Sentencia 2005-00256 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 11001 03 25 000 2005 00256 00 (10249-05)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Pedro Alfonso Contreras Rivera

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad del auto de 14 de marzo de 2005, proferido por la inspectora grupo de trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social, mediante el cual se modificó el artículo segundo de la Resolución 393 de febrero 15 de 2005 en el sentido de ordenar las notificaciones e informar acerca de los recursos procedentes contra la misma; así mismo, determinar la legalidad de las resoluciones 1319 de mayo 23 de 2005 expedida por la misma funcionaria, que resolvió el recurso de reposición y la 2008 de julio 13 de 2005 expedida por la coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social que confirmó la anterior.

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se pudo establecer que mediante Resolución 96 de febrero 6 de 2001 (fls. 2 a 5) se inscribió en el Registro Sindical a la Organización Sindical denominada Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social —Sintraseguridad Social—; así mismo, se dispuso la inscripción de su junta directiva conformada así:

 

Presidente nacionalSaúl Peña Sánchez
Vicepresidente nacionalEduardo Mendoza Neira
Secretario general nacionalPedro Alfonso Contreras
Tesorero nacionalBeatriz Carvallo Suárez
Fiscal nacionalFernando José Morales R.
Secretario asuntos médicosSalvador Augusto Varela C.
Secretario asuntos aux. Enfer.Mariela Agudelo Álvarez
Secretario asuntos bacteriol.Alberto Núñez Molinares
Secretario asuntos terapeutasOfelia Fernández Arroyabe
Secretario asuntos odontológ.Álvaro Narváez Viteri
Secretario asuntos trab. Soci.Guadalupe Castillo García
Secretario asuntos quim. Farm.Fanny Higuera de Fajardo
Secretario asuntos instrum. Qui.Fanny Eraso Serrato
Secretario asuntos nutricionis.Rosalba Pinto de Blanco

 

El artículo 17 de los estatutos de la organización sindical consagra:

“ART. 17.—Periodicidad de las asambleas. La Asamblea Nacional de Delegados se reunirá ordinariamente cada seis meses, previa convocatoria de la junta directiva nacional.

Extraordinariamente se reunirá cuando sea convocada por la Junta Directiva Nacional a solicitud escrita del Presidente o del Fiscal Nacionales, o de un número de delegados no inferior al cuarenta por ciento (40%) de los integrantes de la Asamblea Nacional de delegados. Si la Junta Directiva Nacional no convoca a la Asamblea Nacional de Delegados, en un lapso de un mes contado a partir de la radicación de la solicitud, podrá ser convocada directamente por un número de delegados no inferior al cincuenta y uno por ciento (51%) de los integrantes de la Asamblea Nacional de Delegados”.

Dentro de las atribuciones de la Asamblea Nacional de Delegados se encuentra, entre otras, la elección de la Junta Directiva Nacional(1).

Según se afirma en la demanda y como consta en la documental de folios 39 a 45, la junta directiva nacional de Sintraseguridad Social celebró una reunión el 2 de febrero de 2005 con el principal objeto de rotar los cargos de la Junta Directiva Nacional y según el acta que se levantó de la sesión, participaron en ella 8 de los 15 miembros(2), lo que implicaría que se cumplió con el quórum legal y estatutario para tomar decisiones; en ella se adoptó la nueva conformación de la Junta Directiva Nacional, así:

“Se consideraron las postulaciones para el cargo de Presidente. Se postuló a Pedro Contreras Rivera, y se aprobó por unanimidad.

Se pone a consideración el cargo de vicepresidente. Se postula a Saúl Peña Sánchez, se aprobó por unanimidad.

Se pone a consideración el cargo de secretario. Se postula a Salvador A. Varela Cadena, se aprobó por unanimidad.

Se pone a consideración el cargo de tesorero. Se postula a Alberto Núñez Molinares, se aprobó por unanimidad.

