuestamente en contravención de su limitada competencia reguladora, la cual se debe circunscribir a asuntos meramente operativos. Ello, según el actor, en la medida que no le es dable a una entidad de carácter administrativo, con estrictas funciones de inspección, vigilancia y control, regular asuntos de la órbita del legislativo.

Pues bien, la Sala observa que varias de las disposiciones normativas arriba citadas, contenidas en la ley constitutiva de la Superintendencia del Subsidio Familiar, en el decreto que la reestructura y en la Ley 789 de 2002, dan cuenta de una atribución directa de competencias a la entidad por parte del legislador, para regular varios asuntos con respecto a sus vigiladas, pues no sería concebible que una entidad partícipe de fines tan preciados e importantes para el Estado como el bienestar general, mediante el subsidio a que ciertas familias se hacen merecedoras, no cuente con la posibilidad de emitir instructivos tendientes a facilitar su función y brindar a sus vigiladas las directrices que han de permitir cumplir su objeto, en la forma que pretende garantizarlo la ley.

Cabe traer a colación lo señalado mediante Sentencia C-653 de 2003, puesto que en ella se precisa que “la regulación del subsidio familiar y las instituciones jurídicas que a él atañen corresponde al legislador al cual la Constitución Política reconoce una amplia competencia, la cual debe ejercer conforme a los principios y valores que el texto fundamental establece”.

De este modo, y en ejercicio de esa configuración que corresponde al legislador en materia de seguridad social, es claro que este expidió leyes que como la 25 de 1981 y 789 de 2002, asignan a la Superintendencia del Subsidio Familiar precisas competencias para direccionar, mediante reglamentos instructivos, ciertos ámbitos propios del ejercicio de la actividad de sus vigiladas. Ello se advierte también en el Decreto 2150 de 1992, el cual, al reestructurar a la Superintendencia del Subsidio Familiar, reprodujo varias disposiciones legales de la normativa anterior(4).

No pasa inadvertido que el legislador, en ejercicio de su función, reguló los aspectos estructurales de la protección social, cuya competencia en el campo del subsidio familiar(5) fue precisada por la sentencia de la Corte Constitucional mencionada. De esa regulación se resaltan las leyes arriba citadas y la Ley 21 de 1982, mediante las cuales se estableció la organización del sistema, objetivo, sujetos obligados, beneficiarios y requisitos para acceder a sus beneficios, régimen de los aportes, régimen de las cajas de compensación familiar, a las que asigna igualmente sus funciones y prohibiciones, obligaciones, estructura corporativa que han de adoptar, entre otros temas de la esencia del sistema.

Ahora bien, si el Congreso de la República le otorgó a la Superintendencia del Subsidio Familiar la facultad de expedir, bajo los parámetros establecidos en la ley, reglamentos o instructivos, no fue con propósito diferente de hacer efectivas las leyes que ha expedido previamente sobre la materia, con miras a su desarrollo y real aplicabilidad.

Al cotejar el texto normativo demandado con las normas constitucionales, que según el actor, son violadas por exceder aquel las facultades normativas con que cuenta, no se vislumbra tal vulneración. Al contrario, lo que resulta evidente es la expedición de un acto administrativo tendiente a brindar los parámetros y reglas pertinentes a las cajas de compensación familiar en lo que respecta a los asuntos de que el mismo trata. Así, el actor cuestiona aspectos de su regulación, tales como el deber de identificar por parte de las cajas de compensación familiar la población beneficiaria con miras a efectivizar lo referente a la cuota monetaria, distribución de gastos de aquellas, las reglas sobre sus presupuestos de inversiones, lineamientos de prestación de los servicios sociales, vinculación al sistema de otros sectores, régimen de publicidad, autorización general y aspectos sobre la negociación de inmuebles. Es verificable que estos asuntos corresponden a la asignación de facultades instructivas o regulatorias de la entidad, y del texto de las mismas, se observa una clara sumisión a las leyes que regulan el subsidio familiar.

Así las cosas, no se advierte una vulneración al artículo 113 de la Constitución Nacional, pues no se vislumbra cómo pueda comprometerse, mediante la aludida circular, la independencia de las ramas del poder público y mucho menos la colaboración armónica que debe existir entre ellas en el ejercicio de sus funciones. En tal sentido, es precisamente la rama ejecutiva, en esta oportunidad en cabeza de la Superintendencia del Subsidio Familiar, la encargada de llevar a la práctica las normas previamente establecidas por el Congreso de la República, para lo cual, lógico es que se requiera un margen de capacidad regulatoria.

Por su parte, tampoco se halla vulneración alguna del artículo 150 de la Constitución Política en sus numerales 8º y 23, porque en efecto, el Congreso de la República ha expedido las leyes que estas normas constitucionales disponen, como son, entre otras, la 25 de 1981, 21 de 1982, 789 de 2002, definiendo en estas las competencias a asignar a la rama ejecutiva en el ejercicio de su función de inspección y vigilancia. Asimismo, el legislador ha expedido las normas que estructuran el sistema de seguridad social y el régimen de servicios públicos, dejando a los organismos ejecutores y controladores la facultad de ser operativos mediante el establecimiento de las directrices pertinentes para el efecto, entre otras funciones. De este modo, la circular en cuestión no vulnera la Constitución al no constatarse una intrusión de la Superintendencia del Subsidio Familiar, en las funciones, que según las disposiciones constitucionales invocadas, corresponden al Congreso de la República o al gobierno.

