Sentencia 2005-00241 de diciembre 6 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente: 2005-00241-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades departamentales

Actores: Jairo Iván de Jesús Tamayo Ruiz y Francisco Javier Llano Rodríguez.

Bogotá, D.C., seis de diciembre de dos mil doce.

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por los actores contra la sentencia del Tribunal Administrativo de La Guajira de 6 de marzo de 2008, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Jairo Iván de Jesús Tamayo Ruiz y Francisco Javier Llano Rodríguez en demanda presentada el 10 de marzo de 2005, pidieron al tribunal declarar nula la Resolución 017 de 13 de julio de 2004, proferida por el secretario de hacienda departamental de La Guajira “por medio de la cual se ordena la señalización de mercancías y se dictan otras disposiciones”.

1.2. Normas violadas y concepto de la violación.

Los actores consideran violados los artículos 6º, 84, 122, 123 y 333 de la Constitución Política; y 218 de la Ley 223 de 1995.

Afirmaron que la secretaría de hacienda departamental de La Guajira carecía de competencia para expedir la Resolución 017 de 13 de julio de 2004, toda vez que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 faculta a los sujetos activos de los impuestos al consumo, establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento. Agrega la norma que para el ejercicio de esta facultad, los sujetos activos deben coordinar el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional.

Consideran que lo anterior significa que solamente el legislador puede imponer obligaciones al ejercicio de cualquier actividad económica, de tal manera que únicamente cuando medie autorización legal se pueden exigir determinados requisitos para el ejercicio de tal libertad.

Manifiestan que las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

Aducen que según el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, ningún departamento está facultado para establecer por sí solo, un sistema diferente al de los otros departamentos. Todos los departamentos deben ponerse de acuerdo para implementar el sistema único de señalización a nivel nacional, tal como lo ordena la ley, de manera que cualquier sistema aislado estará en contradicción con el mandato legal.

2. La contestación.

El departamento de La Guajira mediante apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto acusado fue proferido en legal forma.

Afirmó que la señalización de los productos destinados al consumo en cada departamento es una medida de fiscalización y control para evitar la elusión y evasión de los impuestos al consumo.

Sostuvo que el artículo 86 del estatuto tributario departamental (Ordenanza 142 de 2004) establece: “la fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y recaudo de los impuestos al consumo de que trata este capítulo es de competencia del departamento de La Guajira, competencia que se ejerce a través del área de ingresos y rentas de la secretaría de hacienda departamental. El departamento aplicará en la determinación oficial, discusión y cobro de los impuestos, los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo prevista en el estatuto tributario se aplicará lo pertinente a los impuestos al consumo de que trata este capítulo”.

Manifestó que de la norma transcrita se observa claramente que la secretaría de hacienda departamental sí tiene competencia para establecer un procedimiento para fiscalizar y controlar el impuesto al consumo en jurisdicción del departamento de La Guajira, como en efecto ocurrió con la Resolución 017 de 2004 la cual establece el procedimiento para señalar los productos gravados a favor del departamento destinados al consumo.

Agregó que la Resolución 017 de 2004 expedida por la secretaría de hacienda departamental de La Guajira, se hizo en cumplimiento de un deber legal, por la prevalencia del interés general sobre el particular y sobre todo, porque a pesar de no existir un documento que establezca un consenso o coordinación para la señalización de los productos de consumo, es de conocimiento público que todos están coordinados para establecer la señalización individual en cada jurisdicción departamental, lo que indica que la competencia para señalizar se encuentra vigente.

II. La sentencia apelada

El tribunal denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que de conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda para administrar sus recursos y para el cumplimiento de sus funciones. Según lo previsto en el artículo 288 ibídem, el ejercicio de dichas competencias se encuentra sujeto al principio de coordinación en los términos que establezca la ley.

Sostuvo que la presunción de legalidad que ampara el acto acusado no fue desvirtuada por los actores, ya que la supuesta falta de coordinación entre los departamentos para el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional, requiere de prueba que así lo demuestre y no basta que así se afirme en la demanda.

El departamento de La Guajira al ser titular o sujeto activo del impuesto consumo podía establecer la señalización de cigarrillos, máxime cuando se trata de una manera de ejercer control de contrabando sobre esta clase de productos.

III. La impugnación

Los actores sostienen que la competencia para que los departamentos puedan establecer la señalización de cigarrillos y tabaco elaborado en sus jurisdicciones, queda habilitada una vez se haya coordinado con los sujetos activos, el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional. Esta condición no es un capricho del legislador, cuyo fin es evitar que la actividad comercial de venta y distribución del sector tabacalero quede varada, lastrada y entorpecida por las diferentes exigencias que imponga cada entidad territorial en materia de señalización.

Afirman que el acto previo y habilitante que deben producir todos los departamentos, consistente en la coordinación del establecimiento de un sistema único de señalización a nivel nacional, no se ha dado. La falta de este requisito invalida el acto que así lo disponga, pues se trata de una incompetencia por razón del tiempo, la cual se produce en el caso de que el acto lo dicte el órgano que no era competente, por no haberse proferido la ley que autorice a los departamentos señalizar los productos sujetos al impuesto al consumo.