Se pone a consideración el cargo de fiscal. Se recuerda que este cargo se eligió por unanimidad dado que hubo una sola lista, por lo cual, cualquiera de los miembros de la lista única puede asumir la fiscalía. Se postula a Guadalupe Castillo García, se aprobó por unanimidad”.

Mediante oficio radicado el 4 de febrero de 2005 (fl. 46), dirigido al jefe división de Trabajo del Ministerio de la Protección Social, se solicitó la inscripción de la rotación de cargos de la junta directiva sindical.

El inspector del grupo trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de trabajo y seguridad social de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social resolvió la solicitud anterior mediante Resolución 393 de febrero 15 de 2005, cuya parte resolutiva es la siguiente:

“Artículo primero: ordenar la inscripción de rotación de cargos de la junta directiva nacional de la organización sindical denominada Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social “Sintraseguridad Social” de primer grado y de Rama de Actividad Económica, con registro sindical 96 de febrero 6 de 2001, con domicilio principal en Bogotá, D.C. Departamento de Cundinamarca, rotación realizada en la reunión de la junta directiva celebrada el día 2 de febrero de 2004 (sic), quedando conformada así (se cita).

Artículo segundo: comunicar a los jurídicamente interesados.

Artículo tercero: envíese copia de la presente resolución al grupo de archivo sindical, para que sea anexada al expediente del sindicato” (se resalta).

Para efecto de dar cumplimiento al artículo segundo de la parte resolutiva de la mencionada resolución, se libraron las comunicaciones cuyas copias obran de folios 291 a 298 de fecha febrero 9 de 2005 y de folios 49 a 57 de febrero 15 de 2005.

El expresidente de la junta directiva nacional sindical interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, mediante memorial de marzo 4 de 2005 cuya copia obra de folios 66 a 69; además, formuló acción de tutela (fls. 70 a 75) contra el inspector de trabajo de la dirección territorial de Cundinamarca por la omisión de citarlos como terceros interesados en la decisión adoptada mediante la precitada resolución; por abstenerse de notificar la misma y no conceder los recursos de ley, dicha controversia fue sometida a conocimiento del Juzgado Cuarenta y Cuatro Penal del Circuito de Bogotá el 10 de marzo de 2005 (fl. 485)(3).

La inspectora grupo de trabajo, empleo y seguridad social del ministerio de la protección social profirió el auto de 14 de marzo de 2005 (fls. 467 a 469) mediante el cual modificó el artículo 2º de la Resolución 393 de 2005, en el sentido de ordenar la notificación de dicho acto de conformidad con los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo e informar acerca de los recursos procedentes. El fundamento de la decisión fue la nota interna de noviembre 3 de 2004(4), suscrita por la viceministra de la Protección Social, según la cual, las decisiones relacionadas con la rotación o nueva designación de miembros de junta directiva sindical, deben notificarse conforme a la norma citada y deben informarse los recursos procedentes a fin de garantizar los derechos de defensa y debido proceso.

A causa de la notificación ordenada mediante el referido auto, el expresidente y otros miembros de la junta directiva interpusieron recursos de reposición y apelación contra la Resolución 393 de febrero 15 de 2005 y el auto modificatorio(5), el primero de los recursos resuelto mediante Resolución 1319 de mayo 23 de 2005 (fls. 697 a 700) revocando la resolución recurrida, con base en los siguientes argumentos:

“... Por otra parte a folio 343 del expediente, se encuentra la parte pertinente del acta de reunión de junta directiva nacional de Sintraseguridadsocial, de fecha 16 de diciembre de 2004, en la que los señores Pedro A. Contreras Rivera, Alberto Núñez Molinares, Aurora Bohórquez Quast, Salvador Varela Cadena, Eduardo Mendoza Neira, Rosalba Pinto de Blanco, Martha Lucía Moreno Linares, Carmen Verbel Otero, Álvaro Narváez Viteri y Guadalupe Castillo García, dejan constancia que: “las compañeras Aurora Bohórquez Q. (...) ante la renuncia de las titulares Fanny Higuera de Fajardo, Ofelia Fernández Arroyabe y Fanny Erazo Serrato respectivamente” lo anterior corrobora que la señora Fanny Erazo Serrato, no pertenecía a la organización sindical en comento, concluyendo que si ya no era miembro de la junta directiva mal podría hacer parte del quórum en la reunión de junta directiva de Sintraseguridadsocial, realizada el 2 de febrero de 2005; entonces así las cosas, al efectuar la operación matemática de la mitad más uno de los quince (15) directivos es ocho y no siete, resultado este, que no es el arrojado, teniendo en cuenta lo antes expresado en cuanto a la participación de la señora Fanny Higuera. Por lo tanto al no existir quórum no es legítima la decisión que se tomó allí referente a la rotación de cargos, toda vez que carece de presupuestos fácticos y legales, razón suficiente para no efectuar más consideraciones al respecto”.

La anterior resolución fue recurrida en apelación por los otros miembros de la Junta Directiva Sindical y fue confirmada mediante Resolución 2008 de julio 13 de 2005 proferida por la coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de Cundinamarca (fls. 853 a 861).

Para efecto de resolver la controversia, la Sala analizará si la actuación de la administración se enmarcó dentro de la garantía del derecho al debido proceso que conforme al artículo 29 de la Constitución Política debe imperar en toda clase de actuaciones.

En primer lugar, debe decirse que de conformidad con lo previsto artículo 1º del Código Contencioso Administrativo las actuaciones administrativas adelantadas por las organizaciones, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público están sometidas a las previsiones de la parte primera del código; no obstante, de conformidad con lo previsto en el inciso 2º de la misma disposición, cuando se trata de procedimientos administrativos regulados por normas especiales, se regirán por estas.

El asunto materia de controversia que dio lugar al pronunciamiento de la administración, fue la inscripción de una modificación que se hizo en los miembros de la Junta Directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social —Sintraseguridad Social—, asunto que está regulado por normas especiales, es decir, en principio no se rige por lo previsto en la parte primera del Código Contencioso Administrativo

El artículo 371 del Código Sustantivo del Trabajo en materia de modificación de junta directiva de un sindicato, establece:

“ART. 371.—Cambios en la junta directiva. Cualquier cambio, total o parcial, en la junta directiva de un sindicato debe ser comunicado en los mismos términos indicados en el artículo 363. Mientras no se llene este requisito el cambio no surte ningún efecto”.

La Sala considera importante precisar, sobre este punto, que la actuación administrativa que hoy se estudia, se produjo en el año 2005, razón por la cual su legalidad se analizará a la luz de la normatividad vigente en ese momento; dicha precisión se hace, teniendo en cuenta que mediante Sentencia C-465 de 2008 se declaró condicionalmente exequible el artículo 371 trascrito, razón por la cual los efectos de tal condicionamiento en materia del registro del cambio de miembros de la junta directiva de un sindicato rige a futuro, máxime cuando de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación(6) esta jurisdicción no está facultada para declarar la ilegalidad sobreviniente; diferente es que a partir de la sentencia de constitucionalidad y de acuerdo a lo que se decida, pueda llegar a causarse el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de las actuaciones que contravengan lo decidido por la Corte.

El procedimiento de que trata el artículo 371 del Código Sustantivo del Trabajo se remite al artículo 363 del mismo ordenamiento, que para efecto de la notificación de cambio de conformación de la junta directiva sindical exige:

“ART. 363.—Notificación. Una vez realizada la asamblea de constitución, el sindicato de trabajadores comunicará por escrito al respectivo empleador y al inspector del trabajo, y en su defecto, al alcalde del lugar, la constitución del sindicato, con la declaración de los nombres e identificación de cada uno de los fundadores. El inspector o alcalde a su vez, pasarán igual comunicación al empleador inmediatamente”(7).