El demandante estimó vulnerado también el artículo 189 de la Constitución Nacional en su numeral 23 al disponer este que corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. En efecto, tales funciones las desarrolla a través de las superintendencias, las cuales, mediante ley o reglamento dictado por el Presidente de la República, reciben su ámbito de competencia, en los términos del artículo 66 de la Ley 489 de 1998(6). No se vislumbra en modo alguno, que la circular contraríe la disposición constitucional, menos cuando se trata de la entidad que precisamente está a cargo de dichas funciones, siendo expresión del desarrollo de las mismas el acto administrativo que el actor acusa. Además, el demandante no precisa en qué consiste el concepto de violación, sino que se limita a señalar que el ámbito competencial del legislador y del ejecutivo son invadidos con dicha circular, lo cual, como se ha demostrado, no tiene tal alcance.

Asimismo, es necesario anotar que la competencia del gobierno, de que trata el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Nacional, se materializa actualmente, frente al subsidio familiar, en el marco de la Ley 789 de 2002, principalmente en su artículo 24, numerales 4º, 19, 21 y 24, que reprodujeron en varios aspectos, las normas anteriores en lo que respecta a las funciones regulatorias asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar razón de más para rechazar el cargo propuesto por el actor, pues se reitera, la circular se expidió en ejercicio de esas facultades asignadas en las disposiciones señaladas y la misma se circunscribe a las materias allí autorizadas.

2. El actor señala que las funciones de regulación legal y administrativa son expresión del poder de policía y por tanto, solo pueden estar a cargo del legislador o de las autoridades administrativas.

Aun cuando frente a este cargo, no se concreta tampoco el motivo o causal de violación de la circular a una norma de orden superior específica, es importante precisar que no necesariamente las funciones reguladoras asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar son expresión de la función de policía administrativa con que ella cuenta, por cuanto esta hace referencia a la facultad de ejercer actuaciones específicas en orden a prevenir, ejecutar y hacer cumplir la normatividad, dentro de su rol de control y vigilancia.

Conviene recordar, la explicación reiterada de la Corte Constitucional sobre el concepto de policía, trayendo a colación lo señalado en Sentencia C-024 de 1994, en sus apartes pertinentes:

“... El concepto de policía tiene al menos cuatro significaciones en el régimen constitucional colombiano. Así, denota modalidades de la actividad del Estado ligadas con la preservación y el restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la policía administrativa (...) La policía administrativa está ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público. Pero esa limitación toma diversas formas: de un lado se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la jurisprudencia constitucional siguiendo la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en este campo ha distinguido entre poder, función y actividad de policía. Así ha diferenciado entre: a) El poder de policía entendido como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tiene que ver con el orden público y la libertad (...) b) La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por este (...) c) En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía (...) no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutadores del poder y de la función de policía (...) Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de un agente de policía (...) Colígese de lo precedentemente expresado que: a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad (...) b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por este a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad...” (destacado fuera de texto).

En efecto, y como lo señala el actor, la Superintendencia del Subsidio Familiar está investida de la función de policía administrativa, en los términos del artículo 17 de la Ley 25 de 1981(7).

Ahora, sobre la función de policía administrativa de la Superintendencia del Subsidio Familiar, esta Sala, mediante sentencia de 19 de junio de 2008, Expediente 2002-00999-01, magistrado ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade, señaló lo siguiente:

“La Sala considera necesario determinar las atribuciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, respecto de los servicios que prestan las cajas de compensación familiar. El poder policivo que la constitución política confiere a ciertas autoridades administrativas para limitar algunas libertades, tiene la finalidad de asegurar el orden público y el cumplimiento de fines específicos. Esos fines, en el caso presente, están destinados al debido cumplimiento del objetivo del subsidio familiar, el cual está destinado a aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad, a través de la compensación de los ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios con ayudas de pagos en dinero, especie y servicios. Con miras a salvaguardar el fin señalado, la legislación vigente, en desarrollo de los principios postulados en los artículos 48 y 365 de la Constitución, la Ley 25 de 1981, ha conferido a la Superintendencia del Subsidio Familiar “... la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, entre ellas, las cajas de compensación familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos”. La Superintendencia del Subsidio Familiar vigila y controla, por mandato de la ley y en ejercicio de su poder de policía administrativa (L. 25/1981, art. 17) a las cajas de compensación familiar en lo tocante con el recaudo de los aportes y pago de las asignaciones del subsidio familiar. La superintendencia debe ejercer sus facultades con arreglo a las instrucciones del Presidente de la República y a las políticas laborales y de seguridad social trazadas por el Ministerio de Trabajo (C.P., arts. 48 y 189-22 y L. 25/1981, art. 2º)” (destacado fuera de texto).

