Sentencia 2005-00232 de octubre 1º de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 11001-03-25-000-2005-00232-00

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Bogotá, D.C., octubre primero de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «A diferencia del conflicto jurídico que trata sobre el reclamo de derechos ya establecidos, en el conflicto económico se busca la creación de la norma jurídica que habrá de regular hacia el futuro las relaciones entre empleadores y trabajadores, esto es entre el capital y el trabajo. Entonces, por medio de la negociación colectiva se propone la modificación de las relaciones económicas establecidas en las convenciones y pactos colectivos preexistentes y en los contratos de trabajo. La negociación colectiva es entonces el espacio de concertación entre trabajadores y empleadores para procesar las diferencias con la mayor economía posible, con el afán y propósito de no afectar la producción y la economía nacional. Esa negociación colectiva supone la articulación de los recursos económicos y el esfuerzo personal de los trabajadores para que el proyecto productivo permanezca en el tiempo, de modo que se preserve un equilibrio en la ecuación entre los rendimientos esperados por los inversionistas y los beneficios a que tienen derecho los trabajadores por su contribución a la creación de riqueza.

El derecho a la negociación colectiva, así como el derecho a la estabilidad suponen la permanencia del proyecto productivo, es decir que la empresa como unidad económica que sirve para el encuentro de las expectativas de empleadores y trabajadores perdure en el tiempo. Por lo mismo, el derecho a la negociación colectiva supone un pacto o convención a cumplirse en el porvenir, lo que por definición implica que el conflicto económico desemboca en un acuerdo o en un laudo cuya vigencia se proyecta temporalmente hacia el futuro.

Por lo que acaba de decirse, cuando el futuro de la empresa es la liquidación, es decir su desaparición inminente, resulta carente de toda razón iniciar un proceso de negociación colectiva para regular relaciones futuras entre el capital y el trabajo, si es que el espacio de confluencia entre los factores de la producción está condenado inexorablemente a desaparecer por obra de la liquidación y la consiguiente extinción de la empresa.

La Corte Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre una situación semejante. En efecto, al conocer de una acción de inconstitucionalidad contra una norma que introducía una limitación al derecho de negociación colectiva, estableció esa corporación que la Constitución no prohíbe cualquier clase de limitación, sino sólo aquellas que resultaran desproporcionadas.

El artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 21 de febrero de 2000, por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, estableció que:

"El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.

La expedición del acto de liquidación conlleva.

f) La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad. Esta prohibición opera a partir de la expedición el decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad" (lo resaltado no es original).

Al juzgar la constitucionalidad de dicho precepto la Corte Constitucional(1) dejó sentado:

"... el precepto acusado prohíbe al representante legal de la entidad en proceso de liquidación realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad, de esta prohibición resulta una limitación del derecho de negociación sindical porque los trabajadores durante el proceso de liquidación no podrían adelantar gestiones para celebrar convenciones o pactos colectivos al carecer de una contraparte legalmente autorizada para tales efectos.

Sobre este extremo, como punto de partida es preciso aclarar que, tal como se sostuvo en el acápite segundo de esta providencia, la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente que los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva no son absolutos y pueden ser limitados por el legislador cuando entre en colisión con otros intereses constitucionalmente relevantes. Lo que habrá entonces de examinarse es si la restricción impuesta en el caso concreto resulta razonable y proporcionada porque de serlo estaría ajustada a la Constitución. (...).

Resulta entonces que de autorizarse de manera irrestricta la negociación colectiva durante el trámite de la liquidación de las entidades públicas los resultados de la misma serían efímeros pues sólo tendrían vigencia durante un breve periodo de tiempo, En consecuencia no sería justificable permitir una afectación mayor en la satisfacción de interés general y de los principios de eficacia y economía que rigen la función administrativa en aras de una afectación temporal y parcial del derecho de negociación colectiva.

Por otra parte cabe recordar que el inciso tercero del artículo primero del Convenio 154 de la OIT permite que la legislación interna señale modalidades particulares de negociación para la administración pública, previsión a la cual se ajusta la disposición demandada. En ese sentido, establecer limitaciones temporales al ejercicio del derecho de negociación colectiva de quienes laboran en entidades públicas del orden nacional no desconoce el alcance del instrumento internacional, debido precisamente a que estarían justificadas por los peculiares intereses que tutela y satisface el proceso de disolución y liquidación de organismos estatales a los cuales se ha hecho antes alusión.

A su vez, el demandante yerra al considerar vulnerados los artículos 5º, 7º y 8º del Convenio 154 de la OIT por dos razones. En primer lugar porque estos preceptos no prohíben que los Estados partes limiten el derecho de negociación colectiva ¾cual es alcance que pretende darles el actor¾ pues la obligación de tomar medidas de fomento del derecho de negociación colectiva no puede entenderse en el sentido que las restricciones razonables y proporcionadas de este derecho resultan incompatibles con el alcance del instrumento internacional.

En segundo lugar porque el literal f) del artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 2000 no establece una medida de fomento del derecho de negociación colectiva, por lo tanto con su expedición no se infringió el artículo 8º del citado tratado, el cual establece que este tipo de medidas no podrán concebirse o aplicarse de tal forma que obstaculicen la libertad de negociación colectiva.

De las razones anteriormente expuestas se infiere que la restricción al derecho de negociación colectiva resultante de la prohibición consignada en el precepto acusado está constitucionalmente justificada en aras de preservar los fines que persigue los procesos de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, por tal razón esta corporación declarará exequible el literal f) del artículo 2º del Decreto-Ley 254 de 2000".

Y en la sentencia C-902 de 7 de octubre 2003 la Corte Constitucional, al conocer de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 474, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo determinó que:

"Ciertamente las convenciones colectivas rigen los contratos de trabajo mientras la relación laboral subsista. De ahí que, en un proceso de liquidación de una entidad o un organismo administrativo del orden nacional, la convención que se encuentre vigente al momento de la liquidación del organismo debe ser aplicada hasta la terminación del proceso de liquidación, caso en el cual lógicamente se dan por terminados los contratos de trabajo ante la desaparición de la entidad, sin que se pueda colegir, como lo hace el demandante, una vigencia indeterminada de la misma aun en el evento de la disolución y liquidación de una entidad, pues, como lo expresa la vista fiscal, eso contradice toda lógica, comoquiera que terminadas las relaciones laborales, a consecuencia de la disolución y posterior liquidación de una entidad, pierden vigencia las normas convencionales que regían la misma".

La reseña jurisprudencial que acaba de hacerse, indica nítidamente que la liquidación de una entidad de cualquier naturaleza, justifica la restricción al derecho a la negociación colectiva, pues de nada vale proyectar hacia el futuro las relaciones económicas entre empleadores y trabajadores, si es que el proyecto productivo está llamado a extinguirse con ocasión de la orden de liquidación».

(1) Sentencia C-280 de 18 de abril de 2007, expediente D-6478.