Sin embargo, el artículo 371 del Código Sustantivo del Trabajo fue reglamentado mediante Decreto 1194 de 1994, que en materia de cambios totales o parciales de juntas directivas de sindicatos y la forma de notificar la decisión de inscripción al respecto, definió:

“ART. 5º—Durante el trámite de inscripción de una junta directiva no procede ningún tipo de impugnación. La providencia mediante la cual se ordena o no la inscripción, debidamente motivada, deberá notificarse al representante legal de la organización sindical, a quienes hayan suscrito la respectiva solicitud, y al empleador o empleadores correspondientes. Contra la misma, proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo”.

Ahora bien, en cuanto a la ejecutoria de la decisión de inscripción de junta directiva, el artículo 7º ídem, establece:

“ART. 7º—Dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria de la providencia que decida la solicitud de inscripción de una junta directiva sindical, el funcionario del conocimiento remitirá copia de la misma a la división de reglamentación y registro sindical —grupo especializado de archivo sindical— en Santafé de Bogotá, para efectos de la anotación correspondiente.

Los directivos elegidos no podrán actuar válidamente mientras no quede ejecutoriada la resolución mediante la cual se ordenó su inscripción en el registro sindical”.

Las disposiciones anteriores fueron las que dieron soporte tanto a la decisión del Ministerio de la Protección Social, materializada mediante auto de marzo 14 de 2005, en virtud del cual se modificó el artículo 2º de la Resolución 393 de 2005 en el sentido de ordenar la notificación de esa decisión en la forma y términos de los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo e informar los recursos que contra ella procedían.

La Sala debe precisar que, contrario a lo afirmado en la demanda, lo que hizo la administración al proferir el auto de marzo 14 de 2005 no fue una revocatoria directa de la precitada resolución, en términos del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, sino que lo que decidió fue revestirla del elemento de publicidad necesario sin el cual no adquiriría firmeza y no sería oponible a terceros y mucho menos habría creado ninguna situación particular y concreta respecto de sus destinatarios, toda vez que una decisión que no ha quedado en firme, no puede crear o modificar a favor de sus destinatarios, ninguna situación particular y concreta.

Tal como ya se citó en las normas trascritas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1194 de 1994, la providencia que ordene o no la inscripción en el registro sindical debe notificarse al representante legal de la organización sindical, a quienes hubieren suscrito la solicitud y al empleador o empleadores; además, contra tal decisión proceden los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo.

Lo que se había decidido en el texto modificado de la Resolución 393 de 2005 fue la comunicación a los legalmente interesados, más no la notificación que correspondía a este tipo de actos, al tenor de lo consagrado en el precitado artículo 5º.

Tal notificación debía realizarse en la forma y términos del artículo 44 o, en su defecto, del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo. El artículo 44 consagra lo siguiente:

“ART. 44.—Las demás notificaciones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.

(...).

No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”.

El demandante considera que por ser un acto de inscripción se entendía notificado el día en que se efectuara la anotación en el registro correspondiente, conforme al inciso 3º de la norma trascrita; no obstante, de conformidad con el procedimiento señalado en el Decreto 1194 de 1994, según el cual el ministerio tenía que realizar la verificación del lleno de requisitos necesarios para la inscripción, conforme a lo precisado en su artículo 2º y podía formular objeciones o negarse a la inscripción, de acuerdo a lo previsto en el artículo 3º, ello implica que, en este caso, no se trataba de un acto de simple inscripción; por lo tanto, debía ser notificado en la forma y términos del inciso primero del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo o, en su defecto, conforme al artículo 45 ídem y dar la posibilidad interponer los recursos de ley, tal como se hizo.

De no haber procedido de conformidad, es decir, no haber modificado la Resolución 393 de febrero 15 de 2005, esta simplemente no habría producido efectos legales de conformidad con lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, no habría adquirido firmeza y no sería oponible.