Así las cosas, y habiendo esclarecido el concepto de función de policía administrativa que le corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, en virtud de la cual cuenta con competencias para ejercer medidas tendientes a garantizar el cumplimiento de la ley en los asuntos de su competencia, no se observa, como lo sugiere el actor, que la entidad hubiere excedido el límite de lo que es el ejercicio de la función de policía administrativa para pasar a regular asuntos propios del ámbito del poder de policía, y que por tanto, la circular represente la regulación de derechos y libertades con miras a preservar el orden público. Esto es, el brindar previsiones a un sector de sus vigiladas sobre la cuota monetaria, el presupuesto de las cajas de compensación familiar, sus inversiones, presupuestos para la autorización de negocios sobre sus bienes inmuebles, prestación de los servicios sociales, y los demás asuntos de que trata el acto demandado, corresponden al marco de competencias que desde la ley se le ha dado a la Superintendencia del Subsidio Familiar, para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado alusivos al bienestar general. No se visualiza entonces, en qué modo la circular afecta el concepto de policía administrativa y mucho menos que lo traspase, mas bien, se está frente al ejercicio de competencias diferentes, pues esta última tiene que ver, como se anotó, con la facultad de tomar medidas tendientes a efectivizar las normas del régimen del subsidio familiar, cuando quiera que el mismo se vea amenazado o vulnerado; en cambio, la expedición de la circular en comento, está enderezada a brindar los lineamientos necesarios a las cajas de compensación familiar para facilitar la observancia de sus obligaciones, propendiendo, incluso por objetivos tan loables como la optimización de la cobertura de los servicios sociales que ellas prestan.

Forzoso es concluir que el cargo no prospera.

3. El demandante reitera la limitada facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar para expedir reglamentaciones como la de la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003, dado que sus competencias de inspección, vigilancia y control no la facultan para ello.

A ese respecto, cabe remitirse a lo dicho anteriormente sobre la encontrada sujeción a la ley y a las competencias de la entidad para emitir la circular objeto de examen.

No obstante, es menester referirse a los planteamientos del actor atinentes a que en el artículo 5º de la Ley 789 de 2002 se conceden precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que expida las normas frente a los términos y condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación. Para el efecto, la norma fija principios a los que debe sujetarse el gobierno, como el de solidaridad con el campo, el cual según el actor, solo fue establecido como transitorio, habida cuenta de las facultades temporales que se le concedieron al ejecutivo para expedir dicha normativa.

Considera el actor, que el gobierno no hizo uso de las facultades conferidas y por tal motivo no desarrolló el principio de solidaridad con el campo, el cual, vino a ser contemplado por la Superintendencia del Subsidio Familiar en el acto acusado, arrogándose facultades con las que no contaba. La circular, en su numeral 1.3. señala:

“I. De la cuota monetaria y los fondos

(...).

Solidaridad de la ciudad con el campo. Las cajas de compensación deberán identificar la población beneficiaria del subsidio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo”.

En desarrollo del artículo 5º de la Ley 789 de 2002, el gobierno expidió el Decreto 1769 de 2003, “por el cual se expiden los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación”, cuyo texto es del siguiente tenor:

“ART. 1º—Objeto. El presente decreto tiene por objeto establecer los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación.

ART. 2º—Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:

Cuociente de recaudos de las cajas de compensación familiar. El cuociente de recaudos correspondiente a cada caja de compensación familiar, es el resultado de dividir el monto de recaudos anuales para subsidio familiar, por el número promedio anual de personas a cargo. El cuociente nacional será el resultado de dividir el total de recaudos para subsidio familiar en las cajas, por el número promedio de las personas a cargo durante el año inmediatamente anterior.

Cuota monetaria. Suma mensual que las cajas de compensación familiar deben pagar en dinero como subsidio familiar a los trabajadores que, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 789 de 2002, se consideran como beneficiarios, la cual es cancelada en función de cada una de las personas a cargo que tienen derecho a percibirla a partir del 1º de julio de 2003.

Cuota de referencia. Equivale al cincuenta y cinco por ciento (55%) de los aportes recaudados por las cajas de compensación familiar del departamento, descontadas las apropiaciones legales, dividido entre el total de cuotas del subsidio pagadas por las cajas de compensación familiar, por personas a cargo beneficiarias en el mismo departamento.

Cuota ordinaria o particular. Es la cuota monetaria pagada por cada caja de compensación familiar a los trabajadores beneficiarios, en razón a las personas a cargo, fijada por el consejo directivo de cada caja en el periodo anterior.

ART. 3º—Procedimiento para fijar la cuota monetaria. La cuota monetaria será fijada por departamento, por la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, en el mes de enero de cada año, aplicando el siguiente procedimiento:

a) Se toman los aportes empresariales al sistema del subsidio familiar del departamento;

b) Una vez establecidos los aportes señalados en el literal anterior, se descontarán las obligaciones de ley a cargo de las cajas de compensación familiar de la jurisdicción, y se dividirá este resultado por el número promedio de personas a cargo con derecho a recibir subsidio familiar en dinero, de acuerdo con la Ley 789 de 2002 y por las cuales se pagó subsidio familiar en el mismo departamento. Para estos efectos se considera a Bogotá, D.C., como parte del departamento de Cundinamarca.