Indican que cuando se afirma que aún no se ha dado el acto de coordinación sobre señalización entre los departamentos, sujetos activos del impuesto de consumo a los cigarrillos y tabaco elaborado, se está en presencia de una negación indefinida, cuya carga probatoria se encuentra en cabeza del demandado, lo cual no ocurrió.

IV. Alegatos en segunda instancia

4.1. Los actores y el departamento de La Guajira no alegaron de conclusión.

4.2. El Ministerio Público guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

5.1. El acto acusado es del siguiente tenor:

“Resolución 017 de 13 de julio de 2004

“Por medio de la cual se ordena la señalización de mercancías y se dictan otras disposiciones”

El secretario de hacienda departamental en uso de sus facultades legales, Ley 223 de diciembre 20 de 1995 artículo 215 inciso A y Ordenanza 065 de septiembre 11 de 2002, y Ordenanza 088 del 2003 (Código de Rentas).

CONSIDERANDO:

a. Que en la actualidad solo se están señalizando los licores, vinos, aperitivos y similares en el departamento de La Guajira.

b. Que es competencia de la secretaría de hacienda departamental velar por los ingresos del impuesto al consumo en el departamento de La Guajira.

c. Que la Ley 223 en su artículo 218 autoriza a los sujetos activos del impuesto al consumo para establecer una señalización en los productos legalizados.

d. Que en virtud de lo anterior,

RESUELVE:

ART. 1º—Ordénase la señalización de los cigarrillos y tabaco elaborado que ingresen al departamento de La Guajira previo su legalización.

ART. 2º—Habilítense las estampillas existentes en el departamento para la señalización de licores en la señalización de cigarrillos y tabaco elaborado.

ART. 3º—Esta resolución rige a partir de la fecha de su expedición. (...)”.

5.2. Examen del cargo planteado.

Pretenden los actores que se declare la nulidad de la Resolución 017 de 13 de julio de 2004, por considerar que como aún no se ha creado el sistema único de señalización a nivel nacional que faculte a los sujetos activos del impuesto al consumo a establecer la obligación de señalizar el cigarrillo a los productores e importadores, no es posible que el secretario de hacienda departamental exija esa obligación sin existir norma que así lo autorice.

Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). Estos principios constitutivos del Estado colombiano implican que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos(1).

En virtud de los artículos 287 y 298 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses; y dentro de los límites de la Constitución y la ley, pueden ejercer sus competencias, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

El artículo 218 de la Ley 223 de 1995(2), establece que los sujetos activos de los impuestos al consumo, como es el cigarrillo, podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo de cada departamento. El tenor de la norma es el siguiente:

“ART. 218.—Señalización. Los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este capítulo podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital. Para el ejercicio de esta facultad los sujetos activos coordinarán el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional”.

La Sala en sentencias de 24 de junio de 1999(3) y 25 de septiembre de 2008(4) consideró que la facultad que tienen los departamentos para establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo está relacionada con la manera de hacer efectivo el impuesto. Dijo entonces la Sala:

“El artículo 218 de la Ley 223 de 1995 establece una regulación referente a la facultad que tienen los sujetos activos de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de que trata el capítulo X de dicha ley, vale decir, los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, para establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada una de dichas entidades territoriales. Es decir, que es una competencia inherente a la potestad impositiva que tienen tales sujetos sobre los referidos productos.

(...)

El artículo 218 de la Ley 223 de 1995 consagra una facultad relacionada con la manera de hacer efectivo el impuesto al consumo, pues la señalización implica que en el producto materia del impuesto se haga constar o señalizar que el mismo está destinado al consumo en el respectivo departamento o en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, previa coordinación entre estos para el establecimiento de un sistema único de señalización, lo cual permite un efectivo control para el recaudo del citado impuesto.

(…)”.

La señalización de los productos gravados con el impuesto al consumo es un mecanismo que se establece para controlar su comercialización en el departamento respectivo.

De lo anterior, se infiere que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, en forma expresa, permite a las entidades territoriales, sujetos activos del impuesto al consumo, como los departamentos y el Distrito Especial, establecer mediante acto administrativo, la señalización de cigarrillos con el fin de ejercer el control de su comercialización en la jurisdicción, mientras se reglamenta el sistema único de señalización.

La decisión contenida en la Resolución 017 de 13 de julio de 2004, consistente en ordenar la señalización de cigarrillos y tabaco elaborado que ingresen en el departamento de La Guajira, fue proferido en legal forma, pues el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 permite en forma expresa, que las entidades territoriales establezcan mediante acto administrativo, la obligación de señalizar el cigarrillo con el fin de ejercer el control de su comercialización en la jurisdicción correspondiente, mientras se reglamenta el sistema único de señalización a nivel nacional.

Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira de 6 de marzo de 2008.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso— Guillermo Vargas Ayala—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1992 y C-517 de 1992.

(2) Publicada en el Diario Oficial 42160 de 22 de diciembre de 1995.

(3) Expediente 5225, actor: Pablo J. Cáceres Corrales, M.P. Dr. Ernesto R. Ariza Muñoz.

(4) Expediente 2000-01109, actora: Distrimerca Ltda., M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.