Entonces, es claro que el auto de marzo 14 de 2005 lo que hizo fue perfeccionar el acto administrativo, para permitir que produjera los efectos legales y al informar acerca de los recursos procedentes, introdujo en él los elementos necesarios para que se produjera su firmeza, en los términos del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo

Cabe aclarar que en el caso analizado no se puede hablar de revocatoria directa, como lo pretende la parte demandante, pues el acto administrativo no se había perfeccionado con la sola expedición de la Resolución 393 de 2005 porque la falta de notificación impedía que hubiera producido efectos jurídicos y la revocatoria directa solo se refiere a actos administrativos que se encuentran en firme y que han surtido todos los efectos para los cuales fueron expedidos.

Aunado a lo anterior, lo que se hizo mediante el referido auto no fue una revocatoria, sino que se perfeccionó el acto administrativo, disponiendo la notificación en la forma en que correspondía.

Las anteriores razones son suficientes para considerar que no se desvirtuó la legalidad del auto de 14 de marzo de 2005.

Ahora bien, en lo que respecta a las resoluciones 1319 de mayo 23 de 2005 expedida por la inspectora grupo de trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social y 2008 de julio 13 de 2005 expedida por la coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, la Sala se releva de analizar la legalidad del fondo de lo allí decidido, toda vez que las causales de anulación de que trata el concepto de violación de la demanda y los fundamentos de oposición planteados solo se enfocaron en atacar el auto de marzo 14 de 2005, del que ya se hizo el análisis correspondiente, sin que se observe ningún fundamento en el que se pretenda desvirtuar la legalidad de estas; por lo tanto, se mantendrá su legalidad.

En las anteriores condiciones y al no haberse desvirtuado la legalidad de los actos demandados, la Sala deberá denegar las pretensiones de la demanda; así mismo, levantará la medida de suspensión provisional declarada mediante providencia de marzo 16 de 2006.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. LEVÁNTASE la medida de suspensión provisional del auto de marzo 14 de 2005 expedido por la Inspectora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social y de las resoluciones 1319 de mayo 23 de 2005 expedida por la misma funcionaria, mediante la cual se revocó la Resolución 393 de febrero 15 de 2005 y la 2008 de julio 13 de 2005 que confirmó la anterior, declarada mediante providencia de marzo 16 de 2006.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda promovida por el señor PEDRO ALFONSO CONTRERAS RIVERA contra el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase».

(1) Según lo dispone el literal d) del artículo 19 de los referidos estatutos.

(2) Se encontraban presentes: Pedro Contreras Rivera, Alberto Núñez Molinares, Salvador Varela Cadena, Eduardo Mendoza Neira, Rosalba Pinto de Blanco, Álvaro Narváez Viteri, Guadalupe Castillo García y Fanny Erazo Serrato.

(3) La tutela fue resuelta declarando su improcedencia, mediante providencia de marzo 28 de 2005, cuya copia reposa de folios 574 a 579.

(4) Folios 464 y 465.

(5) Folios 581 a 583.

(6) Así se reiteró en sentencia de octubre 11 de 2012, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez, radicación 50001-23-31-000-2001-40523-01 (18778): “Sobre el particular, la Sala ha precisado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no está autorizada para declarar la nulidad de actos administrativos cuyas previsiones no se ajustan a la ley posterior, pues el fenómeno que se produce, que es la ilegalidad sobreviniente, genera la derogatoria del acto administrativo pero no su nulidad, por cuanto el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo condiciona la declaratoria de nulidad, entre otros motivos, a la infracción de las normas superiores en las cuales debían fundarse los actos, que son las vigentes al momento de la expedición de los mismos .

También ha señalado la jurisprudencia que el fenómeno de la ilegalidad sobreviniente de los actos administrativos se subsume en la figura del decaimiento del acto por desaparición de los fundamentos de derecho.

Cabe advertir que el decaimiento, como causal de pérdida de fuerza ejecutoria, no afecta la validez del acto administrativo, porque es una situación posterior a su nacimiento y no tiene la virtud de provocar su anulación”.

(7) El texto que se cita es el que resultó después de la modificación introducida por el artículo 43 del Ley 50 de 1990.