ART. 4º—Cuota monetaria. La cuota monetaria a que hace referencia el presente decreto, rige para los trabajadores de los empleadores que se afilien por primera vez, soliciten su reafiliación o se trasladen a una caja de compensación familiar a partir del 1º de julio de 2003 y se hará extensiva a los trabajadores de los empleadores actualmente afiliados, una vez vencido el periodo de transición señalado en el artículo 8º del presente decreto.

PAR. 1º—Las cajas de compensación familiar cuya cuota ordinaria o particular sea inferior a la cuota de referencia departamental y el porcentaje de subsidio familiar en dinero pagado sea superior al porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%), podrán continuar pagando la última cuota ordinaria o incrementarla en la medida de sus capacidades hasta el máximo de la cuota de referencia departamental.

PAR. 2º—Si la cuota ordinaria o particular vigente en cada caja de compensación familiar a la fecha de expedición del presente decreto es superior a la cuota de referencia, esta no podrá ser incrementada.

PAR. 3º—Una vez vencido el periodo de transición señalado en el artículo 8º del presente decreto, ninguna cuota particular podrá exceder la cuota de referencia. Durante el periodo de transición, las cajas de compensación familiar podrán pagar cuotas monetarias inferiores a las señaladas en la presente norma, siempre y cuando se ajusten estrictamente al porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%).

ART. 5º—Cuando una caja de compensación familiar, después de pagar las cuotas monetarias que le corresponden no supere el porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%), la diferencia con respecto a la cuota de referencia será girada a las cajas de compensación familiar cuyo porcentaje sea inferior al de la cuota de referencia, con el objeto de lograr la cuota monetaria equitativa al interior de cada departamento, teniendo en cuenta los criterios de ingresos, cuociente y nivel de desarrollo socioeconómico de los mismos.

La Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces con corte a diciembre 31 de cada año, determinará los valores objeto de esta transferencia.

PAR.—El orden de prioridades de transferencia será primero hacia el propio departamento, y una vez satisfechas las necesidades de este, se girarán recursos a otras regiones, de acuerdo con los criterios definidos en el presente artículo.

ART. 6º—A partir del 1º de julio de 2003 no podrá haber subsidio monetario de ajuste ni cuotas extraordinarias. A más tardar el 30 de septiembre de 2003, las cajas de compensación familiar deberán haber pagado las cuotas de ajuste del subsidio monetario correspondientes al primer semestre de 2003, para cumplir con el porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%) señalado en la ley.

PAR.—La Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, impartirá las instrucciones que sean necesarias para que los pagos de subsidios monetarios se ajusten al porcentaje obligatorio del cincuenta y cinco por ciento (55%), cuando el comportamiento real de las cifras no corresponda con las previsiones efectuadas por las cajas en el periodo de transición.

ART. 7º—A partir del 31 de diciembre de 2008 ninguna caja de compensación familiar podrá superar el ciento cinco por ciento (105%) del cuociente departamental establecido por la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, en el mes de enero de cada año con los valores totales del año inmediatamente anterior y con el mismo método que se sigue para determinar el cuociente nacional.

ART. 8º—Periodo de transición. Las cajas de compensación familiar que a 31 de diciembre del año 2002, tuvieran un cuociente superior al ciento cinco por ciento (105%), deberán iniciar un proceso de ajuste sobre el exceso de 105%, así:

a) Para el cierre del año 2003 una reducción del 10% sobre el exceso;

b) Para el cierre del año 2004 una reducción del 30% sobre el exceso;

c) Para el cierre del año 2005 una reducción del 50% sobre el exceso;

d) Para el cierre del año 2006 una reducción del 70% sobre el exceso;

e) Para el cierre del año 2007 una reducción del 90% sobre el exceso;

f) Para el cierre del año 2008 una reducción del 100% sobre el exceso.

PAR.—Las cajas de compensación familiar que a la fecha de vigencia del presente decreto tengan un cuociente particular inferior al ciento cinco por ciento (105%) del cuociente departamental no podrán superar este límite.

ART. 9º—Los aportes empresariales que lleven a superarlos límites anuales en el cuociente departamental establecido en el presente decreto, deberán apropiarse una vez descontadas las obligaciones de ley.

Los valores apropiados se girarán a las cajas de compensación familiar con cuociente particular inferior al ochenta por ciento (80%) del cuociente nacional, en proporción a las personas a cargo beneficiarias de la cuota monetaria en cada caja de compensación familiar, para el pago de un valor adicional como cuota monetaria, sin que esta supere la cuota de referencia departamental.

PAR.—Las transferencias de recursos entre las cajas de compensación familiar las determinará la Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, mediante acto administrativo en el mes de enero de cada año y de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Ley 789 de 2002. Si no hubiere cajas de compensación familiar a las cuales transferir los recursos, los excedentes se destinarán para aumentarlos subsidios en los programas de inversión social de la misma caja.

ART. 10.—Principios. Para efectos de los cálculos establecidos en el presente decreto y en desarrollo del principio de solidaridad señalado en la Ley 789 de 2002, los ingresos que se deben tener en cuenta para la determinación de ingresos y cuocientes son los correspondientes a los recaudos del cuatro por ciento (4%).

La Superintendencia del Subsidio Familiar o la entidad que haga sus veces, siguiendo el principio de equidad evaluará la medición del desarrollo socioeconómico de cada región según el indicador de línea de pobreza y verificará que el giro de cada caja de compensación familiar no ponga en riesgo su propia estabilidad financiera.

ART. 11.—Excepciones. Se exceptúan durante el periodo de transición señalado en el artículo 8º del presente decreto, para efectos del cálculo del cuociente y cuota monetaria a las cajas de compensación familiar de que trata el parágrafo segundo del artículo 4º de la Ley 789 de 2003.

Igualmente, se exceptúa de los cálculos de cuota monetaria y cuociente a la caja de compensación familiar que tiene cobertura nacional de conformidad con la ley. No obstante, esta caja no podrá tener una cuota monetaria superior al diez por ciento (10%) de la cuota de referencia en cada departamento.

ART. 12.—Vigencia. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.

Del numeral 1.3. transcrito de la circular, en comparación con el texto del decreto, y el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, no es colegible que con el hecho de ordenar a las cajas de compensación familiar que identifiquen la población beneficiaria del subsidio familiar de que trata la norma, se esté atribuyendo la entidad facultades que el ejecutivo dejó de utilizar dentro del término para el cual le fueron otorgadas. El decreto regula los asuntos que anuncia en su encabezado, y corresponden en su totalidad a las potestades que temporalmente le fueron conferidas, permitiendo a la superintendencia, desplegar las instrucciones pertinentes con miras a la efectividad del subsidio. Nótese que esa regulación de la circular guarda consonancia con la facultad dada a aquella mediante el numeral 4º del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, cuando le indica como función “instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto los sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Precisamente, el señalamiento del deber de identificar a la población beneficiaria consiste en un procedimiento que les permitirá a las cajas de compensación familiar, cumplir la regulación que para el efecto, ha dispuesto el ejecutivo sobre la cuota monetaria, ello desde luego, sin perjuicio de que a futuro se expida una regulación complementaria a ese respecto, tal como lo anuncia el numeral 1.3. de la circular, en caso que se requiera para la debida ejecución de la ley.

Ahora bien, el que el numeral 1.3. de la circular se titule “solidaridad de la ciudad con el campo”, aludiendo al principio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, no significa que la entidad esté desarrollando un principio privativo de la regulación del gobierno con base en las facultades a él dadas en dicha norma. Es de advertir cómo esta ordena el pago de un 15% adicional como subsidio al trabajador agropecuario sobre el urbano, lo cual, podrá ser objeto de una regulación a fin de señalar los procedimientos en que ello se ha de realizar, es decir, la norma habilitante dispone el aspecto sustancial al cual el ejecutivo le debe dar cumplimiento y para el efecto, se dispuso adelantar la identificación de la población beneficiaria, lo cual no comporta ilegalidad alguna frente al ordenamiento superior.

Es pertinente traer a colación lo que uniformemente ha señalado esta Sección con respecto a la potestad reglamentaria del ejecutivo, dado el cuestionamiento de la misma frente al caso sub examine. Así, en sentencia de 5 de mayo de 2011. Expediente 2005-00064-01, magistrada ponente doctora Maria Claudia Rojas Lasso, se señaló:

“... La jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado han señalado de modo reiterado y uniforme que la norma transcrita faculta al Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley sin necesidad de disposición expresa que la conceda y que la potestad comentada es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el presidente la reglamente para su debida aplicación...”.

No sobra tener en cuenta que lo pretendido por el subsidio familiar al sector agropecuario no es menos que proteger a una población tradicionalmente deprimida en el país, lo que lleva a considerar que la regulación en cuestión ha sido expedida observando los lineamientos que le imponen a la administración el cumplimiento de los fines esenciales del Estado en los términos del artículo 4º de la Ley 489 de 1998(8), máxime cuando se trata de propugnar por la efectividad de principios como la igualdad y el bienestar general.

4. El actor también alega la ilegalidad de las regulaciones contenidas en la Circular 23 de 23 de diciembre de 2003 relativas a los regímenes de autorización particular tanto en materia de publicidad como de enajenación y negociación de inmuebles, información periódica, autorizaciones, su lineamiento general y el régimen de autorización general; todo ello, por las razones esbozadas anteriormente y que refieren a la ausencia de facultad, por parte de la entidad, para expedir regulaciones de este tipo, particularmente, si ellas se refieren a autorizaciones o a aprobaciones de carácter particular y concreto, pues las reglas que la entidad puede emitir en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, son de carácter general.

En el caso de las campañas publicitarias señala que las normas no se ajustan al numeral 21 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, lo cual no es de recibo para la Sala, en primer lugar, porque el demandante no alude a norma alguna que señale que las campañas de publicidad se adelanten únicamente con fundamento en reglas generales y no en autorizaciones particulares; y en segundo lugar, se considera que la norma es clara al disponer la facultad de la entidad para reglamentar lo atinente a los programas publicitarios de sus vigiladas. En efecto, la norma le señala como función a la entidad:

“Expedir el reglamento a que deben sujetarse las entidades vigiladas en relación con sus programas publicitarios con el propósito de ajustarlos a las normas vigentes, a la realidad jurídica y económica del servicio promovido y para prevenir la propaganda comercial que tienda a establecer competencia desleal”.

Así las cosas, no se advierte ilegalidad alguna en la regulación cuestionada por el actor, con respecto a las campañas publicitarias.

Ahora, en cuanto a los demás aspectos arriba expuestos y también controvertidos por el actor, se observa, como se ha venido reiterando, la existencia de normativa expresa que le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar emitir la respectiva regulación, la cual emitió siguiendo los parámetros que para el efecto le traza el artículo 24 de la Ley 789 de 2002 en los correspondientes numerales. En el caso de la negociación de inmuebles, señala el actor que lo ordenado por el numeral 19 de dicha norma, es la existencia de una regulación previa para que con fundamento en ella, se adelanten los procesos de negociación y enajenación. De este modo, la circular emite reglas generales para unos casos, y para otros, conserva la facultad de autorizar previamente la negociación.

Este planteamiento tampoco es aceptado por la Sala, puesto que el mencionado numeral 19, dispone una clara autorización para reglamentar, entre otros temas, la negociación de inmuebles de propiedad de las cajas de compensación familiar, según se desprende de su tenor literal:

“Reglamentar la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una caja de compensación familiar; así como toda clase de negociación de bienes inmuebles de su propiedad. No obstante, las cajas de compensación familiar no podrán, salvo el pago del subsidio familiar o en virtud de autorización expresa de la ley, facilitar, ceder, dar en préstamo o entregar a título gratuito o a precios subsidiados, bienes o servicios a cualquier persona natural o jurídica. Los estatutos de las cajas deberán contemplar claramente la forma de disposición de sus bienes en caso de disolución, una vez satisfechos los pasivos, en tal forma que se provea su utilización en objeto similar al de la corporación disuelta a través de cajas de compensación familiar”.

De la norma no se deriva el efecto a que alude el actor en el sentido que lo permitido sea la existencia de normas previas con base en las cuales se proceda a negociar y enajenar los inmuebles. Todo lo contrario, la facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar en este frente es suficiente para la emisión de la regulación de que trata la circular demandada.

Por su parte, y en lo que respecta al principio de autonomía que se le reconoce a las cajas de compensación familiar, vulnerado, según el actor, por las previsiones que sobre sus presupuestos contiene la circular, se observa que este no es transgredido, puesto que el mismo numeral 24 del artículo 24 de la Ley 789 de 2002 dispone que esos presupuestos no implican limitación u obligatoriedad alguna en cuanto a la gestión de las cajas de compensación familiar. Para el efecto, se transcribe la norma, la cual ofrece la claridad señalada:

“Fijar los criterios generales para la elaboración, control y seguimiento de los presupuestos de las cajas de compensación como una guía para su buena administración. Los presupuestos no tendrán carácter limitante u obligatorio de la gestión y respetarán el principio de autonomía de las cajas”.

No sobra anotar que los presupuestos relativos a los límites de gastos de administración, instalación y funcionamiento de las cajas de compensación familiar, a que se refiere la circular, no son fijados por la Superintendencia del Subsidio Familiar a su arbitrio, sino que, para impartir instrucciones sobre ellos, se funda en normas de orden superior como la Ley 21 de 1982, Ley 100 de 1993, Ley 633 del 2000, Ley 789 de 1992, Decreto 1804 de 1999 y el Decreto 2620 del 2000, de forma tal que su regulación obedece a lo que estas señalan(9). Se agrega, que dicha normativa no fue demandada por el actor y ha estado revestida de legalidad para los fines instructivos dados a la superintendencia.

Así las cosas, bajo la premisa de que la regulación relativa a los presupuestos de las cajas de compensación familiar tiene asidero en las normas superiores señaladas y en atención a que el instructivo brindado por la Superintendencia del Subsidio Familiar no limita la gestión administrativa de esas entidades, mal podría inferirse que el principio de autonomía que a aquellas se reconoce es vulnerado. Ahora, es de advertir que ese principio no tiene vocación de ser absoluto frente a la administración y gestión de recursos parafiscales destinados a los fines sociales que aquí se han anunciado, sino que, necesariamente deben observar ciertas regulaciones tendientes a optimizar su manejo.

De lo anterior, resulta forzoso colegir que la circular da cuenta de una regulación sujeta a los parámetros indicados en la ley.

Lo propio se señala frente a los demás temas que se cuestionan de la circular, pues todos ellos, como se anotó arriba, se expidieron dentro de la órbita de competencia de la Superintendencia del Subsidio Familiar, otorgada por las normas citadas, principalmente del artículo 24 de la Ley 789 de 2002, reiterando además, que ello se llevó a cabo mediante la expedición del acto acusado, sin invasión alguna de facultades al legislativo ni al Gobierno Nacional.

En consecuencia de lo anterior, se encuentra que el actor no desvirtuó la presunción de legalidad que cobija a la circular acusada, motivo por el cual, se impone denegar las pretensiones de la demanda, según se expone en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Artículo 3º.

(2) El numeral 22 del artículo 150 dispone: “Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva”.

(3) Folio 26 del expediente.

(4) Léase la sentencia de 3 de diciembre de 1993, Sección Primera, Expediente 2268 - 2399, M.P. Miguel González Rodríguez.

(5) En sentencia de la Corte Constitucional C-508 de 1997, se resume la evolución del subsidio familiar en Colombia así:

“El régimen de subsidio familiar aparece como institución jurídica en la legislación colombiana a partir de 1957, con los decretos legislativos 118 y 249 de ese año, proferidos por el gobierno transitorio de la junta militar. En esta primera fase, el subsidio familiar fue un instituto prestacional selectivo y especial, del cual quedaba marginada la gran mayoría de la población laboral activa.

A partir de 1963, el Congreso de la República asumió la regulación de la materia, con la expedición de la Ley 58 de 1963, la cual amplió el campo de aplicación del subsidio, incorporando a su régimen a los trabajadores del sector público y todos los de las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestación una porción más significativa de la población laboral.

No obstante la anterior ventaja, este sistema pecaba de inequidad en cuanto establecía categorías entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que los empleados vinculados a empresas de altas nóminas, obtenían un mayor subsidio monetario. Así, se desconocía el principio de compensatoriedad, que es el fundamental y básico dentro del concepto de subsidio familiar. Adicionalmente, el régimen de esta ley autorizaba la creación de cajas de compensación exclusivas para empleados de determinado gremio, lo cual entrañaba el desconocimiento del principio de solidaridad social sobre el cual, así mismo, se edifica el régimen de subsidio familiar.

Vino entonces la Ley 56 de 1973 a la cual se le atribuye el haber admitido la representación de los obreros en los consejos directivos de las cajas de compensación familiar, reivindicación que venían haciendo las asociaciones sindicales en esa época. De otra parte, esta ley suprimió las categorías de beneficiarios, y permitió los “programas de acción social”, adelantados por las cajas, lo cual condujo a una reducción de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en dinero.

El desarrollo económico e industrial del país bajo la vigencia de esta ley, propició un desarrollo acelerado del subsidio familiar por obra de la generación de nuevos empleos, los incrementos en los niveles de remuneración, el perfeccionamiento en los sistemas de recaudo, etc.; factores todos estos que, aunados, condujeron a un incremento de los recursos del subsidio.

Últimamente, la Ley 21 de 1982 determinó que todo trabajador vinculado jurídicamente a un empleador, cualquiera que sea el capital de este o la magnitud de su empresa, es beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendió remediar la situación de marginación en que quedaba un amplio sector de la población laboral bajo la vigencia del régimen anterior, sector que era justamente el más necesitado de esta prestación. En cuanto al subsidio familiar en dinero, lo estableció para aquellos trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepasara los cuatro salarios mínimos mensuales vigentes en el lugar del pago”.

(6) “Organización y funcionamiento de las superintendencias.

Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.

La dirección de cada superintendencia estará a cargo del superintendente”.

(7) “El superintendente, está investido de carácter de jefe de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control de las normas sobre subsidio familiar”.

(8) “Finalidades de la función administrativa. La función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política.

Los organismos, entidades y personas encargadas, de manera permanente o transitoria, del ejercicio de funciones administrativas deben ejercerlas consultando el interés general”.

(9) El límite de los gastos de administración, instalación y funcionamiento de que trata el artículo II de la circular demandada, se fundamenta en las siguientes disposiciones:

La regulación sobre los recursos del Fondo para la Atención Integral de la Niñez y jornada escolar complementaria Foniñez, se encuentra en el artículo 41 numeral 8º de la Ley 21 de 1982, adicionada por la Ley 789 de 2002, artículo 16, en donde se señala que para dichos gastos de administración las cajas de compensación familiar destinarán el mismo porcentaje para el Fovis previsto en la Ley 633 del 2000.

El porcentaje límite como gastos de administración, instalación y funcionamiento que deben aplicar las cajas para los fondos de subsidio familiar de vivienda de interés social Fovis, fue establecido por el artículo 97 del Decreto 2620 del 2000 en el 5%. Por su parte, el Decreto 1804 de 1999, artículo 3º, vigente para la época dispuso:

“Reglas para la administración del régimen subsidiado. Las entidades autorizadas o que pretendan operar la administración del régimen subsidiado se sujetarán a las siguientes reglas:

1. Las entidades administradoras del régimen subsidiado no podrán utilizar para gastos administrativos, un monto superior al definido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud”.

Sobre el los gastos de administración para el fomento del empleo y protección al desempleo Fonede trata la Ley 789 de 2002, en los siguientes términos:

“ART. 6º—Recursos para el fomento del empleo y protección al desempleo. Las cajas de compensación familiar administrarán en forma individual y directa o asociada con otra u otras cajas un fondo para apoyar al empleo y para la protección al desempleado conforme los artículos 7º, 10 y 11 de la presente ley. El gobierno determinará la forma en que se administrarán estos recursos cuando no puedan ser gestionados directamente por la caja de compensación familiar.

Las cajas apropiarán de los recursos del fondo, por cada beneficiario de los programas de subsidio de que trata la presente ley, un monto per cápita que será definido en enero de cada año por la Superintendencia del Subsidio, de acuerdo con los beneficios que se deben otorgar, en concordancia con la presente ley. Las apropiaciones del monto per cápita se realizarán en la medida en que se produzcan las solicitudes de subsidios hasta agotar los recursos propios de cada caja. No obstante, para garantizar la solidaridad y el equilibrio ante la diferente situación de desempleo y recursos disponibles entre las distintas cajas del país, mínimo semestralmente la superintendencia realizará cortes contables y ordenará el traslado de recursos entre cajas, de acuerdo con el monto per cápita requeridas para los desempleados pendientes en unas cajas, en estricto orden de solicitud, y los recursos sobrantes en otras. Igual procedimiento se aplicará para el apoyo a los desempleados sin vinculación anterior a las cajas de compensación de acuerdo con el porcentaje previsto para tal efecto en esta ley.

Son fuentes de recursos del fondo las siguientes:

a) La suma que resulte de aplicar el porcentaje del 55% que en el año 2002 se aplicó a las personas a cargo que sobrepasaban los 18 años de edad. Este porcentaje se descontará todos los años del 55% obligatorio para el subsidio en dinero como fuente mencionada de recursos del fondo;

b) El porcentaje no ejecutado que le corresponde del cuatro por ciento (4%) de los ingresos de las cajas al sostenimiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el periodo anual siguiente;

c) El porcentaje en que se reducen los gastos de administración de las cajas de compensación familiar, conforme la presente ley. Esta disminución será progresiva, para el año 2003 los gastos serán de máximo 9% y a partir del 2004 será máximo del 8%;

d) El 1% del 100% de los recaudos para los subsidios familiar de las cajas con cuocientes inferiores al 80% del cuociente nacional; el 2% de los recaudos de las cajas con cuocientes entre el 80% y el 100% del cuociente nacional; y el 3% de los recaudos de las cajas con cuocientes superiores al 100% del cuociente nacional. Estos recursos serán apropiados con cargo al componente de vivienda del Fovis de cada caja, de que trata el numeral 7º del artículo 16 de esta ley;

e) Los rendimientos financieros del fondo.

PAR. 1º—De estos recursos se destinará hasta el cinco por ciento (5%) para absorber los costos de administración del fondo. (Destacado fuera de texto)...”.

Por otro lado, en cuanto a los gastos para realizar mercadeo, hotelería y turismo, las leyes 633 del 2000 y 21 de 1982, disponen que estos sean autocosteables así:

“Ley 21 de 1982, artículo 41. Las cajas de compensación familiar tendrán entre otras, las siguientes funciones:

12. Realizar actividades de mercadeo, incluyendo la administración de farmacias. Las cajas que realicen actividades diferentes en materia de mercadeo social lo podrán realizar siempre que acrediten para el efecto independencia contable, financiera y operativa, sin que puedan comprometer con su operación la expansión o mantenimiento los recursos provenientes de los aportes parafiscales o de cualquier otra unidad o negocio de la caja de compensación familiar.

Ley 633 de 2000. Artículo 65 (texto vigente al momento de expedir la circular): “Manejo financiero. Las cajas tendrán un manejo financiero independiente y en cuentas separadas del recaudo del cuatro por ciento (4%) de la nómina para los servicios de mercadeo, IPS y EPS. Por consiguiente, a partir de la vigencia de la presente ley, en ningún caso los recursos provenientes del aporte del cuatro por ciento (4%) podrán destinarse a subsidiar dichas actividades. Estos servicios abiertos a la comunidad deberán llegar a su punto de equilibrio financiero el 31 de diciembre del año 2000. En el caso de los hoteles no habrá tarifa subsidiada para los trabajadores que tengan ingresos superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes”.

Los gastos para la administración central y otros programas se regulan en la Ley 789 de 2002, que en su artículo 18 señala:

“Gastos de administración y contribuciones para supervisión. Los gastos de administración de las cajas se reducirán a partir de la vigencia de la presente ley, para el año 2003 serán máximo del nueve por ciento (9%) de los ingresos del 4%, a partir del año 2004 serán máximo del ocho por ciento (8%) de los ingresos antes mencionados” (destacado fuera de texto).

En lo que respecta a las transferencias a terceros, la Ley 21 de 1982, contempla lo siguiente, en el artículo 42:

“Los recaudos hechos por las cajas de compensación familiar con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, serán girados a la respectiva entidad dentro de los veinte (20) días del mes siguiente a aquel en que se hubieren recibido. Los aportes dentro del mismo término a la cuenta que disponga el Ministerio de Educación Nacional.

Las cajas de compensación familiar podrán descontar del total de los aportes recaudados para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el medio por ciento (½%) autorizado para gastos de administración”. (Destacado fuera de